Теоретические основы формирования отрасли полицейского права. Монография

тивные жалобы в государственные органы, в том числе и в органы внутренних дел (полицию). Реализация права граждан Российской Федерации на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления регламентирована Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» 92, которым установлен алгоритм рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами 93.

Работа с обращениями граждан представляет собой реализацию деятельности, направленной на содействие гражданам в претворении в жизнь их конституционных прав и свобод, обеспечение безопасности человека и гражданина, предупреждение противоправной деятельности. Данная форма регламентирована указанным Федеральным законом и Административным регламентом системы Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению приема граждан, обеспечению своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок 94.

Работа с обращениями граждан основывается на принципах гласности и открытости. Информация о фактическом адресе подразделения системы МВД России, справочном телефоне, порядке и сроках рассмотрения обращений, времени личного приема граждан руководством подразделения системы МВД России вывешивается в местах, доступных для посетителей. При этом делопроизводство по обращениям граждан в под-

92  В системе МВД России работа с обращениями граждан проводится в соответствии с приказом МВД России от 22 сентября 2006 г. № 750. Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России № 750.

93  Установленный данным Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

94  Об утверждении Административного регламента системы Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению приема граждан, обеспечению своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок : приказ МВД РФ от 12 декабря 2011 г. № 1221 // Рос. газета. 2012. 4 апр.

151

разделении системы МВД России осуществляется отдельно от других направлений документационного обеспечения 95.

Общественные наблюдательные комиссии и члены этих комиссий осуществляют контроль за обеспечением прав граждан в местах принудительного содержания, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, в соответствии с Федеральным законом от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».

В соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ (в ред. от 07.02.2011) «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» жалобы подозреваемых и обвиняемых, адресованные прокурору, цензуре не подлежат и не позднее следующего за днем подачи предложения, заявления или жалобы рабочего дня направляются адресату в запечатанном пакете.

Гарантирование прав и свобод граждан осуществляется полицией как прямо (непосредственно), так и косвенно (опосредовано), прежде всего путем формирования в обществе прочного правопорядка на основе соблюдения действующего законодательства. Анализ юридических и иных гарантий прав граждан при реализации полномочий полиции свидетельствует о том, что их уровень в российском правопорядке нисколько не уступает зарубежным, а по некоторым аспектам и превосходит их 96.

Гарантии прав граждан при реализации полицейских полномочий осуществляются посредством контроля и надзора за деятельностью полиции. Среди них обращения в органы государственной власти с требованием о восстановлении нарушенных прав в порядке ведомственного контроля или надзора; судебного, прокурорского и общественного контроля (глава 10 Федерального закона «О полиции»).

При реализации полицейских полномочий важность общих гарантий прав граждан находит отражение в Присяге, которую дает

95  Все поступившие в подразделение системы МВД России письменные обращения обязательно регистрируются и учитываются подразделением делопроизводства в течение трех дней с момента их поступления (Приказ МВД РФ от 22 сентября 2006 г. № 750 (в ред. от 27.08.2010) «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России» // Бюллетень федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 49).

96  Адмиралова И. А. К вопросу о гарантиях прав граждан в административной деятельности полиции // Российская юстиция. 2014. № 10. С. 64–67.

152

впервые поступивший на службу в органы внутренних дел сотрудник. Он клянется при осуществлении своих полномочий «уважать и защищать права и свободы человека и гражданина, свято соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы…». Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» предусматривает в качестве обязанностей сотрудников полиции «…знать и соблюдать Конституцию Российской Федерации, законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации в сфере внутренних дел, обеспечивать их исполнение» (ст. 12), «исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют содержание его профессиональной служебной деятельности» (ст. 13), что также предполагает знание основных прав и свобод человека и их соблюдение в служебной деятельности.

Помимо общих гарантий соблюдения прав граждан законодательные акты содержат и специальные гарантии, касающиеся отдельных прав и свобод граждан. Например, в Федеральном законе «О полиции» содержатся: запрет прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению (п. 3 ст. 5); обязанность информирования гражданина о своей должности, звании, фамилии и обязанность предъявить по требованию гражданина служебное удостоверение (пп. 1 п. 4 ст. 5); запрет разглашения сведений о частной жизни граждан (п. 6 ст. 5); обязанность обеспечить каждому гражданину возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не установлено федеральным законом (п. 7 ст. 5).

