Теоретические основы формирования отрасли полицейского права. Монография

рует его как «совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере полицейской деятельности, т. е. деятельности органов исполнительной власти (должностных лиц) и иных уполномоченных на то субъектов, осуществляемой в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства, сопряженной с непосредственным вторжением (гласным, принимающим форму принуждения, либо негласным) в права и свободы физических и юридических лиц и протекающей вне рамок уголовного и уголовно-исполнительного процессов» 49.

Профессор Ю. Н. Старилов рассматривает полицейское право как подотрасль административного права, включающую «систему правового регулирования отношений в области разработки и реализации политики обеспечения внутренней безопасности общества, формирования системы и структуры соответствующих полицейских (или милицейских) полномочий, организационных связей, становления правоохранительной службы и совершенствования статуса сотрудников милиции, установления полномочий по контролю и надзору, обеспечивая при этом публичные интересы и правомерность осуществляемых действий» 50.

Профессор К. С. Бельский в лекционном курсе «Полицейское право» не дает точного определения, но пишет, что общественные отношения в сфере полицейской деятельности, будучи предметом полицейского права, являются разновидностью государственно-управленческих отношений, но вместе с тем это отношения, обратные государственноуправленческим, отделившиеся от них, хотя и прочно с ними связанные. Если государственно-управленческие отношения возникают в государственно-аппаратной, или «внутренней», среде, то полицейские отношения — преимущественно во «внешней» среде, т. е. в местах, имеющих общественное значение (улицы, площади, подъезды жилых домов, вокзалы и т. д.). Данные общественные отношения, регулируемые нормами полицейского права, включают четыре основные группы отношений: 1)  организационно-полицейские; 2)  надзорно-полицейские; 3)  административно-принудительные; 4)  квазиполицейские отношения между гражданами 51.

Отметим, что в Германии, Франции и других европейских странах предметом изучения полицейского права является как сама орга-

49  Соловей Ю. П. Полицейское право и его место в системе современного административного права // Полицейское право. 2005. № 1. С. 9.

50  Старилов Ю. Н. О полицейском праве, или Не всегда хорошо забытое старое является новым // Полицейское право. 2005. № 1. С. 19.

51  Бельский К. С. Указ. соч. С. 47–52.

41

низационная структура полицейских органов, так и их полномочия. Различные субъекты, внешне выглядящие равными по правовому статусу, нередко имеют несходные полицейские полномочия. Например, в Германии в одних федеральных землях сотрудники отделов охраны общественного порядка муниципалитетов приравнены по статусу к полицейским, в других — не приравнены или имеют частичные полицейские полномочия. Особенно это касается применения полицейской силы (мер принуждения).

Думается, это характерно и для России. Различны полномочия сотрудников полиции оперативных подразделений и служб охраны общественного порядка; набор и объем административно-юрисдикционных полномочий, как правило, зависит от места должностного лица полиции на служебной лестнице. Поэтому Ю. Н. Старилов прав, когда говорит о том, что формирование полицейских полномочий охватывается предметом полицейского права.

Таким образом, предмет полицейского права существенно обособлен и по своему содержанию заметно выделяется из многих иных отношений, регулируемых административным правом.

С нашей точки зрения, общественные отношения, регулируемые нормами полицейского права, включают в себя две основные группы: контрольно-надзорные и административно-принудительные отношения между субъектами полицейской деятельности и другими участниками отношений в сфере охраны общественного порядка и обеспечения безопасности. При этом особое значение имеют общественные отношения, в рамках которых применяется административное (полицейское) принуждение и которые придают регулируемым им административноправовым нормам полицейский характер.

Необходимо отметить, что в систему указанных отношений, образующих предмет полицейского права, с нашей точки зрения, включаются не только материальные, но и процессуальные (и процедурные) отношения, возникающие в ходе осуществления полицейской деятельности. Важным правовым средством, используемым в деятельности полиции, является административный акт полицейских органов. Его можно рассматривать в качестве важнейшего инструмента деятельности органов полиции и других субъектов полицейской деятельности.

В целом полицейское право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере деятельности полицейских органов и иных уполномоченных на то субъектов полицейской деятельности по охране общественного порядка, обеспечению

42

личной и общественной безопасности, сопряженной с отражением опасности, предупреждением и пресечением преступлений и административных правонарушений и непосредственным вторжением в права и свободы физических и юридических лиц. Для качественной характеристики уникального предмета полицейского права важное значение имеют сложность и всеохватность современной системы полицейского законодательства. «По сути, все законы, регулирующие основные направления жизнедеятельности общества, выступают в качестве правовых ориентиров

идля полицейских органов при определении ими масштабов, характера

исредств своей деятельности» 52.

