Теоретические основы формирования отрасли полицейского права. Монография
.pdfвонарушениях предусматриваются соглашениями между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий. На настоящий момент не во всех субъектах заключены подобные соглашения.
В соответствии с ч. 2 ст. 23.3 КоАП, определяющей должностную подведомственность, полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и назначению административных наказаний от имени органов внутренних дел (полиции) наделены:
1) начальники территориальных управлений (отделов) внутренних дел и приравненных к ним органов внутренних дел, их заместители, начальники территориальных отделов (отделений, пунктов) полиции, их заместители;
2) начальники линейных отделов (управлений) полиции на транспорте, их заместители;
3) начальники дежурных смен дежурных частей линейных отделов (управлений) полиции на транспорте, начальники линейных отделений (пунктов) полиции (за определенные правонарушения);
4) начальники дежурных смен дежурных частей линейных отделов (управлений) полиции на транспорте, начальники линейных отделений (пунктов) полиции и другие сотрудники полиции, на которых возложен надзор за соблюдением соответствующих правил;
5) начальник государственной инспекции безопасности дорожного движения, его заместитель, начальник центра автоматизированной фиксации административных правонарушений в области дорожного движения государственной инспекции безопасности дорожного движения, его заместитель, командир полка (батальона, роты) дорожно-патрульной службы, его заместитель;
6) сотрудники государственной инспекции безопасности дорожного движения, имеющие специальное звание;
7) старшие государственные инспектора безопасности дорожного движения, государственные инспектора безопасности дорожного движения;
8) старшие государственные инспектора дорожного надзора, государственные инспектора дорожного надзора;
9) старшие участковые уполномоченные полиции, участковые уполномоченные полиции.
101
От имени почти всех иных отраслевых органов административной юрисдикции рассматривать дела об административных правонарушениях уполномочены, как правило, лишь руководители и их заместители.
Таким образом, производство по делам об административных правонарушениях — особая деятельность, которую вправе осуществлять органы внутренних дел в процессе реализации правоохранительных функций, возложенных на них. Существо данного вида деятельности заключается в осуществлении уполномоченными должностными лицами органов внутренних дел (полиции) специальных полномочий, направленных на рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях, принятие по ним решения в установленных законом форме и порядке 43.
Специальные полномочия сотрудников полиции по производству административной деятельности достаточно широки и превышают полномочия любых других органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. При этом следует учитывать широкий перечень административно-правовых актов, регулирующих такие полномочия: КоАП РФ, законы субъектов Российской Федерации, ведомственные приказы и распоряжения. На законодательном уровне устанавливаются непосредственно специальные полномочия и порядок их осуществления. Ведомственный же уровень закрепляет перечень должностных лиц системы органов внутренних дел, имеющих право на применение установленных законодательством специальных полномочий.
4. Полномочия полиции по поддержанию правопорядка и безопасности при проведении массовых мероприятий.
Оценка роли полиции в поддержании правопорядка и безопасности при проведении массовых мероприятий зависит от эффективности реализации полномочий ее должностными лицами. В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции» на нее возлагается обязанность обеспечивать совместно с представителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаторами собраний, митингов, демонстраций, шествий и других публичных мероприятий безопасность граждан и общественный порядок.
На полицию и ее сотрудников возложены и другие стандартные обя занности, реализуемые при проведении массовых мероприятий. К их
43 Административная деятельность полиции. Часть Общая: учебное пособие / под ред. проф. О. И. Бекетова. С. 307.
102
числу прежде всего относятся обязанности, следующие из положений гл. 2, 4, 5, ст. ст. 12 и 27 Федерального закона «О полиции».
Специальные полномочия должностных лиц полиции по поддержанию правопорядка и безопасности при проведении массовых мероприятий раскрываются и в других нормативных правовых актах, например
вФедеральном законе от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». В соответствии с ч. 2 ст. 14 названного нормативного правового акта уполномоченный представитель органа внутренних дел имеет право:
— требовать от организатора публичного мероприятия объявления о прекращении допуска граждан на публичное мероприятие и самостоятельно прекратить допуск граждан на него в случае нарушения предельной нормы заполняемости территории (помещения);
— требовать от организатора и участников публичного мероприятия соблюдения порядка его организации и проведения;
— по просьбе организатора публичного мероприятия удалять с места его проведения граждан, не выполняющих законные требования организатора публичного мероприятия.
