Теоретические основы формирования отрасли полицейского права. Монография

пп. 4 и 5 ч. 1 ст. 23 Федерального закона «О полиции». Хотя обращает на себя внимание тот факт, что Росгвардия избавлена от ограничений, предусмотренных для полиции. В данном случае нет необходимости изыскивать «иные средства задержать лицо», имеет значение только тот факт, что лицо застигнуто при совершении деяния, содержащего признаки тяжкого или особо тяжкого преступления против жизни, здоровья или собственности, и пытающегося скрыться либо оказывающего вооруженное сопротивление.

Таким образом, полномочия полиции в части применения огнестрельного оружия более ограничены.

Исходя из положений закона, сотрудники (военнослужащие) Рос­ гвардии не имеют права применять огнестрельное оружие в отношении женщин с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности и малолетних лиц, за исключением случаев оказания указанными лицами вооруженного сопротивления, совершения группового или иного нападения, угрожающего жизни или здоровью граждан или военнослужащего (сотрудника) войск национальной гвардии. В данном случае обращает на себя внимание тот факт, что Росгвардия имеет расширенные полномочия. Во-первых, полиция не имеет права применять оружие в отношении женщин, тогда как Рос­ гвардии запрещено производить выстрел на поражение в отношении женщин с видимыми признаками беременности. Во-вторых, Федеральный закон «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» фактически разрешает применять огнестрельное оружие в отношении несовершеннолетних, запрещая его применение лишь в отношении малолетних. В-третьих, нет ограничений по определению возраста, как для полиции: «когда их возраст очевиден или известен». Определение возраста отдается на усмотрение военнослужащего (сотрудника) войск национальной гвардии.

Отдельного внимания заслуживает формулировка «группового или иного нападения, угрожающего жизни или здоровью граждан или военнослужащего (сотрудника) войск национальной гвардии», которая позволяет довольно широко трактовать возможность применения огнестрельного оружия. Отметим, что основным критерием является именно угроза жизни и здоровью граждан или сотрудника национальной гвардии. Сам же характер угрозы не конкретизирован, что позволяет представить себе возможность угрозы причинения любого вреда, вплоть до побоев, а примененная формулировка «иное нападение» позволяет рассматривать любое нападение, в том числе и единоличное.

91

Примечательно, что законодатель, формулируя в Федеральном законе «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» запреты на применение огнестрельного оружия, частично использовал вполне оправданные предложения, отраженные в проекте Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О полиции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 828616-6, внесенном 1 июля 2015 г. в Государственную Думу Российской Федерации, который до настоящего времени, к сожалению, так и не был принят.

Можно сделать вывод, что сотрудникам (военнослужащим) Росгвардии, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы охраны предоставлены более широкие, по сравнению с полицией, но не всегда обоснованные полномочия в применении оружия, хотя стоящие перед ними задачи равны, а в некоторых случаях — гораздо более узкие, чем у полиции.

Соблюдение четко закрепленных порядка и оснований применения мер принуждения является неукоснительным условием, обеспечивающим законность, с одной стороны, и эффективную защиту охраняемых интересов — с другой. В данном случае, по нашему мнению, имеет место бессистемный характер правового регулирования оснований применения мер принуждения правоохранительными (полицейскими) органами, влекущих существенные негативные последствия для граждан, что вряд ли способствует их необходимой защите.

Считаем целесообразным подвергнуть глубокому осмыслению положения полицейского законодательства, сформулировав единый подход к требованиям, связанным с правомерным применением мер принуждения различными правоохранительными структурами, обладающими сходными задачами и функциями по обеспечению безопасности и борьбе с преступностью. Объединение и интеграция положений о применении мер полицейского принуждения в единый нормативный акт обеспечит создание неукоснительных условий, обеспечивающих соблюдение законности и эффективную защиту охраняемых интересов, а также лучшую защищенность сотрудников полицейских органов, что позволит им решать на более высоком качественном уровне поставленные перед ними задачи.

§ 2. Специальные полномочия полиции

Общие полномочия полиции закреплены в ст. ст. 12, 13 Федерального закона «О полиции», а также иных нормах указанного нормативного акта. Профессор Д. Н. Бахрах определяет полномочия как служеб-

