Теоретические основы формирования отрасли полицейского права. Монография

ипонятие «чрезвычайное положение». Понятие «особые условия» вообще не упоминается. В свою очередь Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривает возможность введения режима особых условий и регламентирует отдельные особенности деятельности органов внутренних дел при обстоятельствах его введения. Так, статья 35 указанного закона («Прохождение службы в органах внутренних дел в особых условиях») раскрывает понятие особых условий:

1)  периоды действия военного положения;

2)  периоды действия чрезвычайного положения;

3)  период проведения контртеррористической операции;

4)  условия вооруженного конфликта; 5)  периоды, необходимые для ликвидации последствий аварий, ка-

тастроф природного и техногенного характера и других чрезвычайных ситуаций.

И.В. Слышалов верно отмечает, что ранее «аналогичная норма хоть

исуществовала, однако носила бланкетный характер и была рассчитана только на применение в условиях военного времени или чрезвычайного положения» 60. В настоящее время понятие «особые условия» законодатель более конкретизировал. Таким образом, учитывая логику законодателя, примем за данность, что рассматриваемая категория является наиболее широкой по отношению к понятиям «чрезвычайная ситуация»

и«чрезвычайное положение», охватывая деятельность сотрудников органов внутренних дел не только в период военного или чрезвычайного положения, но и во время иных кризисных ситуаций.

Рассматриваемые в данном параграфе чрезвычайные полномочия полиции выступают внешневластными проявлениями деятельности полицейских органов в рамках особого правового режима. В свою очередь понятие «особые условия», приведенное в Федеральном законе «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», предполагает его распространение на внутрислужебные отношения, но не на внешний круг общественных отношений. Вследствие этого представляется неверным рассмотрение чрезвычайных полномочий полиции, применяемых к физическим и юридическим лицам, в контексте деятельности в особых условиях.

60  Административная деятельность полиции : учебное пособие. Часть Особенная / под ред. О. И. Бекетова. С. 439.

121

Что касается понятия «кризисная ситуация», то в литературе выделяются разные подходы к пониманию его соотношения с понятием «чрезвычайная ситуация». Существует точка зрения, что эти понятия тождественны 61. Сторонник данной точки зрения А. Г. Степанов считает, что «кризисная ситуация — это возникающая на территории Российской Федерации или в отдельных местностях территории субъекта Российской Федерации чрезвычайная обстановка крайней степени сложности, характеризующаяся обострением межгосударственных или (и) внутригосударственных противоречий, опасными для суверенитета и территориальной целостности страны, человека и среды его обитания процессами и явлениями, которые представляют угрозу национальной или (и) общественной безопасности, препятствуют нормальной работе различных институтов власти и объектов жизнеобеспечения и требуют принятия федеральными органами исполнительной власти, включая органы внутренних дел, иными компетентными органами срочных организационных, правовых, силовых и иных мер по ее локализации, ликвидации последствий и нормализации обстановки» 62.

Другие ученые предполагают, что кризисная ситуация в сравнении с чрезвычайной является с точки зрения количества и качества угроз и масштабности последствий выходящей за границы повседневности и, таким образом, чрезвычайные ситуации рассматривают как причину или возможные последствия кризисной ситуации 63. Выделяются критерии возможности перерастания чрезвычайной ситуации в кризисную:

—  множественность поражающих факторов; —  затрагивание массового сознания целых слоев населения;

—  неопределенность времени и способов разрешения чрезвычайной ситуации;

—  потребность в разрешении широкого круга экономических, финансовых, административных и социально-психологических проблем;

—  возможность перерастания чрезвычайной ситуации в социальную проблему с неясными перспективами разрешения 64.

61  См. напр.: Киреев М. П. Указ. соч. С. 7.

62  Степанов А. Г. Организационно-правовые основы деятельности органов исполнительной власти в кризисных ситуациях : учеб. пособие / под ред. проф. А. Ф. Майдыкова. М., 2010. С. 26.

63  Основы защиты населения и территорий в кризисных ситуациях / под общ. ред. Ю. Л. Воробьева. М., 2006. С. 26.

64  Кропачева А. В. К вопросу о понятии чрезвычайных ситуаций // Российский следователь. 2016. № 24. С. 43.

