Теоретические основы формирования отрасли полицейского права. Монография

военного положения, режим чрезвычайного положения, режим контр­ террористической операции); б) чрезвычайные полномочия полиции, реализуемые при возникновении чрезвычайных обстоятельств.

3.  Полиция при поддержании особых режимов, как правило, решает следующие основные задачи: а)  осуществляет мероприятия, направленные на обеспечение общественной безопасности, охрану общественного порядка и борьбу с преступностью; б)  оказывает содействие иным государственным органам исполнительной власти в успешном осуществлении ими своих функций по обеспечению особого режима; в)  участвует

впроведении комплекса мероприятий, направленных на защиту и спасение граждан и материальных ценностей и др.

4.  Действия сотрудников полиции при возникновении чрезвычайных обстоятельств без введения одного из административноправовых режимов предполагают проведение специальных операций

врамках одного из нескольких планов действий всего личного состава органов внутренних дел. При этом, как правило, чрезвычайность действий сотрудников полиции выражается в принятии мер по повышению уровня охраны общественного порядка и обеспечению государственной и общественной безопасности, а также в усилении полицейского присутствия, расстановке основных, дополнительных и приданных сил.

§ 4. Полицейские полномочия и права граждан

Демократические правовые государства выступают гарантами реализации прав и свобод личности. В этом процессе значительную роль играют правоохранительные органы. В соответствии с Конституцией Российской Федерации гарантия прав граждан в деятельности органов государственной власти служит одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Согласно ст. 2 «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Статья 18 закрепляет, что «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

Оценка состояния соблюдения и защиты прав человека является одним из важнейших направлений государственной политики, осуществляемой органами государственной власти, а также научно-

141

исследовательскими институтами, аналитическими центрами и иными институтами гражданского общества 74.

В ходе исследования Фонда «Общественное мнение», проведенного по просьбе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, 46% опрошенных указали, что, по их мнению, права человека в России не соблюдаются. Противоположную точку зрения разделили 39% респондентов 75.

Полиция, являющаяся частью механизма реализации государственных интересов и государственной политики, выполняет значительный объем правоохранительных функций, направленных на обеспечение прав и свобод граждан. При этом эффективность полицейской деятельности значительно возрастает при создании партнерской модели отношений между полицией и населением 76. Как справедливо подчеркивает А. Н. Герасименко, государственная система обеспечения правопорядка не может успешно функционировать без помощи общественных объединений и граждан 77.

Полиция осуществляет самые разнообразные функции, связанные с обеспечением правопорядка. В процессе этой деятельности порой решаются весьма специфические задачи, в том числе связанные с охраной и защитой прав и свобод человека и гражданина 78.

Важнейшим критерием эффективности деятельности полиции должны стать доверие и поддержка граждан, что может быть достигнуто исключительно при условии обеспечения прав и свобод последних во всех сферах жизнедеятельности со стороны как полиции, так и других правоохранительных и органов государственной и муниципальной власти.

74  Сабаева С. В. Критерии соблюдения и защиты прав и свобод человека в Российской Федерации: проблемы методологии // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 5. С. 29.

75  Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год.

76  Майоров В. И., Севрюгин В. Е. Противодействие преступности на основе современных концепций взаимодействия полиции и общества: опыт зарубежных стран и России // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2017. № 1. С. 96.

77  Герасименко А. Н. Информационное обеспечение взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка (организационные и правовые вопросы) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 14.

78  Грищенко А. Н. К вопросу об охране и защите прав и свобод граждан в деятельности полиции // Современное право. 2017. № 8. С. 29.

142

К основным факторам, формирующим общественное мнение о деятельности полиции, относятся, в частности, эффективность работы полиции, направленной на безопасность граждан; соблюдение принципа уважения прав и свобод человека и гражданина; личный опыт общения граждан (позитивный и негативный) с полицейскими; создание образа сотрудника полиции в СМИ и др. 79

Сотрудники полиции обязаны заботиться о своем положительном имидже, укреплять ее авторитет своими действиями, достойно вести себя согласно правовому статусу сотрудника полиции, соблюдать этику межличностного общения как в служебном коллективе, так и в быту.

Одним из направлений деятельности полиции, как следует из Федерального закона «О полиции», является защита личности, общества, государства от противоправных посягательств (ст. 2).

В Российской Федерации полиция согласно ст. 5 указанного закона осуществляет свою деятельность на основе соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина. Полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных

ииных противоправных посягательств (ст. 1); защищает права, свободы

изаконные интересы человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ст. 7).

