Теоретические основы формирования отрасли полицейского права. Монография

порядка при чрезвычайных ситуациях и других чрезвычайных обстоятельствах, при обеспечении режима чрезвычайного положения, в том числе на объектах транспорта и транспортной инфраструктуры.

Военнослужащим (сотрудникам) войск национальной гвардии в целях обеспечения режима военного положения, правового режима контр­ террористической операции, а также участия в контртеррористической операции предоставлено право на применение мер и временных ограничений, предусмотренных соответственно федеральным законодательством о военном положении и о противодействии терроризму.

Кроме того, военнослужащим (сотрудникам) войск национальной гвардии предоставлены иные полномочия, предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Полномочия войск национальной гвардии реализуются органами управления, объединениями, соединениями, воинскими частями, подразделениями, организациями и военнослужащими (сотрудниками) войск национальной гвардии в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, Федеральным законом о войсках национальной гвардии, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами уполномоченного федерального органа исполнительной власти с соблюдением требований законодательства Российской Федерации о защите государственной тайны.

Законные требования военнослужащих (сотрудников) войск национальной гвардии при реализации ими полномочий войск национальной гвардии обязательны для исполнения гражданами и должностными лицами.

Военнослужащие (сотрудники) войск национальной гвардии имеют право на применение физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники лично или в составе подразделения (группы), а командиры (начальники) имеют право отдавать приказы об их применении в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными конституционными законами, Федеральным законом «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» (ст. ст. 18–23) и другими федеральными законами.

В соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 30 сентября 2016 г. № 510, Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (Росгвардия) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики

31

и нормативно-правовому регулированию в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, в сфере оборота оружия, в сфере частной охранной деятельности, в сфере частной детективной деятельности и в сфере вневедомственной охраны.

Росгвардия является центральным органом управления войсками национальной гвардии. Для выполнения задач, возложенных на войска национальной гвардии, и обеспечения их деятельности Росгвардия создает: структурные подразделения центрального аппарата; территориальные органы; воинские части войск национальной гвардии; подразделения (органы) войск национальной гвардии, в которых проходят службу лица, имеющие специальные звания полиции; организации войск национальной гвардии.

Основные задачи Росгвардии:

1)  выработка и реализация государственной политики в установленных сферах деятельности;

2)  нормативное правовое регулирование в установленных сферах деятельности;

3)  организация участия войск национальной гвардии в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности;

4)  организация участия войск национальной гвардии в борьбе с терроризмом и экстремизмом, в обеспечении правового режима контртеррористической операции;

5)  организация участия войск национальной гвардии в территориальной обороне Российской Федерации;

6)  поддержание в необходимой готовности войск национальной гвардии;

7)  организация применения войск национальной гвардии в соответствии с законодательством Российской Федерации;

8)  осуществление мероприятий по строительству и развитию войск национальной гвардии;

9)  осуществление федерального государственного контроля (надзора): —  за оборотом гражданского, служебного и наградного оружия, боеприпасов к оружию, сохранностью и техническим состоянием боевого ручного стрелкового и служебного оружия, находящегося во времен-

ном пользовании у граждан и организаций; —  за частной охранной и частной детективной деятельностью в Рос-

сийской Федерации; —  за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетиче­

ского комплекса;

32

—  за деятельностью подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны.

Руководство деятельностью Росгвардии осуществляет Президент Российской Федерации. Возглавляет Росгвардию директор Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации — главнокомандующий войсками национальной гвардии Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.

Директору непосредственно подчиняются войска национальной гвардии. Директор несет персональную ответственность за выполнение задач и реализацию полномочий, возложенных на Росгвардию и войска национальной гвардии, и осуществляет свою деятельность на основе единоначалия. В целях выполнения задач и реализации полномочий директор Росгвардии издает приказы, директивы, распоряжения и иные акты,

втом числе совместно с руководителями других федеральных государственных органов, а также заключает межведомственные соглашения

вустановленных сферах деятельности.

