Теоретические основы формирования отрасли полицейского права. Монография

организации движения транспортных средств и пешеходов в местах проведения аварийно-спасательных работ и массовых мероприятий;

—  осуществление производства по делам об административных правонарушениях;

—  осуществление государственного учета показателей состояния безопасности дорожного движения и др.

Специальные полномочия полиции по регулированию дорожного движения нашли отражение в правилах дорожного движения 52 в рамках полномочий регулировщика, а также обязанностей должностных лиц по регулированию дорожного движения.

Кроме того, в рамках Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения соответствующих правил закреплен широкий перечень прав и обязанностей должностных лиц, уполномоченных реализовывать данный надзор.

7.  Специальные полномочия полиции в сфере противодействия экстремизму.

В современной России экстремизм является одной из наиболее сложных социально-политических проблем, что обусловлено многообразием экстремистских проявлений, неоднородным составом организаций экстремистской направленности. Оперативная обстановка по линии противодействия экстремизму имеет тенденции к осложнению — растет количество и численность радикальных группировок, проповедующих идеологию религиозной, национальной, расовой нетерпимости, а также активность экстремистских проявлений. По мнению Президента Российской Федерации В. В. Путина, «экстремисты отравляют общество ядом воинствующего национализма, нетерпимости и агрессии» 53.

Федеральный закон «О полиции» определил новую обязанность полиции, которая выражается в предупреждении, выявлении и пресечении экстремистской деятельности общественных объединений, религиозных и иных организаций, граждан. В настоящее время противо-

52  О Правилах дорожного движения (вместе с «Основными положениями по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения») : постановление Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090.

53  Текст официального выступления Президента Российской Федерации В. В. Путина на расширенном заседании коллегии МВД России 4 марта 2015 года. URL: http://www.kremlin.ru/news/47776 (дата обращения: 5.03.2015).

111

действие экстремизму во всех его проявлениях представляет одно из приоритетных направлений деятельности полиции.

В соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537, экстремизм признан одним из основных источников угроз государственной и общественной безопасности. В документе отмечается, что главным направлением государственной политики в указанной сфере на долгосрочную перспективу должно стать совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с экстремизмом.

Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» определены основные направления противодействия экстремистской деятельности:

—  принятие профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих ее осуществлению;

—  выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических лиц.

Наиболее распространенные проявления экстремизма:

—  создание общественных объединений, нередко финансируемых из-за рубежа, проповедующих крайне радикальные взгляды;

—  активное вовлечение молодежи в объединения экстремистской направленности;

—  распространение печатных, видео- и аудиоматериалов, призывающих к вражде на национальной, социальной, религиозной основе;

—  распространение материалов экстремистской направленности в сети Интернет;

—  совершение резонансных тяжких и особо тяжких преступлений в целях запугивания населения, дестабилизации общественнополитической ситуации в государстве.

За осуществление экстремистской деятельности граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства несут уголовную, административную и гражданско-правовую ответственность в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Экстремизм служит средством для достижения поставленной цели. Большинство экстремистов в ходе своей деятельности стремятся совер-

112

шить максимально агрессивные и кровопролитные акты. Кроме того, экстремизм противоречит не только законодательству, но и нормам морали, формируется на основе принципа силового противостояния и представляет своего рода «идеологию толпы».

Российским законодательством предусмотрена ответственность общественных объединений за экстремистскую деятельность. В частности, регламентирована процедура вынесения предупреждения общественному объединению, а также приостановление, ликвидация или запрет его деятельности за осуществление экстремизма. Статья 20.3 КоАП РФ предусматривает ответственность общественных объединений за пропаганду и публичную демонстрацию нацистской атрибутики или символики.

Согласно ст. 15 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» за экстремистскую деятельность граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства несут ответственность в установленном законодательством порядке. Такая ответственность предусмотрена в ст. 20.2 КоАП РФ «Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования»; ст. 20.2.2 КоАП РФ «Организация массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка»; ст. 20.3 КоАП РФ «Пропаганда либо публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики, либо атрибутики или символики экстремистских организаций, либо иных атрибутики или символики, пропаганда либо публичное демонстрирование которых запрещены федеральными законами». Специальные полномочия по составлению протоколов о данных правонарушениях в соответствии с ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ входят в компетенцию полиции.

На наш взгляд, оперативное, в кратчайшие сроки, привлечение виновных к административной ответственности за экстремистскую деятельность играет превентивную роль, а сами административные наказания должны рассматриваться исполнительной властью как «средство ранней профилактики преступлений» 54.

