Теоретические основы формирования отрасли полицейского права. Монография

С глубоким уважением относимся к мнению указанных авторитетных ученых, однако же эти аргументы не убеждают, поскольку они основаны, с нашей точки зрения, на не вполне корректных изначальных посылах. О каком «механическом переносе груза старых представлений» идет речь? Авторы настоящего монографического исследования никогда

ини при каких обстоятельствах, будучи в здравом уме и твердой памяти, не ратовали за возрождение полицейского права с позиций абсолютистской монархии. По-видимому, речь идет исключительно о самом понятии «полицейское право», употребляемом нами в положительном аспекте, но так не любимом нашими оппонентами. Напомним, что помимо полицейского права на юридических факультетах российских университетов вплоть до 1917 г. велось преподавание, в частности, уголовного, гражданского, финансового, международного права. Наименование этих дисциплин сохранилось, в отличие от полицейского права, и в советское время, не претерпело изменений и сегодня. Но кардинальным образом поменялось содержание, которое, как верно указал Ю. Е. Аврутин, ранее базировалось «на совершенно иных политико-правовых принципах

иценностных ориентирах». Не будем же мы на этом основании предъявлять претензии к названию данных дисциплин, которые в царский или советский периоды нашей истории не соответствовали сегодняшним принципам и ориентирам? Разумеется, нет. Идеологи построения социалистического строя, придя к власти, табуировали все, что было связано с полицейским правом. Административное право также оказалось под запретом, правда, позже было реанимировано, но дореволюционный дух в нем оказался полностью выхолощенным новаторами марксизма- ленинизма-сталинизма. Может быть, нет особого смысла рассматривать этот вопрос в сослагательном наклонении, но что бы было, если бы наше государство в начале ХХ в. выбрало не революционный, а естественный путь развития? Какому содержанию соответствовали бы в этом случае современное административное, полицейское, уголовное и другие отрасли права?

Дискутируя с уважаемым профессором С. М. Зыряновым, хотели бы обратить внимание на то, что, с нашей точки зрения, в XXI в. полицейское право (сегодня смысловой акцент следует делать на втором слове, а не на первом), имея своим предметом достаточно узкую, но все более важную (с учетом неизменно возрастающей ценности человеческой жизни) сферу общественных отношений, складывающихся по поводу отражения угрожающей им опасности, занимает свое (в какой-то мере достаточно скромное, но все же собственное) место в системе российского права, си-

11

стеме административного права и вместе с другими их отраслями, подотраслями и институтами противостоит полицейско-бюрократическому государству, полицейскому режиму, полицейской репрессии, произволу и коррупции полицейских властей.

Как известно, административное право — это сравнительно молодая правовая отрасль, учебная дисциплина и наука, несмотря на то что система государственного управления, как это ни парадоксально, имеет тысячелетнюю историю. Возникнув в XVI в. в Европе под названием камералистики, учение о государственном управлении в течение последующих трех веков развивается, трансформируясь сначала в доктрину полицейского (государственного) права, а в дальнейшем, по мере сужения и обособления полицейской функции до рамок сугубо правоохранительной деятельности, в право административное. «Российская полицеистика представляла многообразие подходов к рассмотрению проблем полицейского права, плюрализм оценок полицейской практики и стремление четко определить пределы полицейского вмешательства государства в общественную жизнь, — пишет профессор Н. С. Нижник. — Вырабатывался новый взгляд на цель государства, который был сформулирован в философском учении И. Канта: целью государства определялось не доставление подданным счастья, а обеспечение торжества идеи права. Задачей государства должно стать правовое разграничение свободы граждан, безопасность и порядок, а не попечение об их благосостоянии. Именно в этом контексте полицеисты рассматривали необходимость расширения возможностей самоорганизации общества» 15.

«В эпоху конституционализма (конституционного государства или конституционных форм правления), — отмечает Ю. Н. Старилов, — сущность полиции определялась в собственном, “материальном” смысле как функция публичного управления по защите общественной безопасности и порядка ликвидации возникающих опасных ситуаций. Это понимание осталось практически неизменным до настоящего времени» 16. Важно отметить, что с появлением административного права полицейское право не исчезло. Вслед за сужением функций полиции оно сузило предмет своего регулирования и продолжает до сих пор успешно функционировать там, где первоначально и появилось, — в государствах Западной Европы.