Ряд специальных гарантий содержит и Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации». Кроме уже названных следует отметить обязанность «проявлять уважение, вежливость, тактичность по отношению к гражданам, в пределах служебных полномочий оказывать им содействие в реализации их прав и свобод…» (п. 3 ч. 1 ст. 13); «не оказывать предпочтение какимлибо политическим партиям, другим общественным объединениям, религиозным и иным организациям, профессиональным или социальным группам, гражданам» (п. 4 ч. 1 ст. 13); «уважения к национальным обычаям и традициям, учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, не допускать действий, нарушающих межнациональное и межконфессиональное согласие» (п. 6 ч. 1 ст. 13).

153

Полученные в результате деятельности полиции сведения о частной жизни гражданина не могут предоставляться кому бы то ни было без добровольного согласия последнего, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Полиция обязана обеспечить каждому гражданину возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не установлено федеральным законом.

Всякое ограничение прав, свобод и законных интересов граждан, а также прав и законных интересов общественных объединений, организаций и должностных лиц, а равно применение сотрудником полиции мер государственного принуждения для выполнения обязанностей

иреализации прав полиции допустимо только в случаях, предусмотренных федеральным законом. Действия (бездействие) сотрудника полиции, нарушающие права и законные интересы гражданина, государственного и муниципального органа, общественного объединения, религиозной и иной организации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, в органы прокуратуры либо в суд 97.

Граждане Российской Федерации, реализуя конституционное право на защиту своих прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом, в соответствии со ст. ст. 33, 45, 46 Конституции Российской Федерации правомочны обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы

иорганы местного самоуправления. При этом каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Таким образом, обжалование неправомерных действий сотрудников полиции — это конституционное право. Являясь важным способом защиты гражданами своих прав и свобод, восстановления нарушенных интересов, институт обжалования незаконных действий полиции выступает одновременно важным средством укрепления законности

97  В соответствии со ст. 55 Конституции Российской Федерации любое ограничение прав и свобод граждан возможно лишь на основаниях и при условиях, установленных федеральным законом, и только в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства.

154

в деятельности этих органов, борьбы с коррупцией, бюрократизмом

идолжностными злоупотреблениями.

Взависимости от специфики того или иного направления деятельности полиции существуют различные порядки (процедуры) обжалования действий ее сотрудников.

Так, при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности (пресечение административных правонарушений и привлечение к установленной ответственности виновных лиц) граждане и организации вправе в соответствии с требованиями главы 30 КоАП РФ «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях» обжаловать любое постановление или решение по делу об административном правонарушении в орган или должностному лицу, которым вынесено постановление по делу, или в суд.

Иные действия должностных лиц полиции, не связанные с уголовнопроцессуальной и административно-юрисдикционной деятельностью, могут быть обжалованы в соответствии c Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» 98 и главой 25 ГПК РФ «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

Таким образом, незаконные действия (бездействия) полиции можно обжаловать:

—  вышестоящему органу или должностному лицу полиции (адми­ нистративно-инстанционный порядок обжалования);

—  в органы прокуратуры; —  в суд.

Гражданин вправе сам выбирать, какой из них использовать в той или иной конфликтный ситуации для восстановления и защиты нарушенных прав и свобод.

Административно-инстанционный порядок обжалования регламентирован Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Согласно данному закону предметом обжалования могут быть любые действия (решения) или бездействие сотрудников полиции, в результате которых:

а)  нарушены субъективные права и свободы гражданина;

б)  созданы препятствия для осуществления гражданином прав и свобод;

98  Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19, ст. 685.

155

в)  на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность; г)  гражданин незаконно привлечен к ответственности.

Обращение в виде жалобы — это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц 99. Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется.

