Теоретические основы формирования отрасли полицейского права. Монография

занность сотрудника полиции — защита жизни здоровья, прав и свобод людей, борьба с преступностью, охрана правопорядка в общественных местах, обеспечение общественной безопасности. Внизу располагаются основные обязанности, целью которых является решение задач, поставленных перед полицией, т. е. выполнение ее социального предназначения. В основании пирамиды находятся обязанности вспомогательного плана, цель которых состоит в обеспечении нормального функционирования полиции как органа государственной власти (сотрудник полиции обязан знать и соблюдать законодательство Российской Федерации, выполнять приказы и распоряжения руководителей, соблюдать внутренний распорядок и т. п.) 4.

Права сотрудников полиции можно представить в двух аспектах. Первый аспект раскрывает так называемые «права-полномочия». Имеются в виду права сотрудников, которыми они наделяются для выполнения возложенных на них обязанностей. Во втором же случае подразумеваются права, дающие возможность удовлетворения потребностей и личных интересов полицейского (право на оплату труда, на отдых, право на удовлетворение жилищных потребностей и т. д.). Такие права именуются «права-привилегии». Понятно, что права и первой, и второй группы появляются у лица только в связи с его поступлением на службу в органы внутренних дел, однако именно права первой группы определяют ее место в ряду иных государственных органов и в обществе в целом, т. е. образуют ядро ее правового статуса. Поэтому именно такие права имеют в виду при употреблении словосочетания «права полиции».

Права первой группы сотрудников полиции можно классифицировать следующим образом:

—  общие права  — являются правами сотрудника органа внутренних дел как представителя полиции;

—  специальные права  — права, которые сотрудник полиции выполняет по занимаемой должности. Они производны от общих прав полиции и являются формой их реализации. Их набор, как и набор специальных обязанностей, зависит от вида полицейского подразделения и содержится в должностном регламенте сотрудника полиции.

Общие права сотрудника полиции определены в ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции». К ним относятся права проверять документы, удостоверяющие личность граждан; вызывать в полицию граждан и должностных лиц по расследуемым административным правонаруше-

4  Виноградова B. C. Правовой статус полиции как органа государственной власти // Современное право. 2012. № 12. С. 35–37.

61

ниям; получать доступ к необходимым документам в органах государственной и муниципальной власти, общественных объединениях; осуществлять личный досмотр граждан и др.

Наиболее важные общие права, реализующие властные полномочия сотрудника полиции, законодатель закрепил в отдельных главах Федерального закона «О полиции»: в главе 4, регулирующей применение полицией мер государственного принуждения, и в главе 5, связанной с применением полицией силы и оружия. И это, безусловно, оправданно, так как данные меры принуждения могут существенно ограничить права и свободы граждан, вплоть до лишения жизни, в связи с чем необходима максимально жесткая регламентация их использования.

Имеется и другая классификация прав и обязанностей сотрудника полиции, предложенная авторами учебного пособия «Административная деятельность полиции. Часть Общая» под редакцией профессора О. И. Бекетова 5. По их мнению, обязанности полиции делятся на четыре группы.

Во-первых, обязанности, связанные с реализацией принципов деятельности полиции. Это обязанности, реализующие принципы ее деятельности. Так, в целях реализации принципа соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина на сотрудника полиции возложена обязанность при обращении к гражданину называть свои должность, звание, фамилию, предъявлять по требованию гражданина служебное удостоверение, после чего сообщать причину и цель обращения, внимательно его выслушать, принять соответствующие меры в пределах своих полномочий либо разъяснить, в чью компетенцию входит решение поставленного вопроса; реализуя принцип законности, полиция обязана осуществлять свою деятельность в точном соответствии с законом, обеспечивать контроль за законностью решений и действий должностных лиц полиции. Принцип беспристрастности предполагает обязанность защищать права, свободы и законные интересы человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств и т. д.

Во-вторых, функциональные обязанности полиции, вытекающие из основных направлений ее деятельности (функций). В соот-

5  Административная деятельность полиции. Часть Общая : учеб. пособие / под ред. проф. О. И. Бекетова. Омск, 2015. С. 75.

