Социальная поддержка ветеранов в субъектах Российской Федерации. Монография

В соответствии с Конституцией Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2). Конституция также провозглашает, что «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7). В Российской Федерации, как в социальном государстве, обеспечивается государственная поддержка инвалидов и пожилых граждан, охраняется труд и здоровье людей, устанавливаются гарантии социальной защиты, гарантируется социальное обеспечение в случаях, установленных законом.

Защита прав и свобод человека и социальная защита, включая социальное обеспечение, являются предметами совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «б», «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). Социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию в целом, так и на каждый из субъектов Российской Федерации, следовательно, органы государственной власти как федерального, так и регионального уровней призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищенности граждан, в том числе и в отношении лиц, обладающих заслугами перед обществом и государством в защите Отечества и трудовой деятельности.

Федеральный закон от 12 января 1995 г. ¹ 5-ФЗ «О ветеранах»1 (далее — Федеральный закон о ветеранах), установивший правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе, вступил в силу в год 50-летия Победы советского народа в Великой Отечественной войне.

Некоторые авторы высказывают сомнение в целесообразности выделения ветеранов в качестве особого объекта социальной политики. Так, по мнению С.В. Калашникова, объявляя ветеранов нуждающимися в получении социальных благ, законодатель руководствуется не социально-

1 Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 1995. ¹ 3, ст. 168.

экономическими, а политическими целями. Эта категория граждан, по его мнению, является рецидивом советского общества и не может быть объективно отнесена к объекту социальной поддержки2. Однако с таким мнением вряд ли можно согласиться. Граждане, являющиеся ветеранами, внесли огромный вклад в военное и экономическое могущество нашего государства, обеспечили свободу и безопасность России. Поэтому установление мер государственной поддержки указанной категории граждан следует рассматривать как возврат внутреннего долга государства в виде частичного возмещения затраченных ими физических, интеллектуальных сил и здоровья.

Примечательно, что Федеральный закон о ветеранах содержит специальную статью, посвященную государственной политике в отношении ветеранов. Устанавливается, что государственная политика в отношении ветеранов предусматривает создание соответствующих структур по делам ветеранов в органах государственной власти, реализацию мер социальной поддержки, установленных Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами для ветеранов и членов их семей, выделение из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации средств, необходимых для реализации установленных законодательством мер социальной поддержки, а также пропаганду темы важности добросовестной военной службы и трудовой деятельности, значения государственных наград за ратные и трудовые подвиги.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона о ветеранах законодательство Российской Федерации о ветеранах состоит из названного Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определениях от 1 декабря 2005 г. ¹ 521-О и от 2 февраля 2006 г. ¹ 56-О3, реализация субъектами Рос-

2Калашников С.В. Функциональная теория социального государства. М., 2002. С. 129—130.

3Здесь и далее приводятся сокращенные названия нормативных актов, полные названия и библиографические данные содержатся в списке нормативных правовых актов, использованных в исследовании.

1.1. Общая характеристика федерального законодательства о социальной поддержке ветеранов

Конституция Российской Федерации, провозгласив Россию социальным государством, законодательно закрепила одно из главных направлений в деятельности органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления — социальную политику и социальную защиту человека. Особым объектом приложения усилий социального государства являются ветераны.

Система социальной поддержки ветеранов в нашей стране, и соответственно ее правовая база, находятся в постоянном развитии. Основным законодательным актом, устанавливающим меры социальной поддержки ветеранов, является Федеральный закон о ветеранах, который занимает особое место в правовой системе Российской Федерации, так как многие нормы названного Закона, как справедливо указывает В.М. Корякин, являются составной частью военного права как комплексной отрасли российского права4.

Федеральный закон о ветеранах устанавливает правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе.

