Теоретические основы формирования отрасли полицейского права. Монография

тельного соблюдения законов, нравственных норм, уважения к правам

исвободам других граждан, высокой личной ответственности за свои поступки и принимаемые решения, по сути, не позволяет этой категории граждан стать полноценными членами общества и включиться в процесс развития его правовой культуры и безопасности.

Ксожалению, изменить ситуацию, описанную выше, пока не удается. Общественное доверие и поддержку граждан нужно заслужить, а это долгий процесс.

Напомним, что сущность полиции раскрывается в ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О полиции»: она предназначена для защиты жизни, здоровья, прав

исвобод граждан, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. Комплексный характер норм, призванных обеспечить выполнимость перечисленных задач, не вызывает сомнений. Надеемся, что дальнейшее объективное научное осмысление места и роли современного полицейского права России создаст новый вектор его развития, ориентировав законодателя и правоприменителя на интеграцию полиции с обществом.

§ 2. Полицейская деятельность, ее субъекты и объекты

Законотворческий процесс в последние годы явственно обозначил тенденцию расширения субъектного состава полиции. В соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О полиции» последняя является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Органы внутренних дел Российской Федерации являются специализированной структурой федеральной исполнительной власти, предназначенной для осуществления государственного управления в сфере внутренних дел, которое имеет главной целью обеспечение в стране безопасных условий для жизни и деятельности людей 30. Полиция выступает не просто составной частью, а наиболее многофункциональной и мощной структурой органов внутренних дел, их ядром, обладающим собственным правовым статусом, представленным на всех уровнях публичной власти. Смысл и содержание деятельности полиции заключается в обеспечении безопасности личности, общественной безопасности, противодействии преступлениям и административным правонарушениям, оказании государственных услуг.

30  Черников В. В. Органы охраны правопорядка : учебник : 4-е изд., перераб. и доп. М., 2018. С. 324.

21

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции» в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагается осуществление следующих функций, представляющих собой основные направления полицейской деятельности:

—  прием, регистрация и проверка заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях и о происшествиях;

—  выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, розыск лиц, совершивших преступления, а также иных лиц в соответствии с федеральными законами;

—  выявление и устранение причин преступлений и административных правонарушений, а также условий, способствующих их совершению, участие в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

—  обеспечение безопасности граждан и общественного порядка, в том числе в местах проведения публичных и массовых мероприятий,

атакже при чрезвычайных ситуациях и осложнениях оперативной обстановки;

—  обеспечение безопасности дорожного движения; —  производство дознания, отдельных процессуальных действий по

уголовным делам, а также производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством Российской Федерации к подведомственности полиции;

—  осуществлениеоперативно-розыскнойдеятельности,оперативно- поисковых и специальных технических мероприятий;

—  противодействие коррупции, терроризму и экстремистской деятельности;

—  обеспечение собственной безопасности; —  осуществление экспертно-криминалистической деятельности;

—  охрана дипломатических представительств, консульских учреждений, иных официальных представительств иностранных государств, представительств международных организаций, если такая охрана предусмотрена международными договорами Российской Федерации;

—  государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов,

атакже иных защищаемых лиц;

—  сбор, анализ и хранение оперативно-розыскной информации; —  содержание, охрана и конвоирование задержанных, подвергну-

тых административному аресту и (или) заключенных под стражу лиц,

22

находящихся в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел Российской Федерации;

—  контроль за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также за поведением осужденных, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы;

—  подготовка, переподготовка и повышение квалификации сотрудников полиции;

—  обеспечение взаимодействия с правоохранительными органами иностранных государств — членов Международной организации уголовной полиции (Интерпола) и с Генеральным секретариатом Интерпола. В составе полиции можно выделить несколько групп служб, подразделений:

1)  оперативные подразделения;

2)  службы и подразделения, обеспечивающие общественную безопасность;

3)  подразделения дознания;

4)  экспертно-криминалистические подразделения;

5)  дежурные части;

6)  образовательные организации.

