Социальная политика в органах внутренних дел зарубежных стран. Монография

Таблица 3.6. Динамика преступности в зарубежных странах за 1999—2009 гг.1

1Официальный сайт Евростата. URL: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_-explained/index.php?title=File:Police_officers,_1999— 2009.png&filetimestamp= 20121109145345 (дата обращения: 23.11.2013).

Окончание табл. 3.6

122

Исследование зарубежного опыта показывает, что определенные мировые тенденции в отношении численности сотрудников полиции и уровня преступности все же существуют. Как правило, в развивающихся странах (странах Африки и Азии) уровень преступности довольно высок, в то время как в развитых странах (странах Европы, США, Канаде, Японии) совершается гораздо меньше преступлений как в абсолютных данных, так и в расчете на численность населения. Развитые страны стремятся придерживаться численности сотрудников полиции (с небольшой дисперсией), рекомендованной ООН. Так, в развитых странах (Западной Европы и США) численность полиции находится в интервале 190—370 на 100 тыс. населения.

Говоря о социальной политике в отношении сотрудников правоохраны зарубежных государств, результативность проведения которой является одним из ключевых элементов управления деятельностью правоохранительных органов и важнейшим механизмом повышения эффективности правоохранительной деятельности, особо подчеркнем, что проведенный анализ показывает, что в развитых зарубежных странах уровень социального обеспечения сотрудников гораздо выше, чем в развивающихся. В развивающихся странах работа по реализации социальной политики в отношении предоставления социальных гарантий сотрудникам более налажена. Механизмы обеспече- ния сотрудников социальным пакетом сформированы давно и представляют собой эффективную четко работающую систему. Следствием этого, в частности, является более низкий уровень преступности.

Анализируя статистику об уровне преступности зарубежных стран по отношению к России, можно предположить, что в тех странах, где численность полицейских на одно преступление ниже, работа полиции более эффективна, чем в России. Но вместе с тем, как уже отмечалось, при оценке эффективности деятельности правоохранительных органов какого-либо государства важно учитывать всю совокупность факторов, в том числе уровень жизни населения, социально-экономическую обстановку, а также принимать во внимание мнение общества о деятельности полиции и степень доверия граждан к этой структуре.

Приведем статистические данные. В табл. 3.7 представлены результаты опроса граждан разных зарубежных стран в отношении безопасности ночью в месте проживания.

Из табл. 3.7 видно, что ощущение безопасности, уровень доверия граждан к правоохранительным органам в разных зарубежных странах значительно отличаются друг от друга. Например, в Литве всего 29% населения чувствует себя в безопасности, прогуливаясь в одиночку ночью, в то время как в Дании этот показатель составляет 83%. Данный показатель также говорит о степени криминализации общества в той или иной стране. В Литве в 2011 г. число убийств на 100 тыс. населения было равно 6,6, тогда как в Дании — 0,9 (см. табл. 3.5). В России всего 31% жителей России чувствуют себя уверенно при ответе на вопрос о безопасности. Данный показатель по

123

России — один из самых низких в мире, что говорит о недостаточ- ной эффективности работы полиции.

Таблица 3.7. Ответы «Да» граждан зарубежных стран на вопрос:

«Чувствуете ли вы себя в безопасности, прогуливаясь в одиночку ночью в городе или местности, где вы живете?»1

1Официальный сайт Исследовательского центра Гэллапа (Gallup). URL: http://www. gallup.com/poll/144083/latin-americans-least-likely-feel-safe-walking-alone.aspx¹ 2 (дата обращения 01.11.2013).

124

Общественное мнение об эффективности деятельности правоохранительных органов складывается из множества составляющих. Так, в Итоговом отчете Международной ассоциации руководителей полицейских управлений Администрации Правосудия (Университет Джорджа Мейсона, США) «Общественный имидж полиции»1, опубликованном еще в 2001 г. сделан вывод о том, что общественный имидж полиции сложен. Он имеет много аспектов, которые сгруппированы по трем основным категориям: общий имидж; восприятие результатов деятельности полиции; восприятие процессов деятельности полиции. В Отчете выделены такие элементы, оказывающие влияние на уровень общественного мнения, как опыт взаимодействия граждан с правоохранительными структурами, возраст респондентов, мнение СМИ о деятельности правоохранительных органов, уровень благосостояния граждан, социально-эконо- мическое положение граждан, место проживания (город, сельская местность), результаты ожидания решения проблемных вопросов и т.д. По этой причине, основываясь только на показателе «общественное мнение», нельзя однозначно утверждать о высокой или низкой эффективности правоохранительных структур. При оценке необходимо учитывать множество факторов, даже применительно к данному показателю. Так, в Отчете исследование общественного мнения проведено в аспекте оценки деятельности полиции как результативности и качества предоставляемых обществу услуг.