До вступления в силу указанного Закона данная сфера правоотношений регулировалась обширным массивом нормативных правовых актов, принятых в советский период отечественной истории. В этих правовых актах устанавливались

4 Корякин В.М. Теоретико-правовые основы статуса ветерана в Российской Федерации [Сайт Военное право]. URL: www.voenprav.ru

льготы и другие социальные гарантии для ветеранов в вопросах пенсионного и иных видов материального обеспечения, предоставления им оплаты жилья и коммунальных услуг, оказания материальной помощи по уплате налогов, по проезду на транспорте и т. д.

Âначале 90-х гг. XX в. была проведена работа по систематизации многочисленных правовых норм о социальных гарантиях ветеранов, результатом которой стало принятие 16 декабря 1994 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации Федерального закона о ветеранах, который был подписан Президентом Российской Федерации 12 января 1995 г. и вступил в силу с момента его официального опубликования.

Следует отметить, что принятие единого Федерального закона, в котором кодифицирован большой объем правовых норм о социальной защите ветеранов, — знаменательное явление для законотворческой практики России. Как справедливо указывает В.М. Корякин, комментируя Федеральный закон о ветеранах, этот Закон определил правовые, экономические и нравственные аспекты государственной политики в отношении ветеранов, что позволило существенно укрепить гарантии государственной поддержки миллионов заслуженных людей5.

Âнастоящее время идет активное формирование законодательства, регламентирующего, исходя из Конституции Российской Федерации, проблемные вопросы социальной защиты различных категорий населения, в том числе и ветеранов. Следует отметить, что законодательство о статусе ветеранов находится «на стыке» различ-

5 Корякин В.М. Комментарий к Федеральному закону «О ветеранах». Доступ из СПС «КонсультантПлюс: комментарии законодательства».

ных отраслей правового регулирования — административного, жилищного, социального, трудового и других отраслей права.

ÂФедеральном законе о ветеранах не содержится единого понятия «ветеран», так как его правовой статус делится на правовые статусы ветеранов различных категорий и групп. Установлены следующие категории ветеранов: ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий на территории СССР, на территории Российской Федерации и территориях других государств, ветераны военной службы, ветераны государственной службы, ветераны труда (ст. 1).

Этимологически ветеран — это старый, опытный воин, либо старый, заслуженный деятель, работник6. В юридической литературе дается понятие «статус ветерана»: это совокупность дополнительных прав, гарантий социальной защиты и мер социальной поддержки, установленных государством отдельным категориям граждан с учетом их заслуг по защите Отечества, безупречной военной службы, иной государственной службы и продолжительного добросовестного труда в целях обеспечения им достойного уровня жизни, активной деятельности, почета и уважения в обществе7. Соглашаясь с приведенным определением, следует заметить, что легального определения понятия «достойный уровень жизни» в российском законодательстве нет, и в юридической литературе это понятие трактуется по-разному8. Российскому законодателю еще предстоит решить данную правовую задачу.

Âнаучной литературе справедливо отмечается, что права и свободы ветерана как индивида — это его социальные возможности, детерминированные экономическими и культурными условиями жизни общества и законодательно закрепленные государством (главным образом в Федеральном законе о ветеранах). В них выражена та мера свободы, которая объективно возможна для конкретного ветерана на определенном истори- ческом этапе развития общества. Установленные

âзаконодательстве о социальной поддержке ветеранов юридические возможности выступают в качестве гарантий реализации статуса ветеранов.

6Ñì.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1984. С. 70.

7Корякин В.М. Теоретико-правовые основы статуса ветерана…

8См., например: Чепурной А.Г. Социальная защита инвалидов боевых действий в Российской Федерации как юридический институт: взаимодействие международноправовых и внутригосударственных факторов // Государство и право. 2006. ¹ 4. С. 13; Бондарева Э.С. Межотраслевые социальные стандарты по трудовому праву и праву социального обеспечения. Иркутск, 2010. С. 33; Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2005. С. 609.

Эти гарантии являются необходимым условием осуществления прав ветеранов9.