Главными признаками или чертами, характеризующими полицейское право как отрасль права (относительно самостоятельное системное правовое образование) выступают: ярко выраженный предметный критерий, специфические правовые принципы, характерная внутренняя и внешняя форма, особый механизм регулирования, нерасторжимость входящих в нее институтов, обособленность законодательства, устойчивость и автономность функционирования, наличие у государства объективно обусловленного интереса в самостоятельном регулировании соответствующего комплекса общественных отношений. Полицейское право характеризуется также наличием принципиальных для составляющей его совокупности норм положений. Внешнее выражение это находит в виде возможности выделения общих черт содержания конкретных норм данной отрасли права. Такие черты в наибольшей степени характеризуют специфику полицейского права в сравнении с другими отраслями права. В частности, к общим положениям полицейского права, с нашей точки зрения, относятся:

—  понятие полиции в материальном, функциональном и формальном смыслах данного термина;

—  понятие полицейской деятельности как особого вида государственной деятельности по отражению опасности;

—  понятие правопорядка, общественной безопасности, общественного порядка применительно к полицейской деятельности;

—  компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере законодательства о полиции;

—  правовые основания для полицейских действий; —  общие, специальные и чрезвычайные полномочия полиции; —  оперативно-розыскные полномочия полиции;

—  конституционные ограничения полномочий полиции;

52  Черников В. В. Указ. соч. С. 4.

43

—  разграничение сфер деятельности полиции и других органов; —  полицейские административные акты, распоряжения и иные пра-

вовые формы полицейской деятельности.

Профессор В. А. Азаров и доцент Е. В. Кузнецов предприняли попытку обосновать формирование самостоятельной отрасли оперативнорозыскного права 53. Предпосылками, позволяющими говорить об этом, они считают: наличие у оперативно-розыскной деятельности собственной нормативной правовой регламентации — Федерального закона «Об оперативнорозыскной деятельности» и других федеральных законов; наделение правом осуществления данной деятельности специальных субъектов — органы, перечисленные в ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»; существование особой системы судебного контроля и прокурорского надзора за этой деятельностью и др. 54

С нашей точки зрения, аргументация указанных авторов недостаточно обоснована. Значительно ближе к истине мнение представителя противоположной точки зрения А. Р. Белкина, который считает, что признание теории оперативно-розыскной деятельности специальной юридической наукой вовсе не означает наличия неких оперативно-розыскных правовых норм. «Нет никакого «оперативно-розыскного права», а есть правовые нормы, которые относятся к непроцессуальной деятельности органов дознания, их оперативных аппаратов, которые можно охарактеризовать как нормы административно-правовые, и есть также нормы, регулирующие ОРД в процессе расследования, относящиеся к числу уголовно-процессуальных норм» 55.

Мы в целом разделяем позицию А. Р. Белкина, но с небольшой поправкой: обе указанные им группы норм выступают прежде всего как полицейско-правовые, а уже затем, вместе со всем полицейским правом, охватываются «суперотраслью» — административным правом.

А. Р. Белкин также обратил внимание читателя на межотраслевой характер административного права. Мы полностью разделяем данный подход и в таком контексте называем справедливым также мнение тех ученых, которые считают полицейское право частью права административного. Соответственно, доминирующий метод полицейского права — императивный, метод властных предписаний.

53  Азаров В. А., Кузнецов Е. В. Теоретические основы формирования отрасли оперативно-розыскного права. М., 2016.

54  Там же. С. 7–8.

55  Белкин А. Р. Теория доказывания в уголовном судопроизводстве. М., 2007. С. 153–154.

44

Таким образом, полицейское право, являясь самостоятельной отраслью, выступает одновременно как вторичное, комплексное, межотраслевое образование и как составная часть административного права. Его нормы подчиняются иерархии норм всех его составляющих первичных отраслей.

Реалии сегодняшнего дня (в частности, появление значительного числа источников полицейского права, предпринимаемые попытки их осмысливания специалистами, крупными отечественными ученымиадминистративистами) позволяют сделать вывод о фактически произошедшем статуировании полицейского права в качестве самостоятельной отрасли российского права, что обусловливает необходимость его отдельного изучения среди других учебных юридических дисциплин в рамках высшего образования. Существуют серьезные научные разработки, лежащие в основе данного утверждения. Так, профессор Ю. П. Соловей еще в 1993 г. в своей монографии «Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации» предложил программу курса учебной дисциплины «Российское полицейское право» 56. Позже профессором К. С. Бельским был разработан лекционный курс по полицейскому праву, изданный большим тиражом. В юридических вузах государств Западной Европы учебная дисциплина «Полицейское право» преподается параллельно с курсами административного и уголовно-процессуального права свыше двухсот лет, соответственно, издаются и обновляются учебники и другая литература. В России работы, посвященные проблематике полицейского права, публикуются в научных журналах, полицейско-правовые вопросы отражаются на страницах учебников, ведущих научных и научно-практических изданий страны, поднимаются и исследуются на научных и научно-практических конференциях. Система высшего юридического образования должна оперативно реагировать на изменения, происходящие в науке и обществе, в частности, путем введения новых юридических дисциплин.