Без полиции граждане не могут полноценно реализовать свои политические и социально-культурные права. Так, при проведении различных публичных, а именно политических или спортивно-зрелищных мероприятий, сотрудники полиции проводят работу по недопущению групповых (массовых) нарушений общественного порядка 80. Деятельность сотрудников полиции является гарантией обеспечения правопорядка и безопасности каждого человека. При этом часто используются технические средства и организационно-тактические приемы и методы административной и оперативно-розыскной деятельности. В то же время существует еще один важный «аспект использования информа-

79  Ильченко В. А. На страже России: особенности формирования общественного мнения о деятельности полиции в современных условиях // Административное право и процесс. 2018. № 4. С. 75.

80  Адмиралова И. А. Статус граждан как субъектов административного права и роль полиции в его обеспечении // Административное и муниципальное право. 2014. № 5. С. 438.

143

ционных ресурсов органов внутренних дел — предоставление гражданам важной для них информации и документов, в том числе справок об отсутствии судимости. Такой документ дает гражданам возможность реализовать свои права в трудовой сфере, например, в педагогической деятельности, в сфере семейной — при усыновлении (удочерении) детей, получить вид на жительство в другом государстве, визу для въезда в другую страну. Также полиция обеспечивает гражданам возможность реализовать их процессуальные права, которые предоставляются им как участникам производства по делам об административных правонарушениях» 81.

Существующие в настоящее время новые социальные реалии наглядно демонстрируют, что одним из наиболее значимых показателей деятельности полиции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина является основанное на соблюдении требований законности осуществление полномочий и обязанностей. Соблюдение сотрудниками полиции этих требований не только оказывает значительное влияние на обеспечение человеком и гражданином своих прав и свобод, но и формирует отношение и уровень доверия населения к органам внутренних дел.

В современных условиях реализации конституционного принципа соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации наблюдается тенденция к расширению взаимодействия полиции, общественных объединений правоохранительной направленности и граждан. В процессе реформирования российской государственности одним из перспективных направлений является развитие конструктивного взаимодействия полиции и институтов гражданского общества (граждан) в сфере обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, основанные на соблюдении принципа законности, укрепление правопорядка в государстве невозможны без участия граждан. В свою очередь опора на поддержку граждан и общественных объединений (прежде всего правоохранительной направленности) — одно из ключевых условий эффективной деятельности правоохранительных органов, направленной на предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, устранение причин, их порождающих. При этом граждане осуществляют содействие правоохранительным ор-

81  Адмиралова И. А. Права и свободы граждан и роль административной деятельности полиции в их обеспечении : монография. М., 2014. С. 35.

144

ганам (полиции) в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности на добровольной основе как индивидуально, так и через общественные объединения.

Все общественные объединения правоохранительной направленности характеризует заинтересованность в личной и общественной безопасности, участие в охране общественного порядка, содействие правоохранительным органам в их законной деятельности 82. Их специфическими признаками являются: добровольность и самоуправляемость участников; некоммерческий характер деятельности; создание по инициативе граждан на основе общности интересов и целей, указанных в уставе; отсутствие государственно-властных полномочий.

Современный период связан с попыткой модернизации полиции, качественного улучшения ее взаимодействия с институтами гражданского общества, одним из критериев которого выступает социальная стабильность общества, социализация личности. Это в свою очередь обусловлено самой сутью существования человеческой общности (социума) 83. В своей статье Е. В. Киричек совершенно справедливо поднимает вопрос о степени готовности взаимодействия полиции и институтов гражданского общества 84.

Подразделения полиции имеют непосредственные контакты с населением. Представители гражданского общества и граждане в свою очередь имеют возможность оперативного обращения в полицию, а сотрудники полиции обязаны оперативно реагировать на поступающую информацию о событиях, происходящих на подведомственной территории. Полиция в системе органов государственной власти является наиболее доступным для граждан правоохранительным институтом в системе органов государственной власти, отвечающих за их безопасность, защиту прав и законных интересов. В связи с этим именно полиции отводится особая роль во взаимодействии с гражданами и представителями гражданского общества.

82  Сухова А. Г., Церникель Ю. И. Взаимодействие органов внутренних дел и добровольных общественных формирований по охране общественного порядка // Вестник Барнаульского юридического института МВД России. 2011. № 1(20). С. 30.

83  Половинкин В. А. Перспективы социального механизма взаимодействия полиции и институтов гражданского общества // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2012. № 3 (55). С. 217.

84  Киричек Е. В. Взаимодействие полиции и институтов гражданского общества в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2015. № 7. С. 28–33.

145

Исследователями отмечается положительная динамика в области взаимодействия полиции и институтов гражданского общества, которая несколько нивелируется имеющими российскую специфику проблемами, такими как малоизученность этой области знаний для юриспруденции; этатизм общественного сознания, а также подрыв доверия к массовым институциональным формам самоорганизации (ассоциации, партии, профсоюзы и т. п.), что усложняет задачу поиска приемлемых целей

иформ в отношениях гражданского общества и полиции; догматика права и правовой культуры, объективно препятствующая самоорганизации гражданского общества и упорядочиванию его отношений с полицией; бюрократизация крупных структур гражданского общества, а также проблемы внутри полиции (коррупция и т. п.) 85.