Для поддержания режима противодействия экстремизму могут применятьсявсевидыадминистративногопринуждения:административнопредупредительные меры, меры административного пресечения, меры

54  Соловей Ю. П. Концепция административной ответственности требует уточнения // Актуальные проблемы административной ответственности: мат-лы всероссийской науч.-практ. конф. (Омск, 27 февраля 2009 г.). Омск, 2009. С. 7.

113

административно-процессуального обеспечения, меры административного наказания, административно-восстановительные меры.

Уголовное законодательство выделяет следующие виды преступлений экстремистского характера:

1)  публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности (ст. 280 УК РФ);

2)  организация экстремистского сообщества (ст. 2821 УК РФ); 3)  организация деятельности экстремистской организации (ст. 2822

УК РФ).

За совершение указанных преступлений предусмотрены такие виды наказаний, как штраф, арест, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, лишение свободы.

Вцелях реализации Указа Президента РФ от 6 сентября 2008 г.

№1316 в системе МВД России образованы Главное управление по противодействию экстремизму МВД России, Центр обеспечения оперативнослужебной деятельности по противодействию экстремизму МВД России, Центр по противодействию экстремизму ГУ МВД России по федеральному округу, Центры (группы) по противодействию экстремизму УМВД России по субъектам Российской Федерации.

Вих специальные полномочия входит: организация и непосредственное проведение оперативно-розыскных и профилактических мероприятий по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений и правонарушений экстремистской направленности; выявление и установление лиц, подготавливающих, совершающих или совершивших преступления экстремистской направленности; сбор, обобщение и анализ оперативной информации о лицах, причастных к деятельности экстремистских организаций (сообществ); оказание практической помощи подразделениям органов внутренних дел в реализации оперативной информации по делам о резонансных преступлениях экстремистской направленности, а также оказание методической помощи территориальным органам внутренних дел в организации предупреждения преступлений экстремистской направленности; изучение социальных, экономических и других факторов, причин и условий, способствующих совершению преступлений и правонарушений экстремистской направленности, прогнозирование криминальной ситуации на территории Российской Федерации; информирование руководства органов внутренних дел о состоянии противодействия экстремизму и внесение предложений по его совершенствованию.

114

Сотрудники полиции участвуют в борьбе с экстремизмом, осуществляя доследственную проверку заявлений и сообщений граждан, пресекая административные правонарушения в сфере обеспечения общественного порядка при проведении массовых мероприятий. От них зависит, будет ли в установленном порядке зарегистрировано заявление, проведена квалифицированная проверка, своевременно направлены по подследственности материалы. Организуются мероприятия по профилактике межнациональных конфликтов, выявлению и пресечению деятельности преступных групп, совершающих преступления по экстремистским мотивам, противодействию распространению экстремистской идеологии.

Осуществляя противодействие правонарушениям экстремистской направленности, сотрудникам полиции, охраняющим общественный порядок при проведении многочисленных публичных мероприятий общественно-политической направленности, следует решительно пресекать все попытки радикально настроенных участников митингов и демонстраций, не препятствуя при этом другим гражданам спокойно выражать свою гражданскую позицию.

Сотрудники патрульно-постовой службы полиции, вневедомственной охраны, Государственной инспекции по безопасности дорожного движения, участковые уполномоченные полиции, представители других подразделений и служб, выполняющие обязанности по охране общественного порядка в сфере противодействия экстремизму, должны информировать оперативного дежурного по органу внутренних дел о проведении массовых публичных акций, принимать меры по установлению состава участников и организаторов мероприятия, законности его проведения, осуществлять наблюдение за поведением участников массовых мероприятий.

Имеющиеся в распоряжении полиции информационные ресурсы, квалифицированный кадровый потенциал подразделений, в наибольшей степени приближенных к населению (участковых уполномоченных полиции, сотрудников патрульно-постовой службы, вневедомственной охраны, подразделений по делам несовершеннолетних), способны обеспечить эффективное противодействие любым проявлениям экстремизма в обществе, а специальные полномочия полиции позволяют это сделать.

Нами были рассмотрены несколько сфер деятельности полиции, в которых четко проявляются права полиции, регламентированные сторонним законодательством. Разумеется, перечень не закрыт и может быть продолжен, однако в рамках данного исследования не представ-

115

ляется возможным охватить все нормативно-правовые акты, в которых предусматриваются те или иные права и обязанности полиции. В целом специальным полномочиям полиции присущ ряд характерных свойств, отличающих их от общих полномочий полиции.