В анализе деятельности полиции зарубежных стран в контексте оказания услуг важнейшими показателями эффективности работы правоохранительных органов являются объем финансирования правоохранительной деятельности, а также доля затрат на содержание полиции в ВВП.

Представим удельный вес расходов на правоохранительную деятельность в ВВП (табл. 3.8). Подчеркнем, что в большинстве зарубежных стран расходы на полицию составляют 45—60% всех расходов на правоохранительную деятельность2. В России этот показатель 2011 г. составлял 44%, в 2012 г. — 63%3.

1 Итоговый отчет Международной ассоциации руководителей полицейских управлений Администрации правосудия (Университет Джорджа Мейсона, США) «Общественный имидж полиции». URL: http://www.theiacp.org/PoliceServices/ Profes- sionalAssistance/ThePublicImageofthePolice/tab-id/198/Default.aspx (дата обращения: 15.10.2013).

2 Правоохранительная деятельность в России: структура, функционирование, пути реформирования // Проект «Российская полиция в сравнительной перспективе: национальные модели и опыт реформ». URL: http://komitetgi.ru/ upload/uploaded_files/irl_4_pravookhrana_4%20kudrin_part_2_fin.pdf (дата обращения: 26.11.2013).

3 Законы о федеральном бюджете на 2011 и 2012 гг.

125

Таблица 3.8. Удельный вес расходов на правоохранительную деятельность в ВВП по состоянию на 2009 г. (Россия — 2011 г.)1

Данные табл. 3.8 свидетельствуют о том, что в развитых государствах показатель расходов на правоохранительную деятельность в ВВП находится на уровне 1—2,5%, например, во Франции — 1,1%; в Германии 1,77%; США — 2,21%; в Великобритании — 2,38%. В странах Восточной Европы удельный вес расходов на правоохранительную деятельность в ВВП немного выше, в среднем достигает 3,1%. В России удельный вес расходов на правоохранительную деятельность находится в таком же интервале, что и в постсоциалисти- ческих странах, и составляет 2,78%.

1United Nations Statistics Division (UNSD). URL: http://data.un.org/- Data.aspx?q=Government+consumption+expenditure++&d=SNA&f=group_code%3a 301 (дата обращения: 11.01.2013); Болгария — National Statistical Institute URL: http://www.nsi.bg/otrasalen.php?-otr=40 (дата обращения 11.01.2013); Федеральное казначейство Российской Федерации. URL: http://roskazna.ru/reports/cb.html (дата обращения 21.11.2013).

126

При анализе важно также учитывать расходы государства в рас- чете на одного сотрудника правоохранительных органов (табл. 3.9).

Таблица 3.9. Расходы государств на функционирование полиции

из расчета на одного сотрудника полиции по состоянию на 2009 г. (России — 2011 г.)1, òûñ. äîëë.

Из табл. 3.9 видно, что в развитых государствах расходы на одного сотрудника правоохранительных органов гораздо выше, чем в странах Восточной Европы. В России в 2011 г. уровень расходов государства на одного сотрудника полиции был крайне низок — 20,59 тыс. долл. в год. Начиная с 2012 г. расходы на обеспечение социальными гарантиями сотрудников резко повысились. Следовательно, значительно увеличились расходы государства на содержание одного сотрудника полиции. Тем не менее, если рассматривать эту ситуацию в сравнении с развитыми зарубежными странами, в которых затраты на одного сотрудника составляют 107,75 тыс. долл.

1 Правоохранительная деятельность в России: структура, функционирование, пути реформирования // Проект «Российская полиция в сравнительной перспективе: национальные модели и опыт реформ». URL: http://komitetgi. ru/upload/uploaded_files/irl_4_pravookhrana_4%20kudrin_part_2_fin.pdf (дата обращения: 26.11.2013).

127

в год (Германия), 172,00 тыс. долл. в год (США), 186,67 тыс. долл. в год (Дания), 210,30 тыс. долл. в год (Великобритания), т.е. практи- чески на порядок выше, чем в России; или со странами Восточной Европы, в которых расходы на одного сотрудника полиции составляют 42,14 тыс. долл. в год (Польша), 51,89 тыс. долл. в год (Чехия), 80,16 тыс. долл. в год (Эстония), т.е. в 2—4 раза выше, чем в России, то можно констатировать, что в России уровень финансового обеспечения правоохранительных органов, в частности полиции, остается довольно низким.

Если рассматривать сложившуюся ситуацию с позиций сравнения удельного веса финансирования полиции в ВВП, то картина будет выглядеть иначе (рис. 3.1). В развитых государствах удельный вес расходов на содержание полиции значительно ниже, чем в странах Восточной Европы и России.