Согласно мнению известных ученых-административистов В. И. Майорова и В. Е. Севрюгина, «партнерство полиции и общества — концепция, разработанная в развитых зарубежных государствах. На ее основе были проведены крупнейшие реформы органов полиции практически во всех развитых странах мира: США, Канаде, Австралии, Японии, Великобритании, других странах Западной Европы. Преобразования привели к изменениям сущностных составляющих полицейской работы: ее форм

иметодов, характера и содержания сотрудничества, ориентации взаимодействия с гражданами и общественными институтами» 86.

Важным шагом на пути сближения институтов гражданского общества (в лице его граждан) и полиции явилось принятие 2 апреля 2014 г. Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка», который направлен на совершенствование правовых основ участия граждан Российской Федерации в охране общественного порядка и определяет принципы и формы участия граждан Российской Федерации в охране общественного порядка, а также ограничения, связанные с этим участием, роль органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления в обеспечении участия граждан в охране общественного порядка, алгоритм создания и деятельности народных дружин.

Закон призван упорядочить и систематизировать нормативную правовую основу участия населения в охране правопорядка и обеспече-

85  Петров М. П. Теоретические проблемы совершенствования правовой основы взаимодействия исполнительной власти и гражданского общества // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9. С. 6–7.

86  Майоров В. И., Севрюгин В. Е. Противодействие преступности на основе современных концепций взаимодействия полиции и общества: опыт зарубежных стран и России // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2017. № 1. С. 99.

146

нии общественной безопасности. Ранее эти общественные отношения регламентировались часто не согласованными федеральными законами

инормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Его реализация будет способствовать привлечению на добровольной основе к охране общественного порядка максимально возможного количества заинтересованных граждан, что позитивно повлияет на состояние общественного порядка и безопасности.

Кроме того, данный закон предусматривает возможность реализации обязанности органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка. Привлечение к охране общественного порядка совместно с сотрудниками органов внутренних дел народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности (в том числе и казачьих народных дружин) позволит увеличить плотность нарядов полиции и, как следствие, будет способствовать профилактике правонарушений на территории муниципальных образований.

Внастоящее время в Российской Федерации действует более 13,5 тысяч народных дружин, объединяющих более 180 тысяч человек. Кроме того, можно говорить о тенденции к росту количества народных дружин

ипресеченных ими правонарушений.

Полиция функционально и организационно должна обеспечивать удовлетворение потребностей общества в надежной защите прав и свобод граждан, эффективно противодействовать преступности, обеспечивать правопорядок на улицах и в других общественных местах 87. Прежде всего права и свободы граждан в сфере общественного порядка, которые имеют для населения крайне важное значение. Как отмечала Н. И. Раздымалина, «в сфере охраны общественного порядка реализуется значительная часть прав и свобод, которые, будучи закрепленными в нормах права, представляют собой признанную и гарантированную государством возможность граждан реализовывать свои потребности, удовлетворять интересы, а также пользоваться различными социальными благами» 88.

В порядке, установленном законодательством Российской Федерации, граждане, общественные объединения и организации имеют право на получение достоверной информации о деятельности полиции, а также информации, непосредственно затрагивающей их права,

87  Комментарий к Федеральному закону «О полиции» / Ю. Е. Аврутин [и др.]. М., 2011. С. 3.

88  Раздымалина Н. И. Механизм реализации гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1991. С. 24.

147

за исключением сведений, доступ к которым ограничен федеральным законом.

При обращении гражданина к сотруднику полиции или полицейского к гражданину сотрудник полиции обязан назвать свои должность, звание, фамилию, предъявить по требованию гражданина служебное удостоверение, внимательно его выслушать, принять соответствующие меры

впределах своих полномочий либо сообщить причину и цель обращения, а также разъяснить, в чью компетенцию входит решение поставленного вопроса. Кроме того, полиция обязана обеспечить каждому гражданину возможность ознакомления с документами и материалами, которые непосредственно затрагивают его права и свободы, если иное не установлено федеральным законом.

Ввиду того, что деятельность полиции связана с возможностью применения мер полицейского принуждения и ограничения свободы, она может заключать в себе существенную угрозу правам и свободам человека и гражданина. Поэтому любая деятельность полиции, в том числе связанная с возможными ограничениями прав и свобод граждан, должна осуществляться в точном соответствии с законом, на основе принципа законности 89. Данный принцип носит универсальный характер, поскольку он определен и в правопорядках других государств, и на универсальном и наднациональном уровнях; он обладает аналогичным смыслом

влюбом из них 90.