15  Нижник Н. С. Российская полицеистика об основах регулирования отношений между государством и обществом // Государство и право: эволюция, современное состояние, перспективы развития (навстречу 300-летию российской полиции) : матлы XIV междунар. науч.-теор. конф. Санкт-Петербург, 27–28 апреля 2017 г. / под ред. Н. С. Нижник : в 2 т. СПб., 2017. Т. II. С. 57.

16  Российское полицейское (административное) право: конец XIX — начало XX века : хрестоматия / сост. и вступит. ст. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 1999. С. 17.

12

В России процесс становления административного права происходит на протяжении всего XIX в. и приобретает современные черты уже после 1917 г.

Следует отметить, что в Российской империи правовое регулирование полицейской деятельности в основном осуществлялось посредством секретных циркуляров и инструкций Департамента полиции МВД. Поэтому в дореволюционных трудах многих известных российских ученыхадминистративистов, в советский период и даже в современных научных работах по административному праву 17 полицейское право рассматривается как неотъемлемый атрибут полицейского государства, развивающегося в условиях абсолютизма и распространяющего опеку на все сферы жизни общества путем произвольного усмотрения и ничем не ограниченного принуждения ради всеобщего блага.

Профессор Ю. Н. Старилов в одной из своих работ называет точную дату, когда произошло значительное сужение функций полиции в Европе. Он пишет «об известном “кройцберг-решении” (Kreuzberg-Urteil) прусского высшего административного суда от 14 июня 1882 г., который окончательно установил, что главной задачей полиции должна стать защита общества от опасностей, обеспечение общественной безопасности и порядка… В “кройцберг-решении” административного суда объявляется недействительным и незаконным изданное полицейское распоряжение, которое ограничивало высоту новой застройки земельных участков, чтобы не препятствовать обзору исторического военного памятника Победы, сооруженного в Берлине на возвышенности Кройцберг. Высший административный суд Пруссии усмотрел в запрете на строительство действие, на совершение которого полиция не имела компетенции. Суд ограничил задачи полиции защитой безопасности и порядка. С этого времени государственно-полицейское понимание термина “полиция” окончательно прекратило существование. Решением суда ограничивалось право полицейской исполнительной власти на издание общих административных актов без разрешения на то закона и в нарушение законодательных положений. Таким образом, важным практическим результатом данного решения административного суда стало принципиальное положение, согласно которому полиция не имеет права применять при исполнении своих задач и функций меры, направленные против свободы и собственности граждан, в отсутствие специальных законодательных основ для такого рода действий» 18.

17  Зырянов С. М. Указ. соч. С. 46–54.

18  Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 14.

13

В России процесс освобождения от несвойственных полиции (милиции) функций окончательно завершился лишь в 30-е гг. XX в., после ликвидации в декабре 1930 г. Народного комиссариата внутренних дел (НКВД) союзных и автономных республик. Так, в приказе по НКВД РСФСР № 337 о ликвидации наркомата было определено, что Главное управление коммунального хозяйства, ведавшее вопросами благоустройства и эксплуатации городской земли, и Управление милиции с их полным штатом выделяются из состава НКВД и передаются в непосредственное подчинение Совета Народных Комиссаров РСФСР 19.

Полагаем, что факт существования полицейского права как специфической части российского административного права был весомо (хотя и в неявной форме) подтвержден во второй половине прошлого столетия введением в учебных заведениях МВД России учебной дисциплины «Административная деятельность органов внутренних дел» (до нее — «Административное право (специальная часть)», что нашло свое отражение в трудах советских ученых-административистов, в большинстве своем принадлежавших к системе МВД СССР, в частности, В. М. Безденежных, И. И. Веремеенко, М. И. Еропкина, А. П. Клюшниченко, А. П. Коренева, С. И. Котюргина, Л. Л. Попова, Ф. С. Разаренова, А. В. Серегина, А. П. Шергина и других ученых, обращавшихся к различным аспектам полицейской деятельности 20. И это несмотря на то, что по объективным причинам употребление в те годы в позитивном аспекте таких слов, как «полиция», «полицейское право», «полицейские полномочия» было невозможно. Оставленное ими научное наследие еще очень долго будет актуальным и востребованным для новых поколений ученых, изучающих феномен полицейского права. Солидарны с мнением профессора

19  Министерство внутренних дел. 1902–2002. Исторический очерк / под общ. ред. Р. Г. Нургалиева. М., 2004. С. 216.