Жалоба может быть подана и во время личного приема граждан, например, начальником полиции. Письменная жалоба, принятая в ходе личного приема, подлежит обязательной регистрации и рассмотрению. Если в жалобе содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию полиции, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться.

Жалоба должна быть рассмотрена объективно, всесторонне и своевременно, а в случае необходимости — с участием гражданина, направившего ее.

Должностное лицо полиции обязано принять меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина. Ему дается письменный ответ по существу поставленных в обращении (жалобе) вопросов или уведомление о направлении его жалобы на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

По результатам проверки жалобы составляется мотивированное заключение. Если были выявлены нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, злоупотребления сотрудников должностным положением, в заключении должно быть указано, какие конкретно приняты меры по восстановлению данных прав и интересов, по привлечению к ответственности виновных лиц. Заключение подписывается лицом, производившим проверку, руководителем структурного подразделения органа полиции.

Должностное лицо полиции, признав жалобу подлежащей удовлетворению, обязано обеспечить своевременное и правильное исполнение принятого решения.

Ответы на жалобы дают руководители или другие уполномоченные на то должностные лица соответствующих подразделений полиции

99  Все поступившие в подразделение системы МВД России письменные обращения обязательно регистрируются и учитываются подразделением делопроизводства в течение трех дней с момента их поступления.

156

вписьменной или устной форме с указанием принятых по письму мер или доводов отклонения жалобы. В случае устного ответа составляется соответствующая справка, которая приобщается к материалам проверки жалобы.

Рассмотрение жалоб в органах прокуратуры осуществляется в соответствии со ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и рядом других нормативных правовых актов Генерального прокурора Российской Федерации 100.

Ворганах прокуратуры принимаются к разрешению жалобы, содержащие сведения о нарушениях сотрудниками полиции законов, в соответствии с компетенцией прокуратуры. Жалобы, не подлежащие разрешению в органах прокуратуры, направляются по подведомственности с извещением об этом заявителя.

Обращения граждан, должностных и иных лиц разрешаются

втечение 30 дней со дня их регистрации в прокуратуре, а не требующие дополнительного изучения и проверки — не позднее 15 дней. Принятые сообщения о преступлениях, в том числе поступившие по почте, после их регистрации незамедлительно докладываются прокурору либо его заместителю. О принятых мерах неотложного реагирования по сообщению о преступлении и их результатах должно быть в течение 24 часов доложено соответствующему прокурору или его заместителю для организации дальнейшей проверки этого сообщения.

Прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения. Запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются.Любой гражданин вправе обжаловать незаконные действия государственных органов, в том числе полиции, в Европейский суд, если считает, что оно является жертвой нарушений прав, изложенных в Конвенции и протоколах к ней 101. Однако такое обращение возможно только после того, как

всоответствии с общепризнанными нормами международного права

100  См., напр.: О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации : приказ Генпрокуратуры РФ от 17 декабря 2007 г. № 200 // Законность. 2008. № 4 ; О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях : приказ Генпрокуратуры РФ от 27 декабря 2007 г. № 212 // Законность. 2008. № 3.

101  Протокол № 11 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 14, ст. 1514.

157

были исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты и лишь в течение шести месяцев с даты принятия окончательного внутригосударственного решения.

Ю. Е. Аврутин справедливо отмечает, что в России исторически сформировалось предубеждение против сотрудничества полиции и населения, отсутствие доверия граждан к сотрудникам полиции 102. Однако в настоящее время ситуация в этом вопросе коренным образом меняется.

При осуществлении своей деятельности полиция должна стремиться обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку граждан. Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел, как определено в законодательстве, предполагает проведение постоянного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции, а также мониторинг взаимодействия полиции с институтами гражданского общества путем привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности; участия в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив общественных объединений и граждан по наиболее актуальным вопросам деятельности полиции; проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам деятельности полиции; обсуждения вопросов, касающихся деятельности полиции, в средствах массовой информации; осуществления общественного контроля за деятельностью полиции 103.

