Теоретические основы формирования отрасли полицейского права. Монография

договоры обладают высшей юридической силой по отношению к законам. В связи с этим необходимо отметить, что понятие «международные договоры» следует толковать расширительно, включая в него нормы не только договорного права («жесткое право»), но и международного обычного права («мягкое право»), состоящего из общепризнанных принципов и норм.

К первой группе наиболее значимых международных договоров Российской Федерации с точки зрения правового регулирования деятельности полиции следует отнести Всеобщую декларацию прав человека от 10 декабря 1948 г., Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Европейскую конвенцию о выдаче от 13 декабря 1957 г., Европейскую конвенцию о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г., Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый Резолюцией 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г., Декларацию о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания от 9 декабря 1975 г., Европейскую конвенцию о пресечении терроризма от 27 января 1977 г., Конвенцию против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г., Европейскую конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г., Конвенцию об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г., Конвенцию Содружества Независимых Государств о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г., Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. и др.

Ко второй группе международных документов следует отнести Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый Резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г., Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятые Резолюцией 1989/61 Экономического и Социального Совета ООН от 24 мая 1989 г., Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, принятые Резолюцией VIII Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (27 августа — 7 сентября 1990 г.) и др.

51

Закрепленный в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ принцип приоритета норм международного права является новым для российской правовой системы. Это представляет проблему, поскольку судебная практика Европейского суда по правам человека исходит из того, что Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. обладает безусловным верховенством над всем внутренним законодательством государств-участников, включая их основные законы (конституции) 61. Председатель Европейского суда по правам человека в своем выступлении в мае 2007 г. перед членами Конституционного Суда России напоминал о «примате Конвенции над национальными конституциями» 62. Но поскольку Конституция Российской Федерации представляет собой особый нормативный правовой акт, одновременно выступая учредительным документом государства, на ее положения не распространяется действие ч. 4 ст. 15 и, следовательно, она имеет приоритет перед международными договорами. Примата международного договора по отношению к Конституции РФ в ней не установлено. Напротив, согласно ч. 6 ст. 125 Конституции Российской Федерации любые международные договоры, ей не соответствующие, не подлежат введению в действие и применению.

Среди федеральных законов, формирующих правовую основу полицейской деятельности, необходимо выделить две группы.

К первой относятся федеральные конституционные законы, обладающие высшей юридической силой и требующие более сложной процедуры принятия по сравнению с федеральными законами. К их числу можно отнести Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» и др.

Ко второй группе относятся федеральные законы, прямо или косвенно регулирующие деятельность полицейских органов. Эта группа очень многочисленна, поэтому назовем лишь некоторые нормативные акты: федеральные законы «О полиции», «О Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации», «О Федеральной службе безопасности», «О государственной охране», «О судебных приставах», «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде

61  См., например: по делу «Опен До и Дублин Уэлл Вуман (Open Door & Dublin Well Woman) против Ирландии» : постановление Европейского суда по правам человека от 29 октября 1992 г. ; по делу «Маэстри (Maestri) против Италии» : постановление Европейского суда по правам человека от 17 февраля 2004 г.

62  Цит. по: Кашкин С. Ю. Право Европейского Союза. М., 2010. С. 1073.

52

лишения свободы» Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданский кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, а также «Об оперативно-розыскной деятельности», «Об оружии», «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы», «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем,

ифинансированию терроризма», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О противодействии терроризму», «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», «О противодействии коррупции»

идругие, регламентирующие самые разнообразные аспекты полицейской деятельности.

Реализуя принципы взаимодействия и сотрудничества, общественного доверия и поддержки граждан, полиция стремится координировать свою работу с негосударственными субъектами правоохранительной деятельности. В настоящее время успешно действуют федеральные законы от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)», от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка», от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации».