Во время проведения публичного мероприятия его участники обязаны выполнять все законные требования сотрудников органов внутренних дел.
Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2012 г. № 12-П, право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования, гарантированное Конституцией Российской Федерации и названными международными правовыми актами как составной частью правовой системы Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации), не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом
вконституционно значимых целях 44. Такой федеральный закон должен обеспечивать возможность реализации данного права и одновременно соблюдение надлежащего общественного порядка и безопасности без ущерба для здоровья и нравственности граждан на основе балан-
44 По делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 3 части 4 статьи 5 и пункта 5 части 3 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с жалобой гражданина С. А. Каткова : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2012 г. № 12-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 22, ст. 2921.
103
са интересов организаторов и участников публичных мероприятий, с одной стороны, и третьих лиц — с другой, исходя из необходимости гарантировать государственную защиту прав и свобод всем гражданам, в том числе путем введения адекватных мер предупреждения и предотвращения нарушений общественного порядка и безопасности, прав и свобод граждан, а также установления публично-правовой ответственности за действия, их нарушающие или создающие угрозу их нарушения 45.
Органы внутренних дел в соответствии с федеральными конститу ционными законами от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» и от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» привлекаются к обеспечению особых правовых режимов соответственно военного и чрезвычайного положения, вводимых на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, вправе применять меры принуждения в связи с запрещением или ограничением проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий 46.
Согласно ч. 141 ст. 20 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» в период проведения международных спортивных мероприятий, в отношении которых возникают обязательства Российской Федерации, въезд в нашу страну иностранным гражданам или лицам без гражданства не разрешается, если в отношении таких лиц имеется информация о фактах нарушения ими общественного порядка при проведении публичных, спортивных, зрелищных и (или) иных массовых мероприятий за пределами территории России или нарушения правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований на ее территории либо о намерении совершить соответствующие противоправные деяния на территории России. На основании постановления Правительства РФ от 14 января 2015 г. № 12 Министерство внутренних дел РФ входит в перечень уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по принятию решений о запрете въез-
45 Правовые основы и организация деятельности полиции по обеспечению общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий : учеб. пос. / под ред. О. И. Бекетова. Омск, 2018. С. 46
46 О чрезвычайном положении : федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ ; О военном положении : федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ.
104
да в Российскую Федерацию в отношении указанных иностранных граждан или лиц без гражданства 47.
Вцелом на полицию и ее сотрудников возлагаются обширные специальные полномочия по поддержанию правопорядка при проведении массовых мероприятий, закрепленные в законодательных актах Российской Федерации. Подобные полномочия могут применяться как при обычном правовом режиме, так и в чрезвычайных ситуациях, о чем будет подробнее рассказано в следующем параграфе.
5. Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних
Всистему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних входят органы внутренних дел, причем Федеральный закон «Об основах системы профилактики беспризорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее — Закон о системе профилактики) особо выделяет в ст.ст. 21-23 подразделения по делам несовершеннолетних и центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел 48.
Подразделения по делам несовершеннолетних (далее — ПДН) имеют широкий спектр специальных полномочий в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Вцелях обеспечения их эффективной деятельности закон устанавливает полномочия, направленные на оказание социальной помощи
иподдержки населению (ч. 3 ст. 12). Должностные лица ПДН вправе осуществлять непосредственное взаимодействие с поднадзорными (подопечными) несовершеннолетними лицами, в частности, посещать несовершеннолетних, проводить беседы с ними и с их законными представителями. Следует обратить внимание, что указанные мероприятия должны быть реализованы в соответствии с установленными правилами. Однако действующее законодательство не предусматривает единого консолидированного свода таких правил. Так, по общему правилу, встречи с несовершеннолетними лицами должны проводиться в дневное время, без ущерба для их образовательной и иной повседневной жизни. Причем такие встречи и беседы, как правило, проходят в присутствии законных
47 О порядке принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства : постановление Правительства Российской Федерации от 14 января 2015 г. № 12. URL: http://www. pravo.gov.ru (дата обращения: 30.08.2017).