На первый план выходят необходимость построения логически выверенного учебного материала, недопустимость дублирования. Это достаточно тонкая работа, требующая времени. Тем не менее статуирование полицейского права как учебной дисциплины, преподаваемой на юридических факультетах вузов страны, совершенно необходимо. Преподавание данной дисциплины в образовательных учреждениях системы МВД России может оказаться важным и в вос-

56  Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993. С. 429–433.

45

питательном плане в качестве составной части работы по улучшению имиджа российской полиции.

§ 4. Система и источники полицейского права

Нормы и институты полицейского права образуют в своей совокупности систему полицейского права. Однако среди ученых нет единства в том, что входит в эту систему, состоит ли она из материального или процессуального полицейского права. Нет взаимопонимания и в том, что относить

кматериальному полицейскому праву, а что — к процессуальному.

Втеории права под системой понимают определенный порядок расположения отдельных частей какого-нибудь явления, с помощью которого официальная власть оказывает регулятивно-организующее и стабилизирующее воздействие на общественные отношения и поведение людей57. Под структурой системы понимается единство ее элементного состава и взаимодействие составляющих ее элементов на основе единых принципов. Система полицейского права есть внутренне согласованное распределение нормативного материала и его построение, позволяющее наглядно увидеть основные блоки (части) данной отрасли.

Проблема системы полицейского права тесно связана с вопросом кодификации полицейского законодательства. Систематизация нормативных правовых актов, регламентирующих полицейскую деятельность, может быть осуществлена на базе правильно распределенного нормативного материала. Недаром известный русский правовед Г. Ф. Шершеневич отмечал, что «теоретические, педагогические и практические причины приводят к необходимости расчленить действующее право по отделам» 58.

Понимая под системой отрасли полицейского права целостное единство правовых норм национального права, разделенных на основе внутреннего согласования на части (блоки, правовые институты, возможно, подотрасли), а затем их построение в единое нормативное образование, важно сказать, что такого рода построения возможны на базе различных классификационных критериев. Если таких критериев несколько, допустимо говорить не о системе, а о различных системах полицейского права, которые и предлагают ученые. Поэтому одна из задач формирующегося полицейского права заключается в том, чтобы найти единственный верный критерий, на базе которого можно построить систему отрасли по-

57  Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Б. Юридическая энциклопедия. М., 1998. С. 342.

58  Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. Вып. 3. М., 1912. С. 513.

46

лицейского права, отвечающую следующим требованиям: дает наиболее полное и объективное представление о полицейском праве как отрасли российского права; составляет удобную основу для систематизации полицейского законодательства и, возможно, его кодификации.

Среди нескольких классификационных критериев, в разной степени отвечающих указанным требованиям (предметный, процессуальный и др. 59), базовым считаем предметный критерий, определяемый характером нормируемых общественных отношений.

Система отрасли полицейского права, базирующаяся на предметном критерии распределения правовых норм, содержит следующие основные элементы: объекты полицейской защиты, субъекты, методы полицейской деятельности и контроль за ней.

Первый блок (или первая часть полицейского права) охватывает группы норм, устанавливающих объекты полицейской защиты, т. е. ценности, которые подлежат именно полицейской охране и без существования которых немыслимо функционирование государства и нормальная жизнь общества и индивида. Полицейской защите подлежат как объекты, охраняемые нормами уголовного права (ч. 1 ст. 2 УК РФ), так и объекты, охраняемые нормами административно-деликтного права (ст. 1.2 КоАП РФ). Кроме того, объекты полицейской защиты, объекты полицейского воздействия, основные источники угроз и меры, направленные на отражение последних, закреплены в нормативных правовых актах, посвященных различным аспектам государственной политики в области обеспечения безопасности.

К объектам полицейской защиты, в частности, относятся: конституционные права и свободы гражданин, общественный порядок, общественная безопасность, общественная нравственность и др.

В соответствии с объектами полицейской защиты устанавливающие их правовые нормы подразделяются на группы — правовые институты: охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, защиты общественной нравственности и т. д. При этом следует иметь в виду, что из-за тесной взаимосвязи объектов полицейской защиты предметный критерий не будет здесь абсолютно точным и жестким, а потому уровень качественной обособленности правовых норм в данном блоке носит условный характер.