Нормотворческие полномочия Президента Российской Федерации

иПравительства Российской Федерации в сфере полицейской деятельности многообразны и вытекают из их полномочий в сфере государственного управления. Так, соответственно установленному главой государства распределению полномочий по руководству деятельностью федеральных органов государственной власти руководство деятельностью МВД России, ФСБ России, Росгвардии, МЧС России и других органов, обладающих полицейскими полномочиями, осуществляет Президент Российской Федерации. В связи с этим указами Президента Российской Федерации

53

урегулирован большой круг вопросов организации и деятельности полицейских органов. В числе таких актов — Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции», которым установлен состав полиции. Данным указом утвержден Перечень должностей высшего начальствующего состава органов внутренних дел, которому присваиваются специальные звания полиции, а также установлен порядок проведения внеочередной аттестации сотрудников органов внутренних дел, определивший персональный состав сотрудников полиции, замещающих должности высшего начальствующего состава.

К числу президентских актов, имеющих непосредственное отношение к организации полицейской деятельности, относятся, например, указы Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», от 9 июня 2010 г. № 690 «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года», «Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года», от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации»; от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»; от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 19 октября 2005 г. № 1222 «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронные носители информации», от 14 октября 2012 г. № 1377 «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации», от 8 июля 2013 г. № 613 «Вопросы противодействия коррупции», от 14 февраля 2014 г. № 80 «О некоторых вопросах организации деятельности по противодействию коррупции», от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации», от 30 сентября 2016 г. № 510 «О Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации» и другие.

Правительство Российской Федерации участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно

54

опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов. Постановления Правительства РФ регулируют различные вопросы, касающиеся деятельности полиции, например: постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г.

№681 «Об утверждении перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации»; от 21 июля 1998 г. № 814 «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации»; от 4 марта 2003 г. № 140 «О порядке и размерах возмещения расходов некоторых участников производства по делам об административных нарушениях и оплате их труда»; от 19 ноября 2003 г.

№694 «Об утверждении Положения о сдаче для реализации или уничтожения изъятых вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, подвергающихся быстрой порче»; от 31 декабря 2004 г. № 900 «Об утверждении перечня категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите»; от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»; от 1 октября 2012 г. № 1002 «Об утверждении значительного, крупного и особо крупного размеров наркотических средств и психотропных веществ, а также значительного, крупного и особо крупного размеров для растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, для целей статей 228, 2281, 229 и 2291 Уголовного кодекса Российской Федерации» и другие.

Всистемной реализации законов с помощью подзаконных нормативных правовых актов особое значение имеют нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (далее — ведомственные акты). Эти акты издаются всеми полномочными органами, которые входят в структуру федеральных органов исполнительной власти, утверждаемую Президентом Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 112 Конституции. К числу этих органов в первую очередь относятся федеральные министерства. Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» было положено начало масштабной государственной реформе, в ходе которой правотворчество было отнесено к одной из основных функций деятельности федеральных министерств.

55

Ведомственные акты могут издаваться только в случаях и пределах, предусмотренными федеральными законами, указами Президента, постановлениями Правительства и положениями о соответствующих органах, определяющими компетенционные пределы деятельности указанных органов.

Для ведомственных актов характерны следующие признаки:

1)  это в первую очередь акты органов исполнительной власти, обладающих специальной компетенцией, в отличие от актов Правительства Российской Федерации, являющегося органом общей компетенции;

2)  они принимаются на основе и во исполнение федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации. В научной литературе подчеркивается не только подзаконный, но и предметноспециализированный характер ведомственных актов с присущими им свойствами оперативной распорядительности и тематической методичности в целях обеспечения строгой реализации законов и иных нормативных правовых актов;

3)  для данного вида актов характерна конкретность нормативных предписаний, адресованность их строго определенному кругу лиц и организаций;

4)  правовое воздействие данной группы актов направлено на регулирование внутриведомственных отношений или строго очерченной сферы, отрасли управления в пределах собственных полномочий соответствующих органов. Свое действие ведомственные акты распространяют на должностных лиц и работников данного ведомства, а в целом ряде случаев они обязательны для граждан и организаций, не подчиненных данному ведомству;

5)  акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, должны проходить регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и быть официально опубликованы, после чего они вступают в силу;

6)  ведомственные акты неоднородны по форме и содержанию. Это вызвано, во-первых, различием в характеристике самих органов (коллегиальные, единоначальные и пр.) и, во-вторых, спецификой компетенции

ихарактером решаемых органом задач.