В связи с осуществлением указанных задач значимыми критериями эффективности деятельности органов внутренних дел становятся не только количественные характеристики, но и качественные 104. К последним С. В. Егорышев относит «уровень удовлетворенности населения работой органов внутренних дел в целом, отдельных под-

102  Аврутин Ю. Е. «Полицейское присутствие» в обществе и законодательстве: мифы и реальность // Полиция — новый институт современной государственной правоохранительной системы : мат-лы всерос. науч.-практ. конф. (15–16 сентября 2011 г.). Омск, 2012. С. 16.

103  Статья 9 Федерального закона «О полиции».

104  Дугенец А. С. О результатах мониторинга как составляющей применения Федерального закона «О полиции» // Полиция — новый инструмент современной государственной правоохранительной системы : мат-лы всерос. науч.-практ. конф. Омск, 2012. С. 28–31.

158

разделений и сотрудников, меру доверия к ним, степень готовности граждан оказывать поддержку и содействие им в работе и некоторые другие» 105.

Как в служебное, так и во внеслужебное время сотрудник полиции обязан проявлять уважение к национальным обычаям и традициям граждан, учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, религиозных организаций, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию. Законодательно закреплена обязанность сотрудников полиции воздерживаться от любых действий, которые могут вызвать сомнение в его беспристрастности или нанести ущерб авторитету полиции. При этом деятельность сотрудников полиции должна быть обоснованной, понятной для граждан.

Важно, что «профессионализм сотрудника зависит не только от уровня подготовки в высших учебных заведениях, но и в первую очередь от личностных качеств, способности к взаимодействию с прочими гражданами, институтами гражданского общества и т.д., а это зависит от уровня морально-нравственного образования, вкуса к жизни и степени благополучия» 106.

В той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, о производстве по делам об административных правонарушениях, об оперативно-розыскной деятельности, о защите государственной и иной охраняемой законом тайны, а также не нарушает прав граждан, общественных объединений и организаций, деятельность полиции является открытой для общества.

Сотрудник полиции независимо от замещаемой должности несет ответственность за свои действия (бездействие) и за отдаваемые приказы и распоряжения. За противоправные действия (бездействие) сотрудник полиции несет ответственность, установленную федеральным законом. Это распространяется также на превышение сотрудником полиции полномочий при применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия.

105  Егорышев С. В. Социальный аудит органов внутренних дел: понятие и возможности // Евразийский научно-исследовательский институт проблем права. URL: http://www.eurasniipp.ru.

106  Дорошенко О. М., Федорова И. В. К вопросу о взаимодействии полиции и институтов гражданского общества в Российской Федерации по противодействию правонарушениям в области миграционного учета // Миграционное право. 2017. № 4. С. 34.

159

Вместе с тем сотрудник полиции не несет ответственности за причинение вреда лицу, совершившему преступление, при его задержании

ипресечении возможности совершения им новых преступлений, если иными средствами задержать такое лицо не представлялось возможным

ипри этом не было допущено превышения необходимых для этого мер в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации.

Сотрудник полиции не несет ответственности за вред, причиненный гражданам и организациям при применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия, если применение физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия осуществлялось по основаниям и в порядке, которые установлены федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

Вред, причиненный гражданам и организациям противоправными действиями (бездействием) сотрудника полиции при выполнении им служебных обязанностей, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством (ст. ст. 1069, 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации) и Правилами исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти 107.

Внастоящее время продолжают иметь место случаи нарушения прав граждан сотрудниками органов внутренних дел (полиции).

Выдающийся американский правозащитник Мартин Лютер Кинг утверждал: «Несправедливость, где бы то ни было — угроза справедливости повсюду». Именно так большинство людей воспринимает волокиту, игнорирование обращений граждан и бездушное, как они считают, отношение к своим проблемам тех, кто призван стоять на защите их конституционных прав. Новейшая история показывает, что из подобных явлений и вырастают правовой нигилизм, равнодушие к судьбе страны, социуму и главному его достоянию — человеку. Граждане перестают верить в закон, в справедливость, в то, что государство хочет и может помочь им в трудной жизненной ситуации.В 2017 г. к Уполномоченно-

107  О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти : постановление Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. № 666.

160