ВРосгвардии образуется Коллегия в составе директора (председатель коллегии), его заместителей, входящих в нее по должности, а также военнослужащих, сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих и работников Росгвардии.

Отдельные функции двух субъектов полицейской деятельности — органов и служб МВД России и войск национальной гвардии — реализуются в соответствии с принципом «пересечения компетенций» указанных структур. В частности, это касается охраны общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий, пресечения групповых нарушений общественного порядка и массовых беспорядков. В целях обеспечения надлежащего уровня координации и взаимодействия органов внутренних дел и войск национальной гвардии Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 157 установлено, что специальные отряды, ОМОН, Центр специального назначения и авиационные подразделения находятся в оперативном подчинении министра внутренних дел Российской Федерации и соответствующих руководителей территориальных органов МВД России.

Таким образом, войска национальной гвардии выступают сегодня полноценным субъектом полицейской деятельности, обеспечивающим безопасность граждан, общества и государства, противодействие преступлениям террористического характера и экстремистской направлен-

33

ности. В то же время полагаем, что компетенция войск национальной гвардии практически полностью охватывается сферой «внутренних дел», т. е. традиционными полномочиями МВД России, а организацион­ ное обособление оправдывается исключительно военизированным характером и целевой направленностью вновь созданной полицейской организации. Если для «общей полиции» характерной тенденцией последних лет объявлялась демилитаризация, то войска национальной гвардии представляют собой очевидно милитаризованную полицию, предназначенную для действий в чрезвычайных ситуациях.

Соглашаясь с мнением главы комитета Госдумы по безопасности

ипротиводействию коррупции И. А. Яровой, что «с созданием Нацгвардии… выстраивается вся цепочка действий, необходимых для защиты общества и государства, — от контроля и профилактики до пресечения

иответственности» 33, дополним приведенное суждение тезисом о том, что с созданием войск национальной гвардии полицейская система страны получила существенное дополнение в виде нового субъекта — правоохранительного полицейского органа, призванного обеспечить полицейскую защиту личности, общества и государства военными средствами в условиях чрезвычайных ситуаций.

Всоответствии с Федеральным законом от 3 февраля 2014 г. № 7-ФЗ в состав Вооруженных Сил Российской Федерации вошла военная полиция, получившая необходимый правовой статус34. Ранее в системе Министерства обороны Российской Федерации существовали отдельные разрозненные подразделения, осуществлявшие полицейскую деятельность (военные комендатуры, Военная автомобильная инспекция (ВАИ) и др.).

Правовое положение военной полиции определено УПК РФ, КоАП РФ, УИК РФ, Федеральным законом «Об обороне», Уставом военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации, рядом других нормативных правовых актов.

Военная полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав

исвобод военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, лиц гражданского персонала, граждан, проходящих военные сборы в Вооруженных Силах Российской Федерации, обеспечения в Вооруженных Силах Российской Федерации законности, правопорядка, воинской дисциплины, безопасности дорожного движения, охраны объектов Во-

33  Цит. по: Замахина Т. Системный ответ // Рос. газета. 2016. 19 апр.

34  О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам деятельности военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации : федеральный закон от 3 февраля 2014 г. № 7-ФЗ.

34

оруженных Сил Российской Федерации, а также, в пределах своей компетенции, противодействия преступности и защиты других охраняемых законом правоотношений в области обороны. Руководство военной полицией осуществляет министр обороны Российской Федерации. Военнослужащие военной полиции имеют право применять физическую силу, в том числе боевые приемы борьбы, специальные средства, огнестрельное оружие, боевую и специальную технику в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными конституционными законами, федеральными законами, общевоинскими уставами и Уставом военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации.

Таким образом, полиция, войска национальной гвардии и военная полиция выступают основными полновластными полифункциональными субъектами полицейской деятельности (полиция в узком или буквальном смысле слова), образующими организационное ядро современной полицейской системы России.