92

ные права, связанные с выполнением должностных обязанностей 33. Данное определение очень верно характеризует полномочия полиции. Закрепляя в ст. 12 обширный перечень должностных обязанностей, законодатель предусмотрел и соответствующие права полиции, определенные как ст. 13 Федерального закона «О полиции», так и иными нормами указанного правового акта.В некоторых случаях закон достаточно подробно и однозначно регламентирует полномочия сотрудников полиции. Примером может служить глава 5, регулирующая право и порядок применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. В других случаях регламентации Федерального закона «О полиции» недостаточно, а сами нормы являются бланкетными, отсылающими к положениям иных нормативных правовых актов. Так, в п. 8 ст. 13 содержится прямая отсылка к законодательству об административных правонарушениях, а в п. 10 ст. 13 — к законодательству об оперативно-розыскной деятельности. В свою очередь Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации и Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — Закон об ОРД) соответственно содержат конкретизацию полномочий различных органов, к числу которых относится и полиция, в регулируемых сферах. В результате полицейские полномочия, содержащиеся в иных законодательных актах и конкретизирующие, уточняющие и обеспечивающие общие полномочия полиции в определенной сфере, представляется возможным называть «специальными полномочиями полиции». К подобным с уверенностью можно относить полномочия полиции в сфере оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной, административноюрисдикционной деятельности, профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, обеспечения безопасности дорожного движения, противодействия экстремизму, деятельности по обеспечению правопорядка во время проведения массовых мероприятий. Полномочия полиции, содержащиеся в нормативных правовых актах, регулирующих общественные отношения в указанных сферах, можно с уверенностью относить к специальным, входящим в область регулирования полицейского права. Представляется целесообразным рассмотреть данные полномочия подробнее.

1.  Оперативно-розыскные полномочия полиции. Пункт 10 ст. 13 Федерального закона «О полиции» регламентирует право полиции «проводить оперативно-розыскные мероприятия; использовать в целях конспирации документы, зашифровывающие сведения о сотрудниках

33  Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000. С. 237.

93

органов внутренних дел, ведомственной принадлежности их подразделений, организаций и служб, помещений и транспортных средств,

иобрабатывать сведения о сотрудниках органов внутренних дел, содержащиеся в государственных информационных системах и (или) базах данных государственных органов и государственных внебюджетных фондов; производить при осуществлении оперативно-розыскной деятельности изъятие документов, предметов, материалов и сообщений

ииные предусмотренные федеральным законом действия; объявлять розыск и принимать меры по розыску лиц, совершивших преступления или подозреваемых и обвиняемых в их совершении, лиц, пропавших без вести, иных лиц, розыск которых возложен на полицию настоящим Федеральным законом, а также объявлять розыск и принимать меры по розыску похищенных или угнанных транспортных средств, похищенного имущества, имущества, подлежащего конфискации». В соответствии с ч. 2 ст. 13 Закона об ОРД органы внутренних дел Российской Федерации являются субъектом оперативно-розыскной деятельности.

Оперативно-розыскная деятельность представляет собой один из видов правоохранительной деятельности государства, в процессе осуществления которой соответствующими государственными органами

иих оперативными аппаратами реализуются такие функции, как оборона страны, охрана прав и свобод граждан, собственности и правопорядка, борьба с преступностью. Основная особенность оперативнорозыскной деятельности состоит в использовании компетентными государственными органами и их должностными лицами преимущественно негласных возможностей в целях реализации конкретных задач, определяемых перечисленными функциями 34.

Подразделения полиции, в компетенцию которых входит осуществление оперативно-розыскной деятельности, могут эффективно реализовывать полномочия, перечисленные в п. 10 ст. 13 Федерального закона «О полиции», лишь будучи наделенными для этого соответствующими правами, закрепленными в ст.15 Закона об ОРД.

1.  Право проводить гласно и негласно оперативно-розыскные мероприятия, перечисленные в статье 6 Закона об ОРД, осуществлять изъятие документов, предметов, материалов и сообщений, а также прерывать предоставление услуг связи в случае возникновения непосредственной угрозы жизни и здоровью лица, а также угрозы государственной, военной, экономической, информационной или экологической

34  АлферовВ.Ю.,ГришинА.И.,ИльинН.И.Правовыеосновыоперативно-розыскной деятельности : учеб. пособие / под общ. ред. В. В. Степанова. Саратов, 2016. С. 5.

94

безопасности Российской Федерации. Данное полномочие означает возможность осуществления оперативно-розыскных мероприятий как гласно, так и негласно.

Статья 15 Закона об ОРД предоставляет оперативным подразделениям полиции право на изъятие в ходе оперативно-розыскных мероприятий предметов, материалов и сообщений, имеющих значение для решения задач оперативно-розыскной деятельности. Под предметами следует понимать любое материальное образование, вещь. Подобные действия также могут быть как гласными, так и негласными.

У подразделений, осуществляющих ОРД, возникает право на прерывание предоставления услуг связи при передаче по контролируемым каналам связи информации, представляющей непосредственную угрозу жизни и здоровью людей. Технические аспекты прекращения связи регулируются ведомственными нормативными актами МВД России.