Внастоящее время количество видов ведомственных нормативных актов ограничено, и среди них могут быть постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и др., поименованные в положении о соответствующем федеральном органе исполнительной власти.

56

Для нашей страны проблема избыточного ведомственного нормативного правового регулирования на протяжении длительного времени является актуальной. В советский период законодательная база была во многом недостаточна, ведомственное нормотворчество развивалось интенсивно, замещая своей регламентацией сферу регулирования закона. В современном массиве нормативных правовых актов удельный вес ведомственных актов продолжает оставаться достаточно большим на фоне укрепления роли закона в российской правовой системе.

Ведомственные нормативные акты регулируют различные вопросы, касающиеся полицейской деятельности, например: приказ МВД России от 22 ноября 2005 г. № 950 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел»; от 9 июля 2011 г. № 818 «О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»; от 23 декабря 2011 г. № 1298 «Об утверждении Инструкции о порядке доставления лиц, находящихся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, в медицинские организации»; от 10 января 2012 г. № 8 «Об утверждении Инструкции по организации деятельности внештатных сотрудников полиции»; от 30 апреля 2012 г. № 389 «Об утверждении Наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа МВД России после доставления граждан»; от 1 сентября 2012 г. № 839 «О совершенствовании деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей»; от 12 сентября 2013 г. № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации»; от 15 октября 2013 г. № 845 «Об утверждении Инструкции по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации»; от 10 февраля 2014 г. № 83 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка в местах отбывания административного ареста»; от 29 августа 2014 г. № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях»; от 29 марта 2019 г. № 205 «О несении службы участковым уполномоченным полиции на обслуживаемом административном участке и организации

57

этой деятельности»; приказ МВД России № 38, Генпрокуратуры России № 14, СК России № 5 от 16 января 2015 г. «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением лиц»; приказ Минюста России № 26, МВД России № 67, СК России № 13, ФСБ России № 105, ФСКН России № 56 от 11 февраля 2016 г. «Об утверждении Порядка осуществления контроля за нахождением подозреваемых или обвиняемых в месте исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста и за соблюдением ими наложенных судом запретов и (или) ограничений».

Таким образом, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти занимают важное место среди остальных источников полицейского права Российской Федерации, в них содержится значительная часть всех правовых предписаний. Эти акты призваны развивать

иконкретизировать положения федеральных законов, актов Президента

иПравительства Российской Федерации. Они в большей степени, чем другие акты, отражают сложность и динамику регулируемых общественных отношений, в максимальной степени конкретизируют их.

Система законодательства субъектов Российской Федерации включает конституции, уставы, законы, постановления, указы высших должностных лиц, которые также могут выступать источниками полицейского права. Данные документы должны в полном объеме соответствовать федеральному законодательству и ни при каких обстоятельствах не вторгаться в сферу его действия, порождая тем самым опережающее правотворчество. Среди региональных нормативных правовых актов в качестве примера можно привести Кодекс Омской области об административных правонарушениях от 24 июля 2006 г. № 770-ОЗ, Закон Омской области от 27 мая 2016 г. № 1876-ОЗ «Об обеспечении тишины и покоя граждан на территории Омской области» 63 и другие.

Вкачестве источников полицейского права могут выступать акты органов судебной власти, имеющие соответствующее нормативное значение, содержащие официальное толкование и регламентирующие вопросы применения норм полицейского права. Такие акты применяются

ииспользуются не только судами, но и органами внутренних дел, сотрудниками войск национальной гвардии, иными государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, физическими лицами.