Спозиции более широкого подхода полицейскую систему российского государства представляет относительно самостоятельная группа органов, служб, подразделений, организаций, относящихся к исполнительной власти: службы, подразделения и организации полиции МВД России; войска национальной гвардии Российской Федерации, подразделения и службы Росгвардии; военная полиция Вооруженных Сил Российской Федерации; органы, подразделения и организации Федеральной службы безопасности Российской Федерации; службы и подразделения Федеральной службы охраны Российской Федерации; органы Федеральной службы судебных приставов (подведомственна Минюсту России); органы и учреждения Федеральной службы исполнения наказаний (подведомственна Минюсту России); органы и организации Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации; таможенные органы Федеральной таможенной службы (находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации); органы Федеральной службы по надзору

всфере природопользования (Росприроднадзора) (находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации); органы Федерального агентства по рыболовству (Росрыболовства) (находится в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации) (полиция в широком смысле слова).

Снашей точки зрения, под полицией (полицейскими органами) следует понимать федеральные органы исполнительной власти, их территориальные органы либо структурные подразделения, должностные лица которых наделены законом совокупностью полицейских полномочий:

35

по пресечению преступлений и административных правонарушений, по доставлению, задержанию граждан; производству досмотра (осмотра), изъятия; осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, дознания; применению силы и оружия. Главной задачей (предназначением) полиции является обеспечение защиты личности, общества и государства от презюмируемых опасностей различного рода (т. е. ей имманентна функция отражения опасности), но прежде всего — вызванных преступлениями и административными правонарушениями.

Критериями отнесения каких-либо органов (служб, подразделений, организаций) к полиции выступают:

—  принадлежность к федеральным органам исполнительной власти; —  наделенность полицейскими полномочиями, состоящими в возложении на них обязанности пресекать преступления и административные правонарушения при одновременном предоставлении прав по доставлению, задержанию граждан; производству досмотра (осмотра), изъятия; осуществлению производства по делам об административных

правонарушениях, дознания; применению силы и оружия 35; —  нормативная закрепленность функции отражения опасности

в виде предназначения защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, противодействовать преступности, обеспечивать охрану общественного порядка, собственности, личную безопасность граждан и общественную безопасность.

Среди перечисленных полицейских полномочий особую роль играет право на применение силы и оружия, так называемой прямой силы, без которой порой невозможно реализовать иные полицейские полномочия: доставление, задержание, изъятие и т.п. Именно правом применения прямой силы обусловлен принудительный характер деятельности полиции, наличие указанного права в первую очередь предоставляет возможность отнесения тех или иных субъектов, обладающих этим полномочием, к данной категории. В свою очередь право на законное насилие (понуждение, принуждение) раскрывает социальное предназначение полиции — защищать граждан, общество именно с использованием прямой силы, непосредственно, без предварительного судебного решения отражать опасность, пресекать правонарушения, поддерживать правопорядок там, где несиловых методов воздействия оказывается недостаточно. Подчеркнем, что не только (и не столько) силовыми методами действует полиция, но сама потенциальная возможность их применения

35  Бекетов О. И., Опарин В. Н. О понятии и системе правоохранительных (полицейских) органов Российской Федерации // Полицейское право. 2005. № 1. С. 46, 49.

36

в определенной сложившейся ситуации дает ключ к пониманию юридической природы тех или иных субъектов.

Всвязи с этим полагаем, что отнесение профессором К. С. Бельским

кполиции органов, подразделений, служб, формирований МЧС России («полиция по чрезвычайным ситуациям»), органов, учреждений и организаций Госсанэпидемнадзора (ныне — Роспотребнадзора) («санитарная полиция»), органов Госгортехнадзора (ныне — Ростехнадзора) («промышленная полиция»), а также службы внешней разведки 36 наделяет указанное понятие определенной избыточностью.

Критика некоторых ученых 37 относительно приведенных нами определения понятия полиции (полицейских органов) Российской Федерации, перечня субъектов, осуществляющих полицейскую деятельность, и их системы представляется недостаточно убедительной.