Основным содержанием деятельности оперативных подразделений полиции является проведение оперативно-розыскных мероприятий в целях раскрытия, а также выявления, предупреждения и пресечения преступлений. Это подразделения уголовного розыска, по контролю за оборотом наркотиков, экономической безопасности и противодействия коррупции, по противодействию экстремизму, по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, оперативно-розыскной информации, НЦБ Интерпола, оперативно-поисковые, специальных технических мероприятий, собственной безопасности.

К службам и подразделениям полиции, обеспечивающим общественную безопасность, относятся строевые подразделения патрульнопостовой службы полиции (полки, батальоны, роты, взводы), Государственной инспекции безопасности дорожного движения (Госавтоинспекции), охранно-конвойные, участковых уполномоченных полиции, по делам несовершеннолетних, по исполнению административного законодательства и некоторые другие. Их обобщенное традиционное наименование — наружные службы полиции. Они несут службу в форменном обмундировании и широко используют в своей деятельности административно-правовые полномочия.

Специализированные подразделения дознания осуществляют предварительное расследование в форме дознания по уголовным делам, по ко-

23

торым производство предварительного следствия необязательно. Дознание производится в порядке, определенном уголовно-процессуальным законодательством.

Экспертно-криминалистические подразделения проводят различные экспертизы по уголовным делам и делам об административных правонарушениях, а также исследования по заданиям оперативных подразделений, ведут экспертно-криминалистические учеты, картотеки и коллекции. Их представители участвуют в качестве специалистов в осмотре мест происшествия и при проведении следственных действий и оперативнорозыскных мероприятий.

Дежурные части полиции, одновременно являющиеся дежурными частями органов внутренних дел, служат для организационного обеспечения их непрерывной круглосуточной деятельности, осуществляют прием и регистрацию заявлений и сообщений о преступлениях, административных правонарушениях и происшествиях, обеспечивают оперативное реагирование на них, управляют нарядами полиции, несущими службу по охране общественного порядка.

Образовательные организации осуществляют профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации сотрудников полиции.

В структуре центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации следующие подразделения являются подразделениями полиции:

—  Главное управление по вопросам миграции; —  Главное управление по контролю за оборотом наркотиков;

—  Главное управление по обеспечению безопасности дорожного движения;

—  Главное управление по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

—  Главное управление по противодействию экстремизму; —  Главное управление собственной безопасности; —  Главное управление на транспорте; —  Главное управление уголовного розыска;

—  Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции;

—  Национальное центральное бюро Интерпола; —  Оперативное управление;

—  Управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите;

24

—  Управление по обеспечению безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий;

—  Управление оперативно-разыскной информации; —  Управление по организации дознания 31.

Втерриториальных органах МВД России на региональном уровне (по субъектам Российской Федерации) — Министерствах внутренних дел по республикам, главных управлениях, управлениях МВД России по иным субъектам Российской Федерации — созданы и действуют управления и другие подразделения соответствующего профиля (кроме подразделений на транспорте и по обеспечению безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий).

Министр внутренних дел, начальник главного управления, управления МВД России по субъекту Российской Федерации являются старшими оперативными начальниками для подчиненных органов и организаций, приданных сил, а также сотрудников расположенных на территории субъекта Российской Федерации органов, подразделений и организаций системы МВД России, не подчиненных территориальному органу, они уполномочены координировать их деятельность.

Основным звеном системы органов внутренних дел выступают управления (отделы, отделения) МВД России на районном уровне (по городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, и межмуниципальным образованиям). Они практически (непосредственно) решают задачи органов внутренних дел, за исключением тех, которые отнесены к компетенции вышестоящих звеньев или иных органов внутренних дел. Именно на них приходится основной объем правоприменительной и правоохранительной работы, выполняемой полицией. Границы территории обслуживания территориального органа определяются правовым актом руководителя соответствующего территориального органа МВД России на региональном уровне

всоответствии с утвержденной министром внутренних дел Российской Федерации схемой размещения территориальных органов.

Всостав территориального органа МВД России на районном уровне входят подразделения полиции (отделы, отделения, группы и другие): оперативно-розыскные, участковых уполномоченных полиции и по делам несовершеннолетних, ГИБДД, охраны и конвоирования подозреваемых и обвиняемых, изолятор временного содержания подозреваемых

31  Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 // Официальный интернетпортал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru. 2011. 1 марта.