122

Зарубежный опыт также свидетельствует об использовании такого понятия. В Германии Федеральное ведомство по защите населения от чрезвычайных ситуаций состоит из четырех отделов, названия которых содержат отсылки к кризисному управлению: 1)  отдел антикризисного управления; 2)  отдел обеспечения мер защиты в случае чрезвычайной ситуации и сохранности критической инфраструктуры; 3)  отдел научнотехнического обеспечения мер защиты населения в случае чрезвычайной ситуации; 4)  Академия антикризисного управления, чрезвычайного планирования и защиты населения.

Представляется, что во избежание недопонимания в употреблении терминов следует прояснить дискуссионные моменты. Понятие «кризисная ситуация» предполагает резкий, крутой перелом, острое затруднение, тяжелое переходное состояние. Употребление понятий «кризисная ситуация», «кризисные полномочия» предполагает такую деятельность государственных органов, включая полицию, при которой происходит резкое вмешательство в начатый ранее и продолжающийся процесс бедственного положения. Однако деятельность полиции по отражению опасности в результате возникновения чрезвычайной ситуации является terra incognita, характеризуясь отсутствием заблаговременно полученной информации о месте и времени ее наступления и необходимостью реализации экстренных полномочий, как правило, не запланированной. Интегративный подход к российскому правовому пространству позволяет прийти к выводу, что понятие «кризис» применяется, как правило, к социальным ситуациям, возникающим в управленческой деятельности общественными отношениями, например, в производстве («кризисная ситуация на предприятиях») или при разрешении кризиса в Чеченской Республике. В то же время чрезвычайные ситуации, возникшие в результате природных или техногенных факторов, не предполагают длительного процесса управленческой деятельности по их разрешению. Таким образом, представляется, что применительно к полномочиям полиции следует придерживаться понятия не «кризисные», а «чрезвычайные», основанием применения которых будет возникновение ситуации, отнесенной законодателем к чрезвычайной.

Наиболее полно понятие чрезвычайной ситуации было дано С. А. Старостиным, который охарактеризовал ее как обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате опасного явления социального, природного или техногенного характера, создающую реальную угрозу жизненно важным интересам личности, общества

123

и государства или уже повлекшую многочисленные жертвы, значительные материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности людей, ущерб окружающей природной среде, для ликвидации которой требуются неотложные и специальные меры правового, организационного и иного характера 65.

Феномен чрезвычайных полномочий полиции позволяет достигать поставленных целей. Его законодательный порядок определен объективными обстоятельствами, сопряженными с вероятной возможностью возникновенияэкстраординарныхказусовантропогеннойприроды.Правовой статус личности, общества и государства в разрезе вопроса обеспечения национальной безопасности представляется одним из самых актуальных конституционно-правовых вопросов. Как следствие, совокупность правовых установлений, регламентирующих применение чрезвычайных полномочий полиции, сочетающуюся с институтом федеральной интервенции

вцелях обеспечения внутренней безопасности, направленную на охрану общественного порядка и конституционного строя, следует расценивать как важную часть российской правовой системы.

Основанием реализации полицией чрезвычайных полномочий, таким образом, является возникновение чрезвычайной ситуации социального, природного или техногенного характера, повлекшей введение особого административно-правового режима. Административно-правовые режимы (чрезвычайного положения, военного положения, контртеррористической операции), которые при необходимости могут быть введены

врезультате возникновения чрезвычайных ситуаций различного характера, служат не основанием, а формой управления общественными отношениями в целях повышения эффективности, мобильности и оперативности принятия решений и реализации действий.

При осуществлении правоприменительной деятельности полиция может столкнуться с обстановкой, которая по общим критериям потенциально отнесена к чрезвычайной. Однако не каждая подобная ситуация будет обусловливать изменение административно-правового режима. Ситуация может повлечь юридически важные последствия, например, в виде введения чрезвычайного положения, или не привести к такому решению. Если ситуация, по сути, являющая чрезвычайной, не выступает основанием для изменения административно-правового режима с обычного на режим военного положения, чрезвычайного положения или контртеррористической операции, у полиции нет право-

65  Старостин С. А. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях (правовые и организационные аспекты) : дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 47.

124

мочий применять чрезвычайные меры, предусмотренные нормами специализированных законов. Аналогичное положение дел можно наблюдать в немецком законодательстве, где различают äusserer Notstand — чрезвычайное положение, вызванное внешней угрозой, innerer Notstand — чрезвычайное положение, вызванное внутренней угрозой, и übergezetlicher Notstand — чрезвычайное положение, не предусмотренное законодательством.