20  См., напр.: Безденежных В. М. Административно-правовая борьба милиции против пьянства и алкоголизма. М., 1976 ; Веремеенко И. И. Механизм административноправового регулирования в сфере охраны общественного порядка. М., 1981 ; Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965 ; Клюшниченко А. П. Меры административного принуждения, применяемые милицией (Понятие. Классификация. Системовыражение). Киев, 1979 ; Коренев А. П. Административное право. Общая и Особенная части : учебник. М., 1986 ; Котюргин С. И. Функции советской милиции. Омск, 1975 ; Попов Л. Л. Убеждение и принуждение: организационно-воспитательные и административно-правовые средства охраны общественного порядка в деятельности советской милиции. М., 1968 ; Разаренов Ф. С. Административный надзор милиции (Правовые вопросы и порядок осуществления). М., 1964 ; Серегин А. В. Основания и порядок применения мер административного воздействия. М., 1974 ; Шергин А. П. Административная юрисдикция. М., 1979.

14

Ю. П. Соловья о том, что «правовая теория обязана вносить свой вклад в развитие законодательства, поскольку лишь научный подход может агрегировать разрозненные стремления законодателя, привнести в них внутреннюю гармонию» 21.

Однако развитие теории полицейского права в Советском Союзе, за исключением последних 5–7 лет его существования, практически нивелировалось правоприменительной практикой, которая регламентировалась большим количеством не подлежащих официальному опубликованию нормативных правовых актов: как законов, так и подзаконных актов министерств и ведомств, в том числе МВД СССР, с присвоением грифов «Совершенно секретно», «Секретно», пометок «Для служебного пользования»», «Не для печати», «Не подлежат опубликованию», «Конфиденциально». При этом данные акты нередко затрагивали права, свободы и обязанности граждан или порядок их осуществления. Ограничивая права граждан, сотрудник милиции мог не называть причину своих принудительных действий, ссылаясь на закрытый характер нормы, позволяющей ему предъявлять те или иные требования, которые подлежали безусловному и неукоснительному выполнению. Данное обстоятельство, конечно же, не способствовало росту доверия советской милиции со стороны населения. В этом не было ничего удивительного, поскольку советская милиция являлась зеркальным отражением тоталитарной организации существовавшего общественного строя, выполняла к тому же роль своего рода Цербера власти.

Эпохальным событием в правовом регулировании полицейской деятельности стало принятие Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. «О милиции» (далее  — Закон о милиции). Как отмечали авторы наиболее авторитетного и популярного постатейного комментария к данному закону, выдержавшего за период действия этого нормативного правового акта шесть изданий, «появление российского закона о милиции обусловлено многими факторами и прежде всего насущными потребностями строительства демократического, правового государства, социальными ценностями которого являются свобода личности, справедливость, верховенство закона.

В ходе начавшегося в конце 80-х гг. глубокого реформирования фундаментальных экономических, политических и духовных основ общества обнаружилось явное несоответствие правовых и организационных начал деятельности милиции, сформировавшихся в основном в конце 60-х — начале 70-х гг, новым политико-правовым реалиям.

21  Соловей Ю. П. Некоторые размышления о полицейском праве // Административное право и процесс. С. 2.

15

На одном полюсе этих реалий — крепнущее осознание людьми своих неотъемлемых прав человека и гражданина, сфера которых оказалась куда более широкой, чем было принято считать. На другом — обострение социальной напряженности и как крайнее ее проявление — быстрый рост преступности при весьма негативном изменении ее качественных характеристик» 22.

Приходится констатировать, что милиция в тот период не была готова к работе в новых условиях. Всплеск межнациональных конфликтов в регионах, разгул организованной преступности потребовали применения в первую очередь принудительных методов воздействия для предотвращения последствий совершенных преступлений в ущерб общей и индивидуальной профилактике девиантного поведения. Только за 1991–1993 гг. количество преступлений, совершенных с применением огнестрельного оружия, возросло в пять раз 23.

В итоге снижение авторитета милиции в обществе, а также существенное снижение гарантий социальной защиты ее сотрудников спровоцировало массовый отток из рядов милиции наиболее опытных и квалифицированных кадров, что негативным образом отразилось на результатах работы этого правоохранительного органа по защите граждан от противоправных посягательств. Положительный образ милиционера, воспетый в книгах и фильмах советской эпохи — образы участкового Семена Митрофановича Ковалева из кинофильма «Самый последний день» по одноименной повести Бориса Васильева, работников МУРа Садчикова, Костенко и Рослякова из кинофильмов «Петровка, 38», «Огарева, 6», сменился в 90-е гг. прошлого столетия, за редким исключением, антигероями, одетыми в милицейскую форму, «оборотнями в погонах».