25

и обвиняемых, строевые подразделения патрульно-постовой службы полиции, дежурная часть.

Территориальные органы МВД России на районном уровне подчиняются соответствующим министерствам внутренних дел по республикам, главным управлениям, управлениям МВД России по иным субъектам Российской Федерации.

Органы внутренних дел на транспорте (управления на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам; линейные управления Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, воздушном и водном транспорте; линейные отделы, отделения Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, воздушном и водном транспорте) и органы внутренних дел ЗАТО (управления, отделы, отделения Министерства внутренних дел Российской Федерации по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах) выполняют функции органов внутренних дел на соответствующих транспортных магистралях, объектах и территориях. Их функции аналогичны функциям территориальных органов внутренних дел. Вместе с тем названные органы не осуществляют ряд функций, которые выполняются органами внутренних дел, действующими в субъектах Российской Федерации. Например, органы внутренних дел на транспорте не осуществляют государственный контроль за безопасностью дорожного движения, паспортно-визовую работу.

Органы внутренних дел на транспорте имеют четырехуровневую структуру. Низовым звеном являются линейные отделы, отделения на крупных транспортных узлах, железнодорожных станциях, в морских, речных и авиационных портах. Возглавляет их систему Главное управление на транспорте МВД России. Органы внутренних дел ЗАТО подчиняются территориальным органам МВД России по субъектам Российской Федерации.

Серьезное перераспределение полицейских функций между органами исполнительной власти произошло с образованием Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации (далее — вой­ ска национальной гвардии), учрежденной Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 157.

Войска национальной гвардии являются государственной военной организацией, предназначенной для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина. Их правовое положение в основном определено Федеральным законом от 3 июля 2016 г. «О войсках национальной гвардии Российской Федерации».

26

На войска национальной гвардии возлагается выполнение двух групп задач:

1)  которые они выполняют самостоятельно;

2)  в выполнении которых они принимают участие. Самостоятельно войска национальной гвардии решают следующие

задачи:

1)  охрана важных государственных объектов, специальных грузов, сооружений на коммуникациях в соответствии с перечнями, утвержденными Правительством Российской Федерации;

2)  охрана особо важных и режимных объектов, объектов, подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации;

3)  охрана имущества физических и юридических лиц по договорам; 4)  федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением

законодательства Российской Федерации в области оборота оружия; 5)  федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдени-

ем законодательства Российской Федерации в области частной охранной деятельности;

6)  федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной деятельности;

7)  федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса;

8)  федеральный государственный контроль (надзор) за деятельностью подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны;

9)  обеспечение по решению Президента Российской Федерации безопасности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и иных лиц.

Кроме указанных, войска национальной гвардии участвуют в решении следующих задач:

1)  охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности;

2)  борьба с терроризмом и экстремизмом;

3)  обеспечение режимов чрезвычайного положения, военного положения, правового режима контртеррористической операции;

27

4)  территориальная оборона Российской Федерации;

5)  охрана Государственной границы Российской Федерации путем оказания содействия пограничным органам Федеральной службы безопасности.

Иные задачи на войска национальной гвардии могут быть возложены решениями Президента Российской Федерации, принятыми в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами.

В состав войск национальной гвардии входят: —  органы управления; —  объединения, соединения и воинские части;

—  подразделения (органы), в том числе в которых проходят службу лица, имеющие специальное звание полиции (в частности, к ним относятся отряды мобильные особого назначения (ОМОН), специальные отряды быстрого реагирования (СОБР), подразделения государственного контроля (надзора) и лицензионно-разрешительной работы; подразделения вневедомственной охраны; авиационные подразделения);

—  образовательные организации высшего образования и иные организации.