Федеральным законом о ветеранах определены меры социальной поддержки, к которым относятся: пенсионное обеспечение, выплата пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации; получение ежемесячной денежной выплаты; предоставление и содержание жилых помещений; оплата коммунальных услуг; медицинское, протезно-ортопедическое обслуживание (ст. 13). Конкретные меры социальной поддержки в зависимости от категории ветерана установлены в ст. 14—22 Федерального закона о ветеранах.

Действие рассматриваемого Закона распространяется на граждан Российской Федерации, а также на постоянно проживающих на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, относящихся к категориям ветеранов, указанным в ст. 2—4 Федерального закона о ветеранах. Меры социальной поддержки иностранных граждан и лиц без гражданства, относящихся к категориям ветеранов, временно проживающих или временно пребывающих на территории Российской Федерации, определяются международными договорами Российской Федерации.

Следует отметить, что меры социальной поддержки ветеранов устанавливаются и в иных законодательных актах. Так, Федеральным законом от 17 июля 1999 г. ¹ 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»10 предоставляется право определенным категориям ветеранов на получение государственной социальной помощи

âвиде набора социальных услуг. В соответствии со ст. 6.1 данного Федерального закона такое право имеют следующие категории ветеранов: инвалиды войны; участники Великой Отечественной войны; ветераны боевых действий из числа лиц, указанных в подп. 1—4 п. 1 ст. 3 Федерального закона о ветеранах; военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее шести месяцев, военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу

âуказанный период; лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»; лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, на строительстве оборонительных сооружений, военно-мор- ских баз, аэродромов и других военных объектов

9Ñì.: Корякин В.М. Теоретико-правовые основы статуса ветерана…

10ÑÇ ÐÔ.1999. ¹ 29, ñò. 3699.

2.1. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устанавливающие порядок и условия присвоения звания «Ветеран труда»

Частью 4 ст. 7 Федерального закона о ветеранах установлено, что порядок и условия присвоения звания «Ветеран труда» определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Это правовое положение было введено Федеральным законом от 19 декабря 2005 г. ¹ 163-ФЗ «О внесении изменения в статью 7 Федерального закона «О ветеранах»21 (далее — Федеральный закон от 19 декабря 2005 г. ¹ 163-ФЗ).

Следует отметить, что ч. 3 ст. 7 Федерального закона о ветеранах содержала положение, в соответствии с которым порядок и условия присвоения звания «Ветеран труда» определялись

20Ñì.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 22 августа 2004 г. ¹ 122-ФЗ / под общ. ред. Н.А. Волгина, С.В. Калашникова. М., 2005.

Ñ.46—47.

21ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 52, ÷. 1, ñò. 5576.

Президентом Российской Федерации. В связи с этим был принят Указ Президента Российской Федерации от 25 сентября 1999 г. ¹ 1270 «Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания «Ветеран труда»22. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. ¹ 122-ФЗ ч. 3 ст. 7 признана утратившей силу. Вопрос о порядке

èусловиях присвоения звания «Ветеран труда» оставался неурегулированным на какое-то время, до принятия Федерального закона от 19 декабря 2005 г. ¹ 163-ФЗ.

Прежде чем перейти к рассмотрению законодательства субъектов Российской Федерации, устанавливающего порядок и условия присвоения звания «Ветеран труда», остановимся на вопросе о том, кому может быть присуждено звание «Ветеран труда». Статьей 7 Федерального закона о ветеранах предусмотрены три основания признания граждан ветеранами труда:

—соответствующее удостоверение, выданное

èоформленное в установленном порядке;

—награждение орденами или медалями, почетными званиями СССР или Российской Федерации,

22 ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 39, ñò. 4589.

ведомственными знаками отличия в труде при трудовом стаже, необходимом для назначения пенсии по старости или за выслугу лет;

— трудовая деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны и трудовой стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин.