62

ветствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О полиции» деятельность полиции осуществляется по следующим основным направлениям: 1) защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; 2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; 3) выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам; 4) розыск лиц; 5) производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний; 6) обеспечение правопорядка в общественных местах; 7) обеспечение безопасности дорожного движения; 8) государственная защита потерпевших, свидетелей

ииных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц; 9) осуществление экспертно-криминалистической деятельности. Необходимо отметить, что, по мнению отдельных авторов, использование термина «основные» не исключает и наличие «неосновных», второстепенных, хотя

иважных направлений деятельности полиции 6. Не умаляя значимости некоторых второстепенных функций полиции, отметим специальный характер данных направлений деятельности, осуществляемой в рамках специальных полномочий полиции.

Обязанности второй группы закреплены в ст. 12 Федерального закона «О полиции», часть 1 которого включает 41 пункт. Среди них можно выделить следующие:

—  принимать и регистрировать заявления и сообщения о происшествиях;

—  пресекать противоправные деяния, устранять угрозы безопасности граждан и общественной безопасности;

—  документировать обстоятельства совершения преступления, административного правонарушения, обстоятельства происшествия, обеспечивать сохранность следов преступления, административного правонарушения, происшествия;

—  оказывать первую помощь лицам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев;

—  обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок в общественных местах;

—  принимать при чрезвычайных ситуациях неотложные меры по спасению граждан;

6  Грищенко А. Н. Функции полиции в сфере предоставления государственных услуг населению // Административное право и процесс. 2018. № 5. С. 31–37.

63

—  возбуждать уголовные дела, производить дознание по уголовным делам, производство предварительного следствия;

—  осуществлять оперативно-розыскную деятельность в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, обеспечения собственной безопасности;

—  пресекать административные правонарушения и осуществлять производство по делам об административных правонарушениях;

—  осуществлять розыск лиц; —  участвовать в мероприятиях по противодействию терроризму

и в обеспечении правового режима контртеррористической операции; —  проводить в соответствии с законодательством Российской Фе-

дерации экспертизы по уголовным делам и делам об административных правонарушениях, а также исследования по материалам оперативнорозыскной деятельности;

—  осуществлять государственный контроль (надзор) за соблюдением правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения и другие.

В-третьих, служебные обязанности сотрудника полиции, закрепленные в ч. 1 ст. 27 Федерального закона «О полиции», среди которых:

—  знать и соблюдать Конституцию Российской Федерации, законодательные и иные нормативные правовые акты в сфере внутренних дел, обеспечивать их исполнение;

—  выполнять служебные обязанности в соответствии с должностным регламентом (должностной инструкцией);

—  выполнять приказы и распоряжения руководителей (начальников), отданные в установленном порядке и не противоречащие федеральному закону;

—  соблюдать при выполнении служебных обязанностей права и законные интересы граждан, общественных объединений и организаций;

—  соблюдать внутренний распорядок территориального органа, распорядок организации, входящей в систему федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, где он проходит службу;

—  не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

64

—  беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для выполнения служебных обязанностей;

—  соблюдать установленные федеральными законами ограничения и запреты, связанные со службой в полиции, а также соблюдать требования к служебному поведению сотрудника полиции.

В-четвертых, обязанности сотрудника полиции независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени суток (ч. 2 ст. 27):

—  оказывать первую помощь лицам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также гражданам, находящимся в беспомощном состоянии либо в состоянии, опасном для их жизни и здоровья;

—  принимать меры по спасению гражданина, предотвращению и (или) пресечению преступления, административного правонарушения, в случае обращения к нему гражданина либо в случае выявления таких преступлений или административных правонарушений, а также принять меры к задержанию лиц, подозреваемых в их совершении;

—  охранять места совершения преступления, административного правонарушения, места происшествия и сообщить об этом в ближайший территориальный орган внутренних дел.

Возлагая на полицию определенные обязанности, нередко связанные с реализацией властных полномочий, закон предоставляет и дополнительные права, без которых реализовать свои обязанности полиция не может. Федеральный закон «О полиции» закрепляет три группы прав, возложенных на полицию:

1.  Права, связанные с реализацией основных направлений деятельности полиции. Указанные права закреплены в ст. 13 Федерального закона «О полиции», ч. 1 которой содержит 37 пунктов. Среди них можно выделить:

—  требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий;

—  проверять документы, удостоверяющие личность граждан, если имеются сведения, дающие основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении;

—  вызывать в полицию граждан и должностных лиц по расследуемым уголовным делам и находящимся в производстве делам об административных правонарушениях;

—  патрулировать населенные пункты и общественные места;

65

—  требовать от граждан (групп граждан) покинуть место совершения преступления, административного правонарушения, место происшествия, если это необходимо для проведения следственных действий, оперативно-розыскных мероприятий, документирования обстоятельств совершения преступления, административного правонарушения, обстоятельств происшествия;

—  составлять протоколы об административных правонарушениях, собирать доказательства, применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применять иные меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях;

—  производить в случаях и порядке, предусмотренных уголовнопроцессуальным законодательством Российской Федерации, следственные и иные процессуальные действия;

— проводить оперативно-розыскные мероприятия.