В силу сказанного следует рассматривать две группы экстраординарных полномочий полиции:

1)  чрезвычайные полномочия полиции, реализуемые в рамках действия особых административно-правовых режимов (режим военного положения, режим чрезвычайного положения, режим контртеррористической операции);

2)  чрезвычайные полномочия полиции, реализуемые при возникновении чрезвычайных обстоятельств (массовые беспорядки, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах и объектах транспорта).

Начиная рассмотрение первого блока полицейских мер, обратимся к ст. 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении». В соответствии с ней чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер 66. К таким обстоятельствам согласно закону относятся:

1)  попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти;

2)  вооруженный мятеж;

3)  массовые беспорядки;

4)  террористические акты; 5)  блокирование или захват особо важных объектов или отдельных

местностей; 6)  подготовка и деятельность незаконных вооруженных формиро-

ваний; 7)  межнациональные, межконфессиональные и региональные кон-

фликты, сопровождающиеся насильственными действиями;

66  О чрезвычайном положении : федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (в ред. Федерального конституционного закона от 3 июля 2016 г. № 6-ФКЗ).

125

8)  чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий.

Одним из оснований применения чрезвычайных полномочий выступает насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации. Захватом или присвоением власти следует считать действия тех или иных граждан и их объединений, направленные на неправомерный приход к власти не путем свободных и демократических выборов, а путем применения различного рода насилия (психологического, физического, вооруженного) к законопослушным гражданам, государственным деятелям, служащим, подчинения их своей воле.

Под вооруженным мятежом понимается массовое выступление лиц, обладающих признаком вооруженности, против легитимной власти

вРоссийской Федерации, в целях изменения конституционного строя либо нарушения национальной территориальной целостности, осуществляемое на федеральном уровне или в субъектах Российской Федерации (ст. 279 УК РФ).

Блокированием особо важных объектов или отдельных местностей является незаконное воспрепятствование свободному доступу к ним граждан, должностных лиц, выносу или вывозу каких-либо предметов и имущества, а равно воспрепятствование выходу из них граждан, должностных лиц, выносу или вывозу каких-либо предметов и имущества. Блокирование может происходить путем создания искусственных препятствий и своего рода патрулей, кордонов, «живых колец», перекрытием толпой людей транспортных (автомобильных, железнодорожных, вод­ ных) магистралей, трасс.

Под захватом подразумевается незаконное проникновение лиц на территорию особо важных объектов или отдельных местностей, парализующее их обычную повседневную деятельность, управление ими в целях установления над ними своего контроля и использования в определенных интересах.

Действия организатора вооруженного мятежа могут выражаться

ввербовке и подготовке участников мятежа, планировании мятежа, распределении ролей соучастников и т. п. Активное участие предполагает не просто пребывание в составе мятежных вооруженных формирований, а совершение действий, направленных на достижение целей мятежа (захват правительственных зданий, складов оружия, захват заложников и т. п.). Совершение мятежниками террористических актов, умышленных

126

убийств следует квалифицировать по совокупности преступлений. Мятеж обязательно должен быть вооруженным, но это не означает, что должен быть вооружен каждый мятежник. Вооруженный мятеж считается оконченным с момента вооруженного выступления мятежников с требованиями свержения или изменения конституционного строя или нарушения целостности России.Согласно ч. 5 ст. 13 Конституции запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований.

Это конституционное положение развивается в п. 9 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне», где сказано: «Создание и существование формирований, имеющих военную организацию или вооружение и военную технику либо в которых предусматривается прохождение военной службы, не предусмотренных федеральными законами, запрещаются и преследуются по закону».

Итак, незаконным признается любое вооруженное формирование, создание которого осуществлено вопреки требованиям, установленным федеральным законодательством, вне зависимости от провозглашенных целей создания. Незаконными могут признаваться и такие вооруженные формирования, которые образуются на основе решений органов власти и управления субъектов Российской Федерации, органов местного само­ управления, а также федеральных органов исполнительной власти, в связи с тем, что оборона и безопасность относятся к исключительному ведению Российской Федерации (ст. 208 УК РФ «Организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем»).

Следующим основанием применения чрезвычайных полицейских мер являются межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Межнациональными следует считать конфликты, возникшие между какими-либо национальностями на почве межнациональной вражды, которая может быть обусловлена проявлениями расизма, шовинизма, территориальных или экономических споров.