Обеспечивая правопорядок, полиция в строгом соответствии с действующим законодательством в случае необходимости вправе применять физическую силу, специальные средства, огнестрельное оружие и др.

Используются также меры процессуального принуждения, например, арест, материальное принуждение, выражающееся в различных проверках, запретах, предписаниях, взысканиях, ограничениях и др. При этом, как справедливо отмечает Ю. Е. Аврутин, «принуждение как признак полицейской деятельности и значительный объем организационных форм реализации исполнительной властью своей компетенции не должны заслонять того факта, что полицейская деятельность является не только правопринудительной, но и в первую очередь правоохранительной по своей сути, поскольку и применяя право, и обе-

89  Статья 6 Федерального закона «О полиции».

90  Адмиралова И. А. Средства обеспечения законности административной деятельности полиции и обеспечение прав граждан // Современное право. 2014. № 10. С. 61.

148

спечивая его соблюдение или восстановление, охраняет право и соответствующие общественные отношения» 91.

Предоставляя полиции право на применение мер государственного принуждения, Федеральный закон «О полиции» говорит о том, что применение сотрудником полиции мер государственного принуждения для выполнения обязанностей и реализации прав полиции допустимо только в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Реализуя основные направления своей деятельности, полиция в случае применения к гражданину мер, ограничивающих его права и свободы, обязана разъяснить ему причину и основания их применения, а также возникающие в связи с этим права и обязанности гражданина. Закон также требует от сотрудников полиции в каждом случае разъяснить задержанному лицу его права на юридическую помощь, на услуги переводчика, на уведомление близких родственников или близких лиц о факте его задержания, на отказ от дачи объяснения.

Вслучае нарушения сотрудником полиции прав и свобод граждан необходимо принять меры к их восстановлению. Сведения, порочащие честь, достоинство и деловую репутацию гражданина, преданные гласности сотрудником полиции, в случае признания их не соответствующими действительности судом, следователем, органом дознания или самой полицией, должны быть опровергнуты в той же форме, в какой они были преданы гласности, в возможно короткий срок, но не превышающий одного месяца со дня этого признания.

Впорядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, полиция приносит извинения гражданину, права и свободы которого были нарушены сотрудником, по месту нахождения (жительства), работы или учебы гражданина в соответствии

сего пожеланиями.

Любое ограничение прав, свобод и законных интересов граждан, а также прав и законных интересов общественных объединений, организаций и должностных лиц допустимо только по основаниям и в порядке, предусмотренном федеральным законом.

Полиция защищает право каждого на свободу и личную неприкосновенность. До судебного решения в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О полиции» и другими федеральными законами, лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов.

91  Аврутин Ю. Е. Законодательное закрепление назначения полиции в Российской Федерации: краткий комментарий // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2011. № 2 (50). С. 20.

149

Задержанное лицо имеет право в кратчайший срок, но не позднее трех часов с момента задержания, если иное не установлено уголовнопроцессуальным законодательством Российской Федерации, на один телефонный разговор в целях уведомления близких родственников или близких лиц о своем задержании и месте нахождения. По просьбе задержанного лица такое уведомление может сделать сотрудник полиции. Право на телефонный разговор не предоставляется и уведомление не осуществляется в случаях, если задержаны лица, указанные в пп. 2, 3, 4, 7, 8, 12 ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О полиции».

В случае задержания несовершеннолетнего полиция незамедлительно уведомляет его родителей или иных законных представителей. При задержании военнослужащего полиция уведомляет командование воинской части, в которой он проходит военную службу, а при задержании иностранного гражданина (подданного иностранного государства) — посольство (консульство) соответствующего государства.

Законодательство содержит запрет сотрудникам полиции прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению, а также обязанность пресекать любые действия, которыми гражданину умышленно причиняются боль, физическое или нравственное страдание. Деятельность полиции, ограничивающая права и свободы граждан, немедленно прекращается, если достигнута законная цель или выяснилось, что эта цель не может или не должна достигаться путем ограничения прав и свобод граждан. Сотруднику полиции запрещается подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме кого-либо к совершению противоправных действий.

Сотрудник полиции не может в оправдание своих действий (бездействия) при выполнении служебных обязанностей ссылаться на интересы службы, экономическую целесообразность, незаконные требования, приказы и распоряжения вышестоящих должностных лиц или какиелибо иные обстоятельства.

Граждане Российской Федерации, а также общественные объединения в соответствии со ст. 49 Федерального закона «О полиции» осуществляют общественный контроль за деятельностью полиции в соответствии с федеральным законом.

Общественный контроль за деятельностью полиции реализуется на основе ст. 33 Конституции РФ, закрепляющей право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллек-

150