Принятие Федерального закона «О полиции» обусловлено многими факторами. Прежде всего вспомним, что он принят в рамках реформы МВД России, проводимой в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. № 208 «О некоторых вопросах по

22  Соловей Ю. П., Черников В. В. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции». М., 2000. С. 3.

23  Огородников В. В. О совершенствовании деятельности подразделений лицен­ зионно-разрешительной работы и реализации требований законодательства об обороте оружия, частной детективной и охранной деятельности // О совершенствовании деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы в Российской Федерации и реализации требований законодательства об обороте оружия, частной детективной и охранной деятельности: мат-лы совещания руководителей лицензионноразрешительных подразделений милиции общественной безопасности МВД, ГУВД, УВД Российской Федерации в г. Ижевске (22–23 февраля 1994 г.). М., 1994. С. 17–18.

16

реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» 24. Главная задача преобразований — вывести систему МВД России на качественно новый уровень развития. Полиция функционально и организационно должна обеспечивать удовлетворение потребностей общества в надежной защите прав и свобод граждан, эффективно противодействовать преступности, обеспечивать правопорядок на улицах и в других общественных местах 25.

К настоящему времени приняты сотни законодательных актов, регулирующих полицейскую деятельность. Многие из них по нескольку раз существенно или полностью обновлялись. Это касается в том числе и базовых законов, таких как федеральные законы «О полиции», «О службе в органах внутренних дел». В результате создана обширная законодательная основа полицейской деятельности, которая обладает определенным внутренним единством, а закрепляемые ею место и роль, задачи, полномочия, организационная структура полицейских организаций в механизме государства и в жизни российского общества в целом весьма и весьма специфичны. В полной мере поддерживаем тезис, сформулированный профессором Ю. П. Соловьем о том, что «существование полицейского права обусловлено не наименованием, а содержанием деятельности его субъектов» 26.

С положительной стороны можно отметить потерю полицией ряда избыточных и дублирующих полномочий, которые стали частью компетенции других органов публичной исполнительной власти.

Реализуя принципы взаимодействия и сотрудничества, общественного доверия и поддержки граждан, полиция стремится делегировать часть своих полномочий негосударственным субъектам правоохранительной направленности. В настоящее время приняты и действуют Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка», Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации». На правовой основе Федерального закона от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)» действуют поисково-спасательные отряды (ПСО)

24  О некоторых вопросах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. № 208 // Рос. газета. 2010. 19 февр.

25  Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный) / Ю. Е. Аврутин, Булавин С. П., . Соловей Ю. П. [и др.]. М., 2011. С. 3.

26  Там же. С. 3.

17

(наиболее известный из них — ПСО «Лиза Алерт»), осуществляющие во взаимодействии со службами и подразделениями МВД и МЧС России поисково-спасательные операции.

Административные понуждение и принуждение по-прежнему находят широкое применение в деятельности полиции и ее должностных лиц. Это обусловлено спецификой полицейской деятельности, ее социальным предназначением обеспечивать защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействие преступности, охрану общественного порядка, собственности и общественную безопасность. Без использования принудительных средств воздействия невозможно обеспечить поддержание правопорядка. Вместе с тем правотворческая деятельность, направленная на совершенствование полицейской деятельности, действующие нормы полицейского права, ограничивающие права и свободы граждан, подвергаются постоянной скрупулезной оценке на предмет их необходимости и обоснованности со стороны представителей формирующегося в нашей стране гражданского общества. Увеличение объема дискреционных полномочий порой болезненно воспринимается в гражданском обществе. Так, широкий общественный резонанс вызвал законопроект № 147239-7 27, внесенный 11 апреля 2017 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации группой ее депутатов, который предусматривал, помимо прочего, расширение полномочий сотрудников полиции при применении огнестрельного оружия и, в частности, право применять оружие в целях предотвращения террористического акта, освобождения заложников, отражения вооруженного группового нападения на критически важные и потенциально опасные объекты, а также административные здания органов государственной власти. Законопроектом предлагалось наделить сотрудников полиции правом применения огнестрельного оружия в отношении женщин (за исключением женщин с видимыми признаками беременности). Кроме того, авторы законопроекта предложили следующую формулировку ч. 2 ст. 24 Федерального закона «О полиции»: «при попытке лица, задерживаемого сотрудником полиции с обнаженным огнестрельным оружием, приблизиться к сотруднику полиции, сократив при этом указанное им расстояние, прикоснуться к его огнестрельному оружию или совершить иные действия, дающие основание расценить их как оказываемое противодействие, сотрудник полиции имеет право применить огнестрельное оружие в соот-

27  О внесении изменений в Федеральный закон «О полиции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : паспорт проекта Федерального закона № 147239-7.