Во-первых, они закреплены не в Федеральным законе «О полиции», а в иных нормативных правовых актах, так или иначе регулирующих правоохранительную деятельность. К таковым относится законодательство, регламентирующее оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную, административно-юрисдикционную деятельность полиции и другое, а также подзаконные нормативные правовые акты.

Во-вторых, такие полномочия могут быть присущи различным правоохранительным (и не только) органам. Например, административноюрисдикционными полномочиями обладают должностные лица, указанные в гл. 23 и ст. 28.3 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, в число которых входят должностные лица комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, налоговых, таможенных и пограничных органов, органов экспортного контроля, военных комиссариатов и др.

В-третьих, по отношению к общим полномочиям полиции специальные, как правило, носят конкретизирующий, уточняющий и обеспечивающий характер, например, положения Закона Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности» по отношению к п. 10 ст. 13 Федерального закона «О полиции» или положения Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации и ведомственных нормативных правовых актов по отношению к п. 8 ст. 13 Федерального закона «О полиции».

§3. Чрезвычайные полномочия полиции

ВРоссийской Федерации, как и в большинстве других стран, активно обсуждается вопрос о месте и роли полицейских органов как субъектов полицейской деятельности. Полицейским правом предусматриваются разнообразные модели функционирования полицейских органов, формирующиеся в зависимости от разнообразных факторов, таких как государственно-правовое устройство, форма правления, приоритетные формы взаимодействия государственновластных органов и населения конкретной страны, правовой культуры, менталитета нации, наличия международно-правовых связей (имплицированных в национальное законодательство общепринятых международных принципов и норм международного права), отнесе-

116

ния к приоритетным направлениям деятельности полицейских органов таких положений, как защита прав и свобод человека и гражданина, а также определение того, на каком этапе формирования правового государства находится конкретное государство.

В специальной литературе выделяют несколько моделей функционирования полиции. Концепция работы полиции crisis policing предполагает такую ситуацию, при которой наблюдается постоянно репрессивная деятельность полиции, когда сотрудники сосредоточены на поддержании порядка и контроле насилия, существующего в обществе. Как правило, противопоставляется этой модели другая — community policing, подразумевающая совместные усилия полиции и населения, направленные на выявление проблем преступности и нарушений общественного порядка и активное привлечение населения к решению данных проблем. Если первая модель свойственна для таких стран, как Бразилия, Аргентина, то вторая, тесно сплетенная с философско-правовыми идеями построения правового государства, присуща западно-европейским странам. Ключевым моментом, отличающим две столь противоречивые модели, выступает способ реализации государственно-властных полномочий по применению принуждения. Если в первом случае речь идет о применяемом на основаниях, установленных законом, и в порядке, предусмотренном законом, мер государственно-правового принуждения, которое предполагает ограничение прав, свобод и законных интересов граждан только в случаях необходимости отражения опасности существующему правопорядку, при узких дискреционных полномочиях с последующим обязательным возмещением вреда, причиненного действиями или решениями сотрудников полицейских органов, то вторая модель предполагает необычайную широту усмотрения правоприменителя при применении крайних мер принуждения. Производство по применению восстановительных мер при такой модели функционирования не регламентируется правовыми способами.

Деятельность полиции в рамках модели community policing представляет собой тщательно регламентированную систему уровней или степеней ограничения прав и свобод человека при применении правового принуждения (общий, специальный, экстраординарный), точно соотносящуюся с основаниями его реализации, которые служат определенными индикаторами применения той или иной меры принуждения. Исполнение полицейских полномочий подчиняется правилу vis legibus est inimica — насилие есть враг права.

117

Crisis policing не предполагает четких правовых процедур реализации полицейских функций, поскольку границы усмотрения часто не урегулированы нормами права, а обоснование применения мер принуждения нередко оправдано целесообразностью и необходимостью их использования. Защита прав и свобод человека, не являясь целью деятельности полиции, уступает место сохранению целостности государственного устройства и борьбе с эскалацией насилия в обществе. При такой направленности в деятельности полицейских органов решающим становится аrgumentum ad baculinum — «аргумент дубины». Если обратиться к системе полицейских функций, то вместо четкой регламентации придется наблюдать смешение всех уровней полномочий с превалированием экстраординарных полномочий над обычными. При этом не наблюдается корреляции между основаниями и уровнем применения той или иной полицейской меры. Часто малозначительный проступок со стороны невластного субъекта правоотношений в модели crisis policing вызывает чрезвычайное, чрезмерное реагирование сотрудников полиции.