Так, профессор Ю. Е. Аврутин, отмечая нецелесообразность расширительного толкования субъектов полицейской деятельности, совершенно справедливо делает вывод о том, что в процессе эволюции правовой системы России «полиция как средство принудительного обеспечения решения “общих дел” первоначально отождествлялась с “общей администрацией”, однако постепенно, по мере дифференциации институтов государственного управления, приобрела самостоятельный правовой статус, обособившись в виде специализированных полицейских учреждений, ориентированных на защиту и охрану государственно-правового

порядка посредством осуществления превентивных, пресекательных и охранительных мер контрольно-надзорного, сыскного и юрисдикционного характера» 38.

Однако те полномочия и функции, которые постепенно теряла полиция в силу их избыточности для нее, не исчезали бесследно, а становились частью компетенции других органов. Некоторые из этих функций невозможно реализовать без наличия полномочий по применению мер прямого принуждения, а также права доставления, задержания граждан, которые в совокупности с правом применения полицейской силы играют определяющую роль в обеспечении выполнения возложенных

36  Бельский К. С. Полицейское право: лекционный курс / под ред. А. В. Куракина. М., 2004. С. 473–582.

37  Аврутин Ю. Е. Полицейское право современной России: всегда ли полезны аргументы «за»? // Полицейское право. 2005. № 3. С. 8 ; Зырянов С. М. Административный надзор полиции и полицейский надзор: соотношение правовых категорий. С. 48–49.

38  Аврутин Ю. Е. Полицейское право современной России: всегда ли полезны аргументы «за»? С. 76.

37

на полицию обязанностей. По нашему мнению, совокупность указанных полномочий является минимально достаточной для определения органа, должностным лицам которого они предоставлены, как полицейского. Значительный объем компетенции некоторых органов, отнесенных нами к числу полицейских (например, Росприроднадзора или Росрыболовства), действительно, не подкреплен полномочиями по применению силы и оружия. Также, кстати, как и деятельность многих служб и подразделений полиции МВД России и Росгвардии по предоставлению государственных услуг, в частности, по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним, проведению добровольной государственной дактилоскопической регистрации, экзаменов на право управления транспортными средствами и по выдаче водительских удостоверений, выдаче лицензий на частную детективную (сыскную) и охранную деятельность, проставлению апостиля на официальных документах, выдаче сведений об административных правонарушениях в области дорожного движения, архивных справок, справок о реабилитации жертв политических репрессий, о наличии или отсутствии судимости, не нуждается в принудительном «сопровождении». Вместе с тем природоохранные органы для достижения поставленных перед ними задач по охране окружающей природной среды, водных биологических ресурсов и среды их обитания на основании законодательных актов 39 могут действовать силой оружия, пресекая правонарушения, доставляя и задерживая лиц, их совершивших.

Профессор С. М. Зырянов указывает, что «во-первых, правоохранительная функция присутствует в статусе и других правоохранительных органов (прокуратура, суды, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и др.)… Во-вторых, отнесение ФСБ России и ФСО России к правоохранительным органам не согласуется с законодательством о государственной службе, предусматривающим прохождение в этих органах военной службы» 40.

Продолжая дискуссию, отметим, что, во-первых, далеко не все из указанных С. М. Зыряновым органов могут быть отнесены к федеральным органам исполнительной власти и тем более названы полицейскими. В настоящее время федеральных органов исполнительной власти насчитывается 72, из которых всего 11 мы причисляем к полицейским, обладающим обозначенными нами признаками.

39  Об особо охраняемых природных территориях : федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ ; О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов : федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ.

40  Зырянов С. М. Указ. соч. С. 49.

38

Во-вторых, полагаем, что правоохранительные функции в большей или меньшей степени присущи значительному кругу субъектов, осуществляющих административно-публичную деятельность, независимо от того, какой чин, ранг или звание носят их должностные лица. Например, в Указе Президента РФ «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации» 41 одним из полномочий Минобороны России названо осуществление в пределах своей компетенции противодействия преступности, хотя ясно, что непосредственная реализация данного полномочия возложена на военную полицию, входящую в состав Вооруженных Сил РФ.