48 Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних : федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ.
105
представителей несовершеннолетнего. Указанные действия направлены на своевременное выявление фактов нарушения или ущемления прав
изаконных интересов несовершеннолетних лиц, а также пресечение указанных фактов. В связи с этим названные мероприятия носят профилактический характер, т. е. в большинстве своем направлены не столько на пресечение нарушений, сколько на их предупреждение 49.
Закон также наделяет сотрудников полиции правом запрашивать у государственных органов и учреждений информацию о несовершеннолетнем и условиях его проживания, обучения и т. п. Данное положение имеет большое значение для сбора информации о несовершеннолетних
ипланирования дальнейших действий.
Таким образом, закон предоставляет органам социальной защиты населения широкие полномочия в целях обеспечения надлежащего исполнения ими обязанностей, оказания своевременной помощи несовершеннолетним.
Помимо указанных, Закон о системе профилактики наделяет ПДН следующими специальными полномочиями:
1) в установленном порядке посещать несовершеннолетних, проводить беседы с ними, их родителями или иными законными представителями и иными лицами;
2) запрашивать информацию у государственных органов и иных учреждений по вопросам, входящим в их компетенцию, приглашать для выяснения указанных вопросов несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей и иных лиц;
3) доставлять в подразделения органов внутренних дел несовершеннолетних, совершивших правонарушение или антиобщественные действия, а также безнадзорных и беспризорных. О каждом случае доставления несовершеннолетнего в подразделение органов внутренних дел оформляется протокол. Несовершеннолетние могут содержаться в указанных подразделениях не более трех часов;
4) вносить в соответствующие органы и учреждения предложения о применении мер воздействия, предусмотренных законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъектов Российской Федерации, в отношении несовершеннолетних, совершивших правонарушение или антиобщественные действия, их родителей или иных законных представителей либо должностных лиц, не исполняющих или
49 Бевзюк Е. А. Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (постатейный). М., 2014.
106
ненадлежащим образом исполняющих свои обязанности по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними;
5) вносить в соответствующие органы и учреждения предложения об устранении причин и условий, способствующих правонарушениям
иантиобщественным действиям несовершеннолетних. Соответствующие органы и учреждения обязаны в месячный срок со дня поступления указанных предложений сообщить подразделениям по делам несовершеннолетних органов внутренних дел о мерах, принятых в результате рассмотрения внесенных предложений;
6) принимать участие в рассмотрении соответствующими органами
иучреждениями материалов о правонарушениях и об антиобщественных действиях несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей;
7) вести учет правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, лиц, их совершивших, родителей или иных законных представителей несовершеннолетних, не исполняющих своих обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию детей и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними, а также собирать и обобщать информацию, необходимую для составления статистической отчетности.
Должностные лица центров временного содержания несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел обладают следующими специальными полномочиями, предусмотренными Законом о системе профилактики:
1) вызывать представителей организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, или других организаций для возвращения им несовершеннолетних, самовольно ушедших из указанных организаций;
2) приглашать родителей несовершеннолетних или иных их законных представителей для возвращения им несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей;
3) изымать в установленном порядке у несовершеннолетних, содержащихся в специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, предметы, запрещенные к хранению в указанных учреждениях;
4) проводить личный осмотр несовершеннолетних, осмотр их вещей, получаемых и отправляемых ими писем, посылок или иных почтовых сообщений, территории указанного учреждения, спальных, бытовых,
107
других помещений и находящегося в них имущества в целях выявления и изъятия предметов, запрещенных к хранению в указанных учреждениях, о чем составляется соответствующий акт;
5) применять в исключительных случаях, когда иные меры не дали результата, в течение минимально необходимого времени меры физического сдерживания (физическую силу) в пределах, не унижающих человеческого достоинства, в целях пресечения совершения несовершеннолетними общественно опасных деяний или причинения ущерба своей жизни или здоровью либо для устранения иной опасности, непосредственно угрожающей охраняемым законом интересам других лиц или государства.