Представляется, что современная российская система полицейских полномочий требует переосмысливания с точки зрения формирования направленности полицейских полномочий в приближении к community policing. Планомерность и гармоничность выстраивания взаимоотношений между полицией и обществом в условиях российской действительности требует необходимости понимания обеими сторонами правоотношений границ полицейского вмешательства в общественную и частную сферы при реализации ими своих чрезвычайных полномочий.

Данный параграф посвящен рассмотрению чрезвычайных полномочий полиции. Оговоримся, что они будут анализироваться в контексте изложенного сближения существующей в настоящее время в России модели полицейских действий и community policing.

При этом, учитывая особенности построения российской государственности и специфики национального менталитета, следует рассматривать институт чрезвычайных полномочий с точки зрения позитивного отношения к институту экстраординарных полномочий. Иными словами, чрезвычайные полномочия полиции в контексте введения одного из особых административно-правовых режимов воспринимаются не попыткой ущемить основы гражданского общества, а стремлением охранять государственный порядок и общественное спокойствие в интересах гражданского общества. Как верно подчеркивает В. Н. Прокофьев, правовое оформление института экстраординарных полномочий обусловлено объективными факторами, связанными с по-

118

тенциальной возможностью возникновения экстраординарных казусов политической и социальной направленности 55. Гарантирование правового статуса личности, общества и государства при обеспечении национальной безопасности является наиважнейшей конституционноправовой задачей.

Обеспечение государственной или общественной безопасности выступает правовым обоснованием развития института чрезвычайных полномочий, поскольку в национальном менталитете заложена и сохраняется идея превалирования ценности интересов государства по сравнению с интересами конкретного гражданина. Если в спокойное, мирное время права и свободы человека могут быть гарантированы государством, то в кризисных ситуациях интересы государства превалируют над интересами личности.

К чрезвычайным полномочиям полиции следует относить такие действия, которые могут применяться в определенных законом ситуациях. Таким образом, рассматривая необходимость вмешательства полиции в общественные отношения в целях отражения опасности, следует обращать внимание на наличие оснований, предусмотренных законом. В качестве таковых и выступают чрезвычайные ситуации. Для более точного определения полного перечня таких ситуаций необходимо обратиться к дефиниции «чрезвычайная ситуация», поскольку необходим сущностный анализ этой основополагающей категории. Понятие «чрезвычайная ситуация» закреплено в Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»: «Обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей» 56. Акцент в данном понятии законодателем ставится на природных или техногенных причинах возникновения чрезвычайной ситуации. Не включены в него антропогенные чрезвычайные ситуации, такие как военные конфликты, массовые беспорядки, терроризм и др.

55  Прокофьев В. Н. Экстраординарные полномочия Президента РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. № 3. С. 23.

56  О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера : федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (в ред. Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 218-ФЗ).

119

В проекте Указа Президента Российской Федерации «О Стратегии развития гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на период до 2030 года» определено, что достижение указанных в названии целей предполагает создание оптимальных условий для эффективной реализации общегосударственных задач в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, угроз и последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, пожаров и происшествий на водных объектах для достижения устойчивого развития и национальной безопасности страны в современных геополитических и социально-экономических условиях 57. Приведенная дефиниция содержит более широкий перечень чрезвычайных обстоятельств, однако многие ситуации не нашли отражения в данном определении.

Некоторые ученые считают, что оптимальнее использовать иные понятия, такие как «риск», «чрезвычайные обстоятельства», «особые условия», «кризисные ситуации» 58. Что касается понятия «чрезвычайные обстоятельства», то прослеживается тенденция использования законодателем именно этого термина в нормативных правых актах. Применительно к деятельности органов внутренних дел также достаточно часто и широко используется данное понятие в научной литературе, особенно по проблемам управления силами и средствами 59.

Анализ Федерального закона «О полиции» позволяет сделать вывод, что законодатель использует как понятие «чрезвычайная ситуация», так

57  О стратегии развития гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на период до 2030 года : указ Президента Российской Федерации. URL: http://regulation.gov.ru (дата обращения: 03.08.2018).

58  Киреев М. П. Управление кризисными ситуациями (понятия и определения) // Экстремальные ситуации, конфликты, согласие : сб. статей. М., 1998. С. 7 ; Основы защиты населения и территорий в кризисных ситуациях / под общ. ред. Ю. Л. Воробьева. М., 2006. С. 26 ; Степанов А. Г. Подготовка сотрудников органов внутренних дел и аппаратов управления к деятельности в чрезвычайных обстоятельствах : учеб. пособие. М., 2002. С. 6 ; и др.

59  Кропачева А. В. К вопросу о понятии чрезвычайных ситуаций // Российский следователь. 2016. № 24. С. 54.

120