2.  Полномочие устанавливать на безвозмездной либо возмездной основе отношения сотрудничества с лицами, изъявившими согласие оказывать содействие на конфиденциальной основе органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. Подобное сотрудничество должно быть направлено исключительно на решение вопросов оперативно-розыскной деятельности (ч. 2 ст. 15 Закона об ОРД).

3.  Использование в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по договору или устному соглашению служебных помещений, имущества предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилых и нежилых помещений, транспортных средств и иного имущества частных лиц также является законным правом оперативных аппаратов полиции (п. 3 ч. 1 ст. 15 Закона об ОРД). Такая необходимость может возникнуть при конспиративных беседах, засадах и т. д.

Законодатель предусмотрел, что указанное положение реализуется с помощью заключения договора об аренде либо устных соглашений.

4.  Полномочие на использование в целях конспирации документов, зашифровывающих личность должностных лиц, ведомственную принадлежность предприятий, учреждений, организаций, подразделений, помещений и транспортных средств органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также личность граждан, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе (п. 4 ч. 1 ст. 15 Закона об ОРД).

95

Основная задача применения таких мер — сокрытие личности субъектов ОРД. Тем самым обеспечивается их перевоплощение в том числе способствующее их проникновению в криминальную среду 35.

5.  Для реализации задач оперативно-розыскной деятельности подразделения полиции наделены правом создавать в установленном законодательством Российской Федерации порядке предприятия, учреждения, организации и подразделения. Указанные юридические лица обеспечивают негласное проведения оперативно-розыскных мероприятий.

В целом отметим, что специальные полномочия полиции в сфере оперативно-розыскной деятельности являются уточняющими и обеспечивающими по отношению к общим полномочиям, закрепленным в Федеральном законе «О полиции». Учитывая общий характер последних, считаем, что их содержания явно недостаточно для полноценного регулирования оперативно-розыскной деятельности полиции. Специальные же полномочия, закрепленные Законом об ОРД, существенно расширяют нормативно-правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности ее субъектов, относящихся к полиции.

2.  Уголовно-процессуальная деятельность полиции может быть рассмотрена в пределах специальных полномочий органа дознания и дознавателей. Общие полномочия полиции в сфере уголовнопроцессуальной деятельности закреплены в Федеральном законе «О полиции», а специальные регламентируются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

На основании ч. 2 ст. 40 УПК РФ на органы дознания полиции возлагается:

—  расследование преступлений в форме дознания по делам, по которым производство предварительного следствия необязательно (гл. 32 УПК РФ);

—  выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым предварительное следствие обязательно (ст. 157 УПК РФ).

Относительно специальных полномочий дознавателя следует обратиться к тексту ст. 41 УПК РФ, согласно которой дознаватель полиции осуществляет полномочия органа дознания, предусмотренные п. 1 ч. 2 ст. 40 УПК РФ. Указанные полномочия возлагаются на дознавателя начальником органа дознания или его заместителем. У дознавателя имеются и иные специальные полномочия:

35  Доля Е. А. Формирование доказательств на основе результатов оперативнорозыскной деятельности : монография. М., 2016.

96

—  самостоятельно производить следственные и иные процессуальные действия и принимать процессуальные решения, за исключением случаев, когда в соответствии с УПК РФ на это требуется согласие начальника органа дознания, прокурора и (или) судебное решение;

—  осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ. Следует отметить, что ст. 41 УПК РФ полномочия дознавателей не

ограничиваются. УПК РФ содержит множество норм, регламентирующих все аспекты деятельности следователей и дознавателей. В частности, представляется возможным выделить:

1.  Рассмотрение и проверку заявлений и сообщений о преступлениях, по которым дознаватель вправе вынести следующие решения:

—  о возбуждении уголовного дела при наличии признаков преступления;

—  об отказе в возбуждении уголовного дела, если из собранных материалов усматривается отсутствие оснований для его возбуждения, а равно при наличии обстоятельств, исключающих производство по делу;

—  о передаче по подследственности заявлений и сообщений о преступлениях, по которым производство предварительного следствия обязательно.

2.  Проведение дополнительной проверки содержащихся в материалах доследственной проверки сведений, если дознаватель признает их недостаточными для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

3.  Самостоятельное принятие иных процессуальных решений

иорганизация проведения следственных действий по уголовным делам

иматериалам, находящимся в производстве, за исключением случаев, когда такие решения утверждаются начальником органа дознания, прокурором, судом.

4.  Выявление причин и условий, способствующих совершению преступлений.