Свыше ста лет тому назад В. М. Гессен писал: «Закон должен указать, какие именно органы полицейской власти и в какой степени пользуются правом осуществления принудительной власти» 42. Очевидна направленность данного тезиса: мыслитель, обосновывавший возможность государственности исключительно в рамках конституционной (правовой) политической формы, отличительным свойством которой выступает принцип подзаконности исполнительной и судебной властей, утверждает в нем незыблемость положения о неукоснительном соблюдении

вгосударстве начала свободы личности и жесткого определения сферы насильственных полномочий административной власти. Убеждены, что реализации данного положения в наши дни способствует возрождаемое

впреобразованном виде российское полицейское право.

§ 3. Предмет и метод правового регулирования отрасли полицейского права

Известно, что отрасли права выступают как наиболее крупные, центральные элементы структуры права, охватывающие важные виды широкой совокупности общественных отношений, характеризующихся качественными особенностями, которые по своему глубинному социальнополитическому содержанию требуют обособленного юридически индивидуализированного регулирования 43. Вместе с тем выдающийся российский теоретик права профессор С. С. Алексеев заметил, что правовые системы порой характеризуются весьма своеобразным явлением — наличием в структуре права вторичных комплексных образований. Нормы, входящие в указанные образования, не связаны единым методом и механизмом

41  Вопросы Министерства обороны Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1082.

42  Гессен В. М. Административное право : монография. СПб., 2013. С. 34. 43  Алексеев С. С. Теория права. М., 1995. С. 191.

39

регулирования, почти все они «имеют прописку» в основных отраслях 44. Правовые нормы, входящие во вторичные комплексные образования, продолжают оставаться в главной структуре, в основных отраслях, и на них распространяются общие положения соответствующих основных отраслей. Во вторичную структуру они входят, оставаясь нормами, например, административного, уголовно-процессуального, гражданского процессуального права, законодательства о судоустройстве, оперативно-розыскного и иного законодательства 45.

Относительно полицейского права обращает на себя внимание позиция профессора В. В. Черникова, который, не соглашаясь с тем, что полицейское право — это подотрасль административного права 46, справедливо отмечает, что полицейское законодательство России образуют акты, принадлежащие к разным отраслям права. «В своей правоприменительной деятельности полицейские органы, помимо административного законодательства, в равной мере руководствуются нормами уголовного, уголовно-процессуального права, законодательства о судоустройстве, оперативно-разыскного, налогового, финансового и иного законодательства» 47. Далее ученый утверждает: «Безусловно, полицейское право представляет собой сложный межотраслевой охранительный институт, вбирающий в себя совокупность объективно обособившихся внутри нескольких отраслей права юридических норм, регулирующих полицейскую деятельность. Более того, в силу существования в нем (в институте) комплекса норм различных отраслей права, для которых присущи в том числе отношения субординации, его правомерно назвать суб­ институтом в системе российского права» 48.

Отечественными учеными предприняты попытки определить предмет российского полицейского права. Так, профессор Ю. П. Соловей формули-

44  Там же. С. 197.

45  Позицию профессора Д. А. Керимова о том, что «нет оснований для распространенного в советской юридической литературе утверждения о наличии в нашей системе права так называемых комплексных отраслей права» (Д. А. Керимов. Философские проблемы права. М., 1972. С. 299), хотя и высказанную относительно советской системы права, считаем недостаточно аргументированной. Считаем также неполно проработанными положения уважаемого ученого, отрицающего наличие в отрасли права комплексных правовых институтов (Там же. С. 301–302).

46  Бельский К. С. Указ. соч. С. 61.

47  Черников В. В. Закон о полиции — новая веха в развитии полицейского законодательства России // Полиция — новый институт современной государственной правоохранительной системы : мат-лы всерос. науч.-практ. конф. (15–16 сентября 2011 г.) / отв. за вып. С. М. Андреев. Омск, 2012. С. 3.

48  Там же.

40