Второй блок (часть) включает нормы, которые устанавливают правовой статус субъектов полицейской деятельности, т. е. тех структур, как государственных, так и негосударственных, которые наделены полицей-

59  Бельский К. С. Указ. соч. С. 57.

47

скими полномочиями. Данные группы правовых норм выступают правовыми институтами субъектов полицейской деятельности. Даже упрощенный их анализ позволяет выделить целый ряд статусных законов: это законы о полиции, войсках национальной гвардии Российской Федерации, Федеральной службе безопасности, государственной охране, судебных приставах, об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и другие.

Существенное значение имеет третий блок (часть) системы полицейского права, содержащий правовые нормы, регламентирующие методы полицейской деятельности, претворяемые в жизнь посредством реализации полномочий полиции и принимаемых ею мер. В этот блок входит обширное объединение правовых норм, подразделяющихся на группы, из которых каждая регламентирует отдельный метод полицейской деятельности. Назовем некоторые из данных методов: административный надзор полиции, применение полицией отдельных мер государственного принуждения, административно-юрисдикционная деятельность полиции, оказание полицейской помощи, предоставление государственных услуг, применение прямой силы 60.

Завершающим, четвертым, блоком (частью) системы полицейского права можно считать объединение правовых норм, регулирующих общественные отношения в области контроля за полицейской деятельностью и полицейской службой (глава 10 Федерального закона «О полиции»). Эти нормы группируются в правовые институты: государственного контроля за деятельностью полиции, общественного контроля, судебного контроля и надзора, прокурорского надзора, обжалования действий (бездействия) сотрудника полиции.

Следует подчеркнуть, что нормы, входящие в данный блок, по природе своей пограничны, поскольку их в одинаковой степени можно отнести как к полицейскому, так и к другим отраслям права.

С помощью процессуального критерия образуется процессуальная составляющая системы полицейского права.

Полицейские процессуальные нормы объединяются в относительно крупное подразделение (блок) полицейского права, складывающееся из таких правовых институтов, как административно-юрисдикционная деятельность полиции; прием и рассмотрение обращений (заявлений, сообщений) граждан, относящихся к компетенции полиции; принятие административных актов (например, объявление официального предосте-

60  Административная деятельность полиции. Часть Общая : учеб. пособие/ под ред. проф. О. И. Бекетова. Омск, 2015. С. 111–117.

48

режения о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения); постановка, продление и снятие лиц с профилактического учета, а также другие различные производства и процедуры. Процессуальная составляющая системы полицейского права обеспечивает правильную и эффективную реализацию норм полицейского права и способствует укреплению законности в сфере полицейской деятельности.

Система полицейского права воспроизводится в системе полицейского законодательства. Между данными понятиями много общего, тем не менее они не идентичны друг другу и соотносятся примерно так, как нормы права и нормативные правовые акты.

Полицейское право Российской Федерации переживает в настоящее время период переосмысления, обновления и пополнения собственного понятийного аппарата. Всестороннее изучение, глубокий анализ и совершенствование источников полицейское права актуальны и представляют интерес для юристов, занимающихся теорией и практикой полицейской деятельности.

Правовая основа полицейской деятельности — это совокупность нормативных правовых актов, изданных уполномоченными на то органами в пределах их компетенции и регулирующих различные аспекты организации и деятельности, включая правовое нормирование содержания полицейской деятельности, субъектов ее осуществления, условия, порядок и основания применения мер государственного принуждения, гарантии законности полицейской деятельности и т. д.

Отличительная черта правового регулирования деятельности полиции — множественность его субъектов и источников, обусловленная множественностью и разнообразием решаемых полицией задач.

Основные виды нормативных правовых актов, регламентирующих организацию и деятельность полиции, систематизированы в статье 3 Федерального закона «О полиции»: «Правовую основу деятельности полиции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

49

Полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции».

Ядром российского законодательства, регламентирующего полицейскую деятельность, является Конституция Российской Федерации. Применительно к полицейской деятельности особое значение приобретают конституционные нормы, посвященные правам и свободам человека и гражданина (ст. ст. 2, 17−44) и их гарантиям (ст. ст. 45‒56).

Важнейшую роль в формировании полицейского права играет конституционное установление предметов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вопросов местного значения в сферах, непосредственно относящихся к организации и деятельности полиции. В частности, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности; оборона и безопасность; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов; производство наркотических средств и порядок их использования; процессуальное законодательство.

Всоответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; административное, административно-процессуальное законодательство, кадры правоохранительных органов.

Статья 132 Конституции РФ относит к полномочиям органов местного самоуправления самостоятельное осуществление охраны общественного порядка, решение иных вопросов местного значения. В соответствии с ней органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Важной частью правовой основы деятельности полиции выступают общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации (ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О полиции»).

Всоответствии с положениями ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные

50