63  URL: www.docs.cntd.ru.

58

ГЛАВА 2. ПОЛНОМОЧИЯ ПОЛИЦИИ

ИИХ ПРАВОВОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ

§1. Общие полномочия полиции

Полномочия сотрудника полиции — это элемент его правового статуса, представляющий собой совокупность прав и обязанностей, закрепленных в законе и иных нормативных актах. Права и обязанности можно разделить на две группы — общие и специальные (должностные).

Общие полномочия сотрудника полиции — это его права и обязанности как государственного служащего, указанные в нормативных актах, определяющих общий правовой статус, имеющие общий характер независимо от занимаемой должности. Такого же мнения придерживаются авторы комментария к Федеральному закону «О полиции» Ю. Е. Аврутин, С. П. Булавин, Ю. П. Соловей и В. В. Черников, которые под общими полномочиями полиции понимают совокупность прав и обязанностей, характеризующих абстрактного сотрудника полиции (носителя этих полномочий) независимо от занимаемой должности. «В перечне общих полномочий, — пишут они, — выделяют полномочия статусные, отражающие специфику полицейского как лица, которое состоит на должности федеральной государственной службы в органах внутренних дел, и полномочия собственно полицейские, отражающие специфику полицейской службы и социальное назначение полиции в современной России» 1. Нормативным актом, закрепляющим такие полномочия, является в первую очередь Федеральный закон «О полиции» 2.

1  Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный) / Ю. Е. Аврутин, С.П. Булавин, Ю.П. Соловей [и др.]. М., 2012. С. 438.

2  Законодательно закрепленные термины «общие полномочия» и «специальные полномочия» используются в Федеральном законе от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О вой­ сках национальной гвардии Российской Федерации», ч. 1 ст. 8 которого выделяет в самостоятельные группы общие и специальные полномочия войск национальной гвардии Российской Федерации.

59

Сотрудник полиции, будучи гражданином Российской Федерации, обладает всеми правами и свободами, а также выполняет обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. Он имеет право на выбор профессии, медицинскую помощь, образование, управление делами государства и другие основные права и свободы. Наряду с этим сотрудник полиции обязан выполнять конституционные обязанности (платить законно установленные налоги, сохранять природу и окружающую среду и т. д.).

Как федеральный государственный служащий сотрудник полиции имеет права и обязанности, установленные Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон

№342-ФЗ).

Вряду обязанностей, которые закон возлагает на сотрудника полиции как федерального государственного служащего, центральное место занимают те, которые ориентируют его на профессиональное выполнение своего служебного долга. Такие требования сотрудника полиции носят активный характер, обязывая его знать нормативные правовые акты, поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего выполнения служебных обязанностей.

Специальные полномочия — это права и обязанности, выполняемые сотрудником полиции по занимаемой должности. Они производны от прав и обязанностей полиции и являются формой их реализации 3. Специальные конкретные права и обязанности, реализуемые сотрудниками полиции по занимаемой должности, зависят от иерархического положения органа или подразделения в системе органов внутренних дел, вида полицейской службы и должностного положения конкретного сотрудника, а общие права и обязанности возлагаются на всех сотрудников полиции.

Следует отметить, что положения ст. 27 («Основные обязанности сотрудника полиции») и ст. 28 («Основные права сотрудника полиции») Федерального закона «О полиции» находятся в тесной корреляции с нормами ст. 12 («Обязанности полиции») и ст. 13 («Права полиции») и соотносятся как категории общего (всеобщего) и единичного.

По мнению В. С. Виноградовой, обязанности сотрудника полиции представлены в виде пирамиды, венчает которую главенствующая обя-

3  Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный) / Ю. Е. Аврутин, С. П. Булавин, Ю. П. Соловей [и др.]. С. 439.

60