Межконфессиональными следует считать конфликты, возникшие между какими-либо группами лиц на почве разных религиозных верований.

127

К региональным относят конфликты, возникшие между населением соседних территорий по поводу принадлежности каких-либо территорий, земель, иных объектов. Подобные конфликты являются резонансными событиями, и опасность такого рода преступлений заключается в том, что они направлены на подрыв основ толерантности, интернационализма и мирного сосуществования различных религий, национальностей и других социальных групп в цивилизованном обществе.

Природа межнациональных (межэтнических) конфликтов имеет сложную структуру. Такие конфликты обусловливаются комплексом взаимосвязанных причин и прежде всего политическими, социальноэкономическими, правовыми и иными разногласиями. При этом само по себе наличие этих обстоятельств не является основанием для того, чтобы рассматривать их в качестве чрезвычайных. Для этого каждое из них в каждом отдельном случае должно отвечать двум обязательным условиям:

1)  данные обстоятельства должны представлять собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации;

2)  их устранение должно быть невозможно без применения чрезвычайных мер.

Согласно нормам международного полицейского права во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется, полицейские наделяются экстраординарными полномочиями. Такое частичное отступление от прав соответствует принципу соразмерности и допускается только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с другими обязательствами полиции по защите прав и свобод человека.

Учитывая опасность ситуаций, с которыми сталкиваются сотрудники полиции при возникновении чрезвычайных обстоятельств, считаем необходимым уделить внимание применяемым чрезвычайным мерам. Во-первых, сотрудники полиции в этих особых условиях работают в рамках одного из нескольких специальных планов действий всего личного состава органов внутренних дел, т. е. изменяется режим деятельности полиции с обычного на особый. Во-вторых, меняется расстановка сил и вооружение полиции (обмундирование, средства связи, наличие индивидуальных средств защиты), а также способы действий, которые будут зависеть прежде всего от вида совершенного деяния, объективных

128

конкретных условий, обстановки, сложившейся в регионе, оперативнослужебных задач, поставленных перед сотрудниками полиции.

Согласно ст. 11 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на период его действия может предусматриваться введение специальных мер и временных ограничений. Большая часть из них реализуется сотрудниками полиции. Так, полицейской деятельностью будут охватываться:

а)  установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой объявлено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;

б)  усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

в)  запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

г)  запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

д)  ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

е)  введение комендантского часа, т. е. запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан;

ж)  временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники,

з)  проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;

и)  ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ;

к)  в исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, — временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;

129

е)  выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств — за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке;

ж)  продление срока содержания под стражей лиц, задержанных

всоответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.

Если обратиться к зарубежному опыту, то можно проследить тесную связь между институтом чрезвычайных полномочий полиции и введением чрезвычайного положения. Так, в Германии в соответствии с Федеральным законом ФРГ от 25 марта 1997 г. «О гражданской обороне и защите от чрезвычайных ситуаций» 67 основным органом Федерации, ответственным за безопасность населения в случае наступления чрезвычайных ситуаций, является Федеральное ведомство по защите населения от чрезвычайных ситуаций (Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe), созданное Министерством внутренних дел ФРГ 1 мая 2004 г. и подотчетное ему. Таким образом, контроль за применением чрезвычайных полицейских мер при введении чрезвычайного положения

вГермании лежит на Министерстве внутренних дел.

Всоответствии с немецким законодательством, если стихийное бедствие или катастрофа угрожают территории более чем одной земли, Федеральное правительство может в той мере, в какой это необходимо для эффективной борьбы с чрезвычайными ситуациями, давать правительствам земель указания о предоставлении полицейских сил

враспоряжение других земель, а также применять формирования Федеральной пограничной охраны и вооруженных сил для поддержки сил полиции. Экстраординарные меры, реализуемые сотрудниками полиции под контролем правительства, поддерживаются иными приданными силами.

Второй особый административно-правовой режим, предусмотренный российским законодательством, — это режим военного поло-

жения. Римская формула гласит: inter arma silent leges — среди оружия законы молчат. Позволим себе дополнить ее: во время войны молчат

67  Лещенков Ф. А. Полномочия Федеративной Республики Германия и ее федеральных земель в сфере предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 4. С. 32.

130