Эти же должностные лица наделены и специальными полномочиями подразделений по делам несовершеннолетних, предусмотренными п. 2 ст. 21 Закона о системе профилактики.
Вцелом характер и специфика деятельности органов внутренних дел указывают на то, что в рассматриваемой сфере их полномочия в большинстве своем направлены на предупреждение и пресечение правонарушений несовершеннолетних, но ограничивать их компетенцию исключительно Федеральным законом «О полиции» недопустимо, поскольку
врамках отдельных мероприятий они реализуют и воспитательные функции, не предусмотренные данным нормативным правовым актом, а также ряд иных целей и задач.
6. Специальные полномочия в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
Впункте 20 ст. 13 Федерального закона «О полиции» предусмотрены полномочия по обеспечению безопасности дорожного движения. В свою очередь Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» в ст. 1 определяет правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации. Этим законодатель в большей степени подчеркивает ведущую, системообразующую роль этого нормативного правового акта для деятельности государства и общества в области обеспечения безопасности дорожного движения. В статье 4 указывается, что правовые основы безопасности дорожного движения в Российской Федерации определяются и другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами. Очерченный таким образом круг
108
субъектов правотворческой и правоприменительной деятельности свидетельствует о комплексном, межотраслевом характере деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения 50. Задачами полиции в сфере обеспечения дорожного движения согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» являются охрана жизни, здоровья и имущества граждан; защита их прав и законных интересов; защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий. Реализация перечисленных задач осуществляется на основе принципов приоритета жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности, приоритета ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении, соблюдения интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения, программно-целевого подхода к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения (ст. 3). Важно отметить, что Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» распространяет действие принципов на все явления области обеспечения безопасности дорожного движения.
Закон наделяет органы внутренних дел специальными полномочиями по надзору за дорожным движением.
Федеральный надзор включает осуществление следующих административных процедур в рамках исполнения возложенных на Государственную инспекцию безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации обязанностей:
а) надзор за дорожным движением, в том числе с использованием технических средств и специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме;
б) проверка документов, идентификационного номера, номера кузова, номера шасси транспортного средства, государственных регистрационных знаков транспортного средства, а также технического состояния находящегося в эксплуатации транспортного средства;
в) выезд на место дорожно-транспортного происшествия; г) остановка транспортного средства; д) остановка пешехода;
50 Чмырев С. Н., Артемьев Е. В., Богатырева Н. В. Комментарий к Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения». М., 2014.
109
е) применение мер административного воздействия в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях 51.
Федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения осуществляется посредством:
— организации и проведения плановых и внеплановых документарных и выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ;
— реализации иных полномочий, возложенных на органы внутренних дел для осуществления специальных контрольных, надзорных и разрешительных функций в области обеспечения безопасности дорожного движения в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Об организации и проведении плановых и внеплановых документарных и выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей речь пойдет ниже. В качестве примера иных полномочий можно привести следующие обязанности, закрепленные в п. 11 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения:
— принятие квалификационных экзаменов на получение права управления автомототранспортными средствами, трамваями и троллейбусами, выдача водительских удостоверений, а также согласование программ подготовки (переподготовки) водителей автомототранспортных средств, трамваев и троллейбусов;
— выдача заключений соискателям лицензий на осуществление образовательной деятельности (при подготовке водителей автомототранспортных средств) о соответствии учебно-материальной базы установленным требованиям;
— регистрация и учет автомототранспортных средств и прицепов к ним, предназначенных для движения по автомобильным дорогам общего пользования, выдача регистрационных документов и государственных регистрационных знаков на зарегистрированные автомототранспортные средства и прицепы к ним;
— организация и проведение государственного технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним;
— регулирование дорожного движения, в том числе с использованием технических средств и автоматизированных систем, обеспечение
51 О федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения : постановление Правительства РФ от 19 августа 2013 г. № 716.
110