В юридической литературе высказано справедливое мнение, что нормы рассматриваемой статьи ограничиваются лишь базисными требованиями в определении оснований приобретения статуса «Ветеран труда», формируя, таким образом, направления законотворческого процесса регионов в данной области23. Практика Верховного Суда Российской Федерации также подтверждает изложенный тезис. В то же время необходимо отметить, что не совсем понятна логика, которой руководствовался законодатель, включив в перечень оснований признания граждан ветеранами труда наличие у них удостоверения «Ветеран труда». Представляется, что данная норма противоречит соотношению таких общефилософских понятий, как «причина» и «следствие», «форма» и «содержание». Удостоверение ветерана является лишь документальным подтверждением права гражданина на соответствующие меры социальной поддержки, основанием же для его выдачи является наличие у гражданина заслуг перед обществом и государством.

По предположению В.М. Корякина, в данном случае, возможно, имеются в виду удостоверения ветеранов труда, выданные гражданам до вступления в силу Федерального закона о ветеранах, т. е. до 1995 г., в том числе в советский период отечественной истории. Как известно, в соответствии с Общим положением об орденах, медалях и почетных званиях СССР, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета

СССР от 3 июля 1979 г., в системе государственных наград СССР была медаль «Ветеран труда». Лицу, награжденному данной медалью, выдавалось соответствующее удостоверение. Однако возникает вопрос: почему данный подход не использован в отношении ветеранов военной службы? Ведь в системе государственных наград

СССР была также и медаль «Ветеран Вооруженных Сил СССР». Тем более, что в ст. 5 Федерального закона о ветеранах, посвященной ветеранам военной службы, ни о каких удостоверениях ветерана военной службы, выданных до вступления данного Закона в силу, не упоминается24.

23Ñì.: Петров М.И. Комментарий к Федеральному закону «О ветеранах» от 12 января 1995 г. ¹ 5-ФЗ (постатейный). Доступ из СПС «КонсультантПлюс: комментарии законодательства».

24Корякин В.М. Комментарий к Федеральному закону «О ветеранах».

Таким образом, если не брать во внимание первое основание признания гражданина ветераном труда (наличие удостоверения «Ветеран труда»), то следует говорить о двух категориях граждан, которые могут считаться ветеранами труда.

Во-первых, это лица, отвечающие одновременно двум условиям:

—наличие государственных наград (орденов или медалей либо почетных званий) СССР или Российской Федерации либо ведомственных знаков отличия в труде;

—наличие трудового стажа, необходимого для назначения пенсии по старости или за выслугу лет.

Во-вторых, это лица, отвечающие одновременно двум другим условиям:

—начало трудовой деятельности в несовершеннолетнем возрасте (т. е. до достижения возраста 18 лет) в период Великой Отечественной войны;

—наличие трудового стажа не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин.

Остановимся на первом условии присвоения звания «Ветеран труда» — наличие государственных наград (орденов или медалей либо почетных званий) СССР или Российской Федерации либо ведомственных знаков отличия в труде. В правоприменительной практике возникают затруднения с решением вопроса о том, какие ведомственные знаки отличия в труде следует учитывать при присвоении звания «Ветеран труда».

Перечень ведомственных знаков отличия в труде был определен письмом Минтруда Российской Федерации и Минсоцзащиты Российской Федерации от 10 ноября 1995 г. ¹ 2026-ВЯ/4276/1-30. Согласно данному письму к ведомственным знакам отличия в труде следует относить: нагрудные

èпочетные знаки, нагрудные значки, медали, почетные и заслуженные звания работников отрасли (ведомства) народного хозяйства, почетные грамоты, если награждение производилось от имени Правительства Российской Федерации

èдругих федеральных органов исполнительной власти, федеральных органов судебной власти, Прокуратуры Российской Федерации, Президиумов Верховного Совета бывших СССР и РСФСР, советов министров бывших СССР и РСФСР, Верховного Суда бывшего СССР, Прокуратуры бывшего СССР, министерств и ведомств бывших СССР и РСФСР, в том числе совместно с центральными комитетами профсоюзов отраслей народного хозяйства. Однако данное письмо не было зарегистрировано Министерством юстиции России, поэтому на практике его использование не представлялось возможным.

Таким образом, вопрос о ведомственных знаках отличия в труде оставался открытым. В