Ðèñ. 3.1. Финансирование полиции в расчете на одного сотрудника полиции и доля расходов на содержание полиции в ВВП1

* * *

Подведем итоги. У приведенных выше сравнений немало недостатков. Например, из представленных статистических данных видно, что во многих авторитарных или развивающихся странах штаты полиции невелики, при этом на высоком уровне находится такой показатель, как ощущение безопасности. Вряд ли такую ситуацию можно объяснить высокой эффективностью правоохранительной

1 Правоохранительная деятельность в России: структура, функционирование, пути реформирования // Проект «Российская полиция в сравнительной перспективе: национальные модели и опыт реформ». URL: http://komitetgi.ru/ upload/uploaded_files/irl_4_pravookhrana_4%20kudrin_part_2_fin.pdf (дата обращения: 26.11.2013).

128

деятельности. Скорее всего, в развивающихся государствах граждане привыкли к высокому уровню преступности и не обращают внимания на опасность на улицах, а в авторитарных безопасность обеспечивается жестким режимом. Учитывая все существующие недостатки, можно предположить, что российская полиция не самая эффективная среди стран мира.

Между тем, при использовании зарубежного опыта нельзя копировать или механически переносить те или иные методы решения проблем в российскую действительность. Необходимо учитывать, что некоторые аспекты реформирования имеют универсальный характер, другие применимы только при определенных условиях, связанных с политической ситуацией в стране, уровнем развития экономики и социальной сферы, традициями, географическим положением, масштабами страны, численностью и плотностью населения, а также уровнем криминализации общества. Ярким примером может служить опыт развитых зарубежных стран: Японии, США, Великобритании, которые развивают и совершенствуют свои правоохранительные системы, прежде всего опираясь на особенности своей страны.

Вместе с этим все же существуют объективные предпосылки и причины для применения положительного опыта стран зарубежья в ходе проведения российских реформ правоохранительной системы. Они обусловлены прежде всего тем, что Россия, так же как другие страны, вынуждена решать немало одинаковых или схожих проблем, в том числе:

ξсокращение масштабов преступности;

ξоптимизация штатов полиции;

ξповышение эффективности бюджетных ассигнований, выделяемых на обеспечение деятельности правоохранительных структур;

ξповышение доверия общества к правоохранительным органам;

ξснижение коррупции в органах государственной власти. Более того, изучение практики повышения эффективности пра-

воохранительной деятельности в правоохранительных органах зарубежных стран позволяет увидеть их содержание изнутри, с позиций незаинтересованных субъектов.

3.3. pВПВЪЖОЙЖ БОБМЙИБ ТЙТУЖН ТПЧЙБМЭОПК ИБЪЙУЬ ТПУСФЕОЙЛПГ РПМЙЧЙЙ ИБСФВЖЗОЬЦ ТУСБО. jТРПМЭИПГБОЙЖ ИБСФВЖЗОПДП ПРЬУБ Г rПТТЙЙ

Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы.

1. Исследование систем оплаты и материального стимулирования труда, а также систем социальной защиты сотрудников органов внутренних дел стран дальнего и ближнего зарубежья показало, что

129

зарубежная практика проведения социальной политики в силовых структурах выработала несколько направлений ее формирования и практической реализации. К ним относятся:

ξоплата труда;

ξсистема компенсаций и выплат социального характера;

ξпредоставление льгот;

ξсоциальное страхование;

ξобразование;

ξмедицинское обеспечение;

ξжилищная политика;

ξпенсионное обеспечение.

Все перечисленные компоненты законодательно закреплены и в российском институте социальной защиты сотрудников правоохранительных органов, в частности органов внутренних дел. Но степень их практической реализации не всегда аналогична зарубежными странам и не всегда эффективна.

2. В большинстве стран мира основным источником финансового обеспечения правоохранительных органов является государственный бюджет, в котором наибольший удельный вес занимают расходы на содержание личного состава и социальные выплаты.

Âотношении финансового обеспечения деятельности российских органов внутренних дел можно сказать, что в последние годы бюджетные расходы на эти цели стали иметь социальную направленность. На выплату денежного довольствия, пособий, компенсаций сотрудникам, пенсий направляется до 80% общего объема бюджетных расходов1. Размеры оплаты труда и социальных выплат регулярно индексируются.

Â2012 г. в ходе широкомасштабной реформы МВД России был принят пакет нормативных правовых актов о социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел, где систематизированы и обобщены основные положения, касающиеся социальной защиты сотрудников и членов их семей, начиная от денежного довольствия

èзаканчивая пенсионным обеспечением.

Если говорить о практической реализации положений нового законодательства, то приходится констатировать, что предстоит сделать еще очень много для того, чтобы новая система социальной защиты сотрудников органов внутренних дел стала действительно эффективной.

3. Системы оплаты труда сотрудников органов внутренних дел зарубежных стран имеют аналогичную структуру: прямые регулярные выплаты, а также выплаты стимулирующего и компенсационного характера.

1 Законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

130