Глава 2 (статьи 8-17) Федерального закона «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» посвящена административно-правовым полномочиям войск национальной гвардии, которые подразделяются на четыре группы: 1)  общие полномочия; 2)  специальные полномочия (меры государственного принуждения); 3)  полномочия по обеспечению режимов чрезвычайного положения, военного положения и правового режима контртеррористической операции и полномочия, связанные с участием в контртеррористической операции; 4)  иные полномочия, предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Наиболее обширным является перечень общих полномочий, к которым относятся традиционные полномочия, необходимые для осуществления полицейской деятельности в повседневном режиме и в условиях чрезвычайных ситуаций, в частности: требовать от граждан соблюдения общественного порядка; требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий; пресекать преступления, административные правонарушения и противоправные действия; проверять документы, удостоверяющие личность граждан, если имеются данные, дающие основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правона-

28

рушении, либо если имеются основания для их задержания в случаях, предусмотренных федеральным законом; осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях 32; принимать необходимые меры по охране места происшествия до прибытия представителей органов следствия или дознания, требовать от граждан покинуть место происшествия; доставлять граждан в служебное помещение органа внутренних дел (полиции) в целях решения вопроса о задержании гражданина; установления личности гражданина, если имеются основания полагать, что он находится в розыске как скрывшийся от органов дознания, следствия или суда либо как уклоняющийся от исполнения уголовного наказания; защиты гражданина от непосредственной угрозы его жизни или здоровью в случае, если он не способен позаботиться о себе либо если опасности невозможно избежать иным способом; останавливать транспортные средства, если это необходимо для выполнения возложенных на войска национальной гвардии обязанностей по участию в обеспечении безопасности дорожного движения в соответствии с законодательством Российской Федерации и другие.

Группу специальных полномочий (мер государственного принуждения), предоставленных войскам национальной гвардии, составляют задержание, вскрытие транспортного средства; вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории (акватории); оцепление (блокирование) участков местности (акваторий), жилых и иных помещений, строений и других объектов; формирование и ведение банков данных о гражданах.

Обособленную группу образуют полномочия, предоставленные вой­ скам национальной гвардии в целях обеспечения режима чрезвычайного положения, военного положения, правового режима контртеррористической операции и полномочия, связанные с участием в контртеррористической операции, а также для осуществления полицейской деятельности

при других чрезвычайных обстоятельствах, в частности:

—  временно запрещать или ограничивать движение транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, плавучих средств (судов)

32  Об утверждении Перечня должностных лиц войск национальной гвардии Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, и признании утратившими силу некоторых нормативных правовых актов Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации : приказ Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 14 ноября 2018 г. № 498.

29

и пловцов на акватории, осуществлять их досмотр в целях защиты жизни, здоровья и имущества граждан;

—  использовать в неотложных случаях транспортные средства, принадлежащие организациям (за исключением транспортных средств, принадлежащих дипломатическим представительствам и консульским учреждениям иностранных государств, представительствам международных организаций, а также транспортных средств специального назначения), транспортные средства и плавучие средства (суда), принадлежащие организациям или гражданам, для проезда к месту чрезвычайных ситуаций и при других чрезвычайных обстоятельствах, для доставления в медицинские организации лиц, нуждающихся в скорой медицинской помощи, а также для преследования лиц, совершивших преступления или подозреваемых в их совершении, и доставления их в полицию;

—  не допускать граждан в целях защиты их жизни, здоровья и имущества на отдельные участки местности и объекты, обязывать их покинуть указанные участки местности и объекты;

—  беспрепятственно пользоваться в служебных целях линиями, каналами и средствами связи, принадлежащими организациям (за исключением линий, каналов и средств связи, принадлежащих дипломатическим представительствам, консульским учреждениям иностранных государств и представительствам международных организаций);

—  безвозмездно получать от организаций информацию, необходимую для исполнения военнослужащими (сотрудниками) войск национальной гвардии служебных обязанностей, за исключением случаев, когда законодательством Российской Федерации установлен иной порядок получения соответствующей информации;

—  осуществлять проверку у граждан документов, удостоверяющих их личность, при наличии данных о том, что у них имеется оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, специальные средства, производить личный досмотр граждан, досмотр их вещей, жилых и иных помещений, транспортных средств, плавучих средств (судов);

—  задерживать граждан, нарушивших правила комендантского часа, установленные в соответствии с федеральным законодательством, до его окончания, а лиц, не имеющих при себе документов, удостоверяющих их личность, задерживать до установления их личности, но не более чем на срок, предусмотренный федеральным законодательством, с последующим их доставлением в полицию;

—  принимать неотложные меры по спасению людей, охране имущества, оставшегося без присмотра, обеспечению охраны общественного

30