2.  Права, связанные с применением мер принуждения. В названной выше ст. 13 Федерального закона «О полиции» закреплены права полиции на осуществление таких мер принуждения, как:

—  доставление граждан в целях решения вопроса о задержании лица, находящегося в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения;

—  доставление несовершеннолетних, совершивших правонарушения или антиобщественные действия, а также безнадзорных и беспризорных в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел;

—  личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, а также досмотр их транспортных средств;

—  остановка и задержание транспортных средств, если это необходимо для выполнения возложенных на полицию обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения;

—  временное ограничение или запрещение дорожного движения; —  отстранение водителей от управления транспортными средствами; —  запрещение эксплуатации автомототранспортных средств; —  беспрепятственное пользование в служебных целях средствами

связи, принадлежащими государственным предприятиям, учреждениям и организациям, а в случаях, не терпящих отлагательства, — средствами связи, принадлежащими негосударственным предприятиям, учреждениям и организациям, а также общественным объединениям и гражданам;

66

—  использование в случаях, не терпящих отлагательства, транспортных средств; и т. д.

Кроме того, сотрудники имеют право на задержание (ст. 14), вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории (ст. 15), оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов (ст. 16) и формирование и ведение банков данных о гражданах (ст. 17).

Исключительным правом сотрудников полиции является и право на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия (глава 5 Федерального закона «О полиции»)

3.  Служебные права сотрудников полиции, которые закреплены в ч. 2 ст. 27 Федерального закона «О полиции». Среди них можно выделить права:

—  на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для выполнения служебных обязанностей;

—  на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для выполнения служебных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности полиции;

—  на доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если выполнение служебных обязанностей по замещаемой должности связано с использованием таких сведений;

—  на доступ в установленном порядке в государственные и муниципальные органы, общественные объединения и организации в связи с выполнением служебных обязанностей;

—  на защиту своих персональных данных; —  на защиту своих прав и законных интересов, включая обжалова-

ние в суд их нарушения; —  на государственную защиту жизни и здоровья, жизни и здоровья

членов его семьи, а также принадлежащего ему и членам его семьи имущества.

Отметим, что подобная классификация полномочий полиции характерна и для других правоохранительных органов, выполняющих полицейские функции.

В соответствии со ст. 22 Конституции Российской Федерации законодательством предусмотрены меры по ограничению права человека и гражданина на свободу. Государственное принуждение занимает особое место в деятельности полиции. Вместе с тем оно неоднородно и дифференцируется на ряд групп. Традиционно меры административного при-

67

нуждения подразделяются на меры административного предупреждения, административного пресечения, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и административные наказания.

Одной из новелл Федерального закона «О полиции» стало закрепление

вкачестве самостоятельной главы о применении полицией отдельных мер государственного принуждения (гл. 4). Данное законодательное решение следует приветствовать, так как на уровне федерального закона впервые были детально закреплены основания и порядок применения таких важных мер принуждения, как задержание, вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории, оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объек­ тов, а также формирование и ведение банков данных. Включение данной главы в Федеральный закон «О полиции» вполне оправданно, так как применение перечисленных мер влечет значительное ограничение прав и свобод граждан, вызывающее наибольшее число правовых споров.

Среди мер государственного принуждения особую роль играет задержание гражданина, которому посвящена ст. 14 Федерального закона. Данная мера продолжает оставаться одной из наиболее часто применяемых полицией. В условиях формирования полицейского законодательства указанные обстоятельства обусловливают высокую актуальность рассмотрения вопросов, связанных с институтом задержания. Следует подчеркнуть, что в пп. 1−13 ч. 2 указанной статьи приведен перечень лиц, подлежащих задержанию, по сути, закреплены основания для задержания. Это, безусловно, должно способствовать обеспечению прав и законных интересов граждан и иных лиц. Однако указание на основания, порядок и срок задержания не носит в рассматриваемой статье исчерпывающего характера, а в ряде случаев имеет бланкетный характер. Так,

вотношении некоторых категорий лиц применение задержания обусловлено уголовно-процессуальным законодательством, законодательством об административных правонарушениях, Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» 7, Законом Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» 8, международными договорами Российской Федерации.