18

ветствии с пунктами 1 и 2 части 1 статьи 23 настоящего Федерального закона». Вскоре данный законопроект был отозван.

Принуждение в деятельности полиции занимает важное, но не главенствующее положение. Следует отметить, что полиция обладает достаточным арсеналомспособовисредствубеждения,позволяющихподдерживать общественный порядок и безопасность, не прибегая к принудительному воздействию. Традиционно наиболее эффективными формами убеждения во внешней административной деятельности полиции продолжают оставаться: агитационно-пропагандистская деятельность и информирование о состоянии общественного порядка; воспитательная работа; поощрение граждан, участвующих в охране общественного порядка.

Тенденцией, которая прослеживается в последние годы, является смешение в правоохранительной системе функции безопасности с функцией предоставления разнообразных государственных услуг. Являясь активным участником административной реформы, реализуя в рамках своей системы Концепцию снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг, в настоящее время МВД России среди других федеральных органов исполнительной власти занимает лидирующие позиции по количеству оказываемых государственных услуг. За последние годы в рамках проводимой в нашей стране административной реформы осуществление органами исполнительной власти, в том числе полицейскими органами, административных процедур по предоставлению государственных услуг и исполнению государственных функций контроля (надзора) детальным образом регламентировано на законодательном и подзаконном уровне, что минимизирует пределы усмотрения по поводу принятия административных актов и совершения административных действий должностными лицами. Полицейское право — это право безопасности, поэтому объектами предоставления полицией государственных услуг были и остаются ограниченно оборотоспособные предметы, вещества, а также виды деятельности, осуществление которых может повлечь нанесение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, безопасности государства. В частности, полицейские подразделения (МВД России и Росгвардии) предоставляют государственные услуги по вопросам миграции, в сферах оборота оружия, наркотических средств и психотропных веществ, безопасности дорожного движения.

Партнерские отношения немыслимы без объективной оценки качества работы полиции и контроля за ней со стороны общества. В связи с этим нельзя не согласиться с Е. В. Киричеком, отметившим, что

19

«гражданское общество, используя свой внутренний потенциал и закономерности общественного развития, способно самоорганизовываться и предлагать наиболее эффективные меры, необходимые для решения общественно значимых проблем» 28. Поэтому полиция обязана регулярно публично информировать граждан о своей деятельности, в том числе отчитываться перед ними. Общественное мнение признается одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции. Своевременное реагирование полиции на замечания и предложения, связанные с ее деятельностью, поступающие от субъектов общественного контроля, способствует устранению выявленных недостатков и нарушений, предупреждению их негативных последствий, повышению ответственности сотрудников полиции.

Успехи реформирования полиции, позиционируемой сегодня в качестве нового (а на самом деле очень старого) правоохранительного института, во многом зависят от того, каким образом будет строиться ее взаимодействие и сотрудничество с институтами гражданского общества. Доверие граждан является необходимым условием эффективного функционирования полиции.

К сожалению, односторонний подход к пониманию полицейского права как инструмента тоталитарного строя на долгие годы обусловил исключительно негативное к нему отношение. Ю. Е. Аврутин справедливо отмечал, что в России исторически сформировалось предубеждение против сотрудничества полиции и населения, отсутствие доверия граждан к сотрудникам полиции 29. Немалая часть населения по-прежнему испытывает стойкое неприязненное отношение к системе правоохранения и правосудия, что обусловливает его правовой нигилизм и негативизм. Необъективное и предвзятое отношение к полицейским основано на сложившихся (не вполне осмысленных) представлениях о недавнем прошлом. Многие граждане необоснованно отождествляют механизм государственного принуждения с системой насилия над личностью и нарушения ее прав и свобод. Логика девальвирования и отрицания идеи правового государства, в основу которой положен императив неукосни-

28  Киричек Е. В. Гражданский (общественный) контроль за деятельностью органов публичной власти в сфере обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 9. С. 1098.

29  Аврутин Ю. Е. «Полицейское присутствие» в обществе и законодательстве: мифы и реальность // Полиция — новый институт современной государственной правоохранительной системы : мат-лы всерос. науч.-практ. конф. (15–16 сентября 2011 г.). Омск, 2012. С. 16.

20