Вцелом следует отметить, что полномочия органа дознания и дознавателя достаточно обширны и производство следственных действий — лишь их часть, а в качестве органа дознания может выступать широкий перечень сотрудников полиции. Согласно п. 7 ст. 5 УПК РФ дознавателем как участником уголовного судопроизводства является «должностное лицо органа дознания, правомочное либо уполномоченное начальником органа дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания, а также иные полномочия, предусмот­ ренные УПК РФ». В соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 151 УПК РФ дознание

97

по делам соответствующей категории проводят дознаватели органов внутренних дел, на них же могут быть возложены полномочия по производству неотложных следственных действий. Следовательно, не только на сотрудников полиции, занимающих должности дознавателей в подразделениях дознания, предусмотренных типовыми положениями о территориальных и линейных отделах МВД РФ36, могут быть возложены полномочия по производству дознания, но и на сотрудников других отделов, указанных в тех же положениях: уголовного розыска, оперативных подразделений и др. 37. Таким образом, следует отметить, что Федеральный закон «О полиции» весьма скупо описывает полномочия дознавателя и органа дознания, а непосредственный перечень таковых содержит УПК РФ.

3.  Административно-юрисдикционные полномочия полиции.

Одним из основных направлений деятельности полиции в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О полиции» является производство по делам об административных правонарушениях и исполнение административных наказаний. В соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции» на полицию возлагается обязанность по пресечению административных правонарушений и осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством к подведомственности полиции. В соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции» для выполнения возложенных на нее обязанностей полиции предоставляется право составлять протоколы об административных правонарушениях, собирать доказательства, применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применять иные меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях.

Данные полномочия необходимы полиции для надлежащего исполнения ею обязанности осуществлять по подведомственности производство по делам об административных правонарушениях. Обе нормы

36  Об утверждении Типового положения о линейном отделе МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте : приказ МВД России от 15 июня 2011 г. № 636 ; Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне : приказ МВД России от 5 июня 2017 г. № 355 ; Об утверждении Типового положения об отделе (отделении, пункте) полиции территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне : приказ МВД России от 1 сентября 2017 г. № 690.

37  Куленков В. В. К вопросу о процессуальных полномочиях дознавателя полиции // Криминология: вчера, сегодня, завтра. 2013. № 3. С. 30.

98

являются бланкетными и отсылают нас к законодательству об административной ответственности, к которому относятся КоАП РФ и законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Порядок производства по делам об административных правонарушениях, включая установление мер его обеспечения, отнесен к предметам ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.3 КоАП РФ). Организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, установление подведомственности таких дел, а также перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, определенных законами субъектов Российской Федерации, относятся к предметам ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.3.1 КоАП РФ).

Помимо КоАП РФ, производство по делам об административных правонарушениях частично регламентируется нормативными правовыми актами МВД России. Полномочия должностных лиц полиции в сфере административно-юрисдикционной деятельности, особенности разбирательства с лицами, привлекаемыми к административной ответственности, подготовки отдельных видов материалов конкретизируются в ряде ведомственных приказов. В качестве примеров можно привести: Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции осуществления федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения 38, Устав патрульно-постовой службы полиции 39, Наставление по организации деятельности дежурных частей территориальных органов МВД России 40 и др.

38  Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения : приказ МВД России от 23 августа 2017 г. № 664.

39  Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульнопостовой службы полиции : приказ МВД России от 29 января 2008 г. № 80.

40  Об утверждении Наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа МВД России после доставления граждан : приказ МВД России от 30 апреля 2012 г. № 389.

99

В соответствии со ст. 28.3 и 23.3 КоАП РФ должностные лица полиции вправе составлять протоколы в общей сложности более чем по 250 видам административных правонарушений, предусмотренных Особенной частью КоАП РФ 41, а также по определенным при заключении договора между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации составам, предусмотренным законодательством об административной ответственности субъектов Российской Федерации.

Полномочия различных должностных категорий сотрудников полиции по составлению протоколов об административных правонарушениях определены приказом МВД России от 30 августа 2017 г. № 685 42.

Полиция относится к числу органов, которые наделены наиболее широким спектром полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях. Выделим три группы административных правонарушений, по которым сотрудники полиции вправе составлять протоколы:

1)  административные правонарушения, дела о которых уполномочены рассматривать органы внутренних дел (полиция) (перечень составов этих правонарушений содержит ст. 23.3 КоАП РФ);

2)  административные правонарушения, предусмотренные ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ. Дела об указанных правонарушениях рассматриваются не органами внутренних дел (полицией), а иными субъектами административной юрисдикции, однако сотрудники полиции уполномочены КоАП РФ составлять протоколы о совершении таких административных правонарушений;

3)  административные правонарушения, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации. Полиция в подобных случаях правомочна составлять протоколы об административных правонарушениях, если полномочия по составлению протоколов об административных пра-

41  Административная деятельность полиции. Часть Общая : учебное пособие / под ред. проф. О. И. Бекетова. С. 307.

42  О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание : приказ МВД России от 30 августа 2017 г. № 685.

100