7  О чрезвычайном положении : федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ.

8  О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании : закон Российской Федерации от 2 июля 1992 г. № 3185-1 // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 33, ст. 1913.

68

Федеральный закон «О полиции» наделил сотрудников полиции правом задерживать:

—  лиц, подозреваемых в совершении преступления, а также лиц, в отношении которых избрана мера пресечения в виде заключения под стражу;

—  лиц, совершивших побег из-под стражи, лиц, уклоняющихся от отбывания уголовного наказания, от получения предписания о направлении к месту отбывания наказания либо не прибывших к месту отбывания наказания в установленный в указанном предписании срок;

—  лиц, уклоняющихся от исполнения административного наказания в виде административного ареста;

—  лиц, находящихся в розыске; —  лиц, в отношении которых ведется производство по делам об ад-

министративных правонарушениях; —  военнослужащих и граждан Российской Федерации, призванных

на военные сборы, подозреваемых в совершении преступления, — до передачи их военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации, командирам воинских частей или военным комиссарам;

—  лиц, уклоняющихся от исполнения назначенных им судом принудительных мер медицинского характера или принудительных мер воспитательного воздействия;

—  лиц, уклоняющихся от следования в специализированные лечебные учреждения для исполнения назначенных им судом принудительных мер медицинского характера;

—  лиц, допустивших нарушение правил комендантского часа; —  лиц, незаконно проникших либо пытавшихся проникнуть на

охраняемые объекты; —  лиц, предпринявших попытку самоубийства либо имеющих при-

знаки выраженного психического расстройства и создающих своими действиями опасность для себя и окружающих;

—  лиц, совершивших побег из психиатрического лечебного учреждения или скрывающихся от назначенной судом недобровольной госпитализации в такое учреждение;

—  лиц, в отношении которых поступило требование о выдаче. Федеральный закон «О полиции» впервые определил, что срок задер-

жания должен исчисляться с момента фактического ограничения свободы передвижения лица. В связи с этим особую актуальность приобретает вопрос корректного определения этого момента. В соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня

69

2000 г. № 11-П 9 под фактическим ограничением свободы передвижения лица следует понимать удержание гражданина официальными властями, принудительный привод или его доставление в органы дознания и следствия (в том числе подразделения полиции), содержание в изоляции без каких-либо контактов, а также какие-либо иные действия, существенно ограничивающие свободу и личную неприкосновенность. Таким образом, можно сделать вывод, что в срок задержания включается как время разбирательства на месте, так и время, затраченное на доставление задержанного лица в полицию.

Сформулированное правило неприменимо лишь в случаях доставления лиц, совершивших административные правонарушения. В указанных ситуациях действует особый порядок исчисления срока административного задержания, предусмотренный ч. 4 ст. 14 Федерального закона «О полиции», ч. 4 ст. 27.5 КоАП РФ и предполагающий необходимость исчисления срока административного задержания с момента доставления лица. Таким образом, в случае задержания лиц, совершивших административные правонарушения, время разбирательства на месте, как и время, затраченное на доставление задержанного в орган внутренних дел, в срок задержания не включается.

Части 14, 15 ст. 14 Федерального закона «О полиции» определяют процессуальный порядок оформления факта задержания соответствующим протоколом. Речь идет о тех случаях задержания, порядок процессуального оформления которых не закреплен ни в одном законодательном акте. При этом отметим, что требования к содержанию протокола о задержании, сформулированные в Федеральном законе «О полиции», в основном аналогичны соответствующим требованиям уголовно-процессуального законодательства и законодательства об административных правонарушениях (например, обязанность должностных лиц указывать дату, время и место его составления, должность, фамилию и инициалы сотрудника полиции, составившего протокол, сведения о задержанном лице, дату, время, место, основания и мотивы задержания, а также факт уведомления близких родственников или близких лиц задержанного лица).

Однако, определяя содержание протокола о задержании, законодатель, к сожалению, не отразил обязанность должностных лиц делать соот-

9  По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 47 и части второй статьи 51 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В. И. Маслова : постановление Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 11-П.

70