Развитие интегрированных систем управления в промышленности. Монография

создания «общего рынка» и постепенного сближения экономической политики государств-участников всестороннее развитие экономической деятельности во всем сообществе, постоянное

иравномерное развитие, скорейшее повышение уровня жизни

идальнейшее упрочение связей между государствами, которые он объединяет. Имелось в виду, что в масштабах всего «общего рынка» будут свободно перемещаться люди, товары, услуги и капитал. Как показало время, не часто встречающейся в мировой практике особенностью этого радикального договора явилось то, что он настойчиво проводился в жизнь и поставленная в нем цель последовательно реализовывалась.

Среди важнейших средств достижения цели договор определил механизм антимонопольной политики, создание и поддержание конкуренции на рынке. Антимонопольные нормы, га-

рантирующие свободу конкуренции, были сосредоточены в особой главе договора, которая так и называется — «Правила конкуренции». Признавались несовместимыми с принципами «общего рынка» и запрещались всякие соглашения между предприятиями, решения об их объединении и любая координированная деятельность, которые могли бы нанести ущерб торговле между государствами и которые имели своей целью или результатом воспрепятствовать, ограничить или нарушить свободу конкуренции внутри «общего рынка». В качестве таковых расценивались:

•установление прямо или косвенно покупных или продажных цен или других относящихся к сделке условий;

•ограничение или контроль над производством, сбытом, техническим развитием или капиталовложениями;

•распределение рынков или источников снабжения:

•применениекторговымпартнерамнеравногоподходаприравных условиях, ставящее их в неблагоприятное положение при конкуренции;

91

• условие заключения контрактов принятием партнерами дополнительных условий, которые по своему характеру или в силу торговой практики не связаны с объектом контрактов.

Однако запреты не распространялись на подобные действия в случае, если они способствуют улучшению производства или распределения продуктов или содействуют техническому или экономическому прогрессу, обеспечивая интересы потребителей, при условии, что они не налагают на заинтересованные предприятия такие ограничения, которые не являются необходимыми для достижения этих целей и не дают этим предприятиям возможности устранить конкуренцию для существенной части данных продуктов.

После более чем тридцатилетней практики антимонопольного регулирования с использованием правил Римского договора21 декабря 1989 г. Советом Европейского сообщества был принят Закон «По контролю над концентрацией предпринимательской деятельности». Закон призван предотвратить создание и усиление предприятиями доминирующего положения на рынке путем получения контроля над другим предприятием.

Мировая практика: фокус на выделении из монополии конкурентных элементов

Если до начала 80-х годов монополии представляли собой вертикально интегрированные компании, которые пользовались значительным иммунитетом против антимонопольных процедур, поддержкой государства, в основном в виде существенных субсидий, а также очень жестко регулировались, то с 80–90-х годов во многих странах происходят реформы в целях либерализации этой сферы.

В силу развития технологий и разделения труда в современной экономике правительства и экономисты стали склоняться к мысли о том, что практически любой конгломерат, называемый моно-

92

полией, состоит из элементов, способных конкурировать на свободном рынке, и неконкурентных, к числу которых в большинстве случаев относится инфраструктура.

Реформы проходили по направлению разделения конкурентных элементов, таких как добыча, производство и сбыт, с целью запустить рыночные механизмы в них, и собственно инфраструктуры, связанной с транспортировкой. Часто эти реформы сопровождались широкой приватизацией и постепенным ослаблением регулирования. Подобная реструктуризация монополий позволила достаточно быстро избавиться от субсидий, повысить эффективность и качество услуг, а также во многих случаях снизить цены для конечных потребителей.

Сложившаяся структура антимонопольного регулирования в мире

Система антимонопольного регулирования имеет несколько уровней и, как правило, состоит из антимонопольного регулятора

иотраслевого регулятора. Отраслевое регулирование носит технический характер и осуществляет мониторинг системы качества

иценообразования, в то время как антимонопольное направлено на реализацию определенной макроэкономической политики правительства по поддержанию конкуренции. При этом вся система регулируется нормами антимонопольного законодательства. Конкретное воплощение системы антимонопольного контроля зависит от множества факторов, основными из которых являются состояние конкретных регулируемых отраслей, скорость и глубина проходящих изменений, состояние экономики и общей уровень конкуренции в стране.

Возможно большое количество различных комбинаций взаимодействия антимонопольных органов и отраслевых регуляторов. Самая высокая эффективность наблюдается в следующих случаях:

93

• Техническое и экономическое регулирование находится в ведении отраслевого регулятора, а вопросы соблюдения

иприведения в исполнение антимонопольного законодательства — в ведении антимонопольного органа.

•Отраслевойрегуляторотвечаетзатехническийнадзор, аэкономический находится в ведении антимонопольного агентства.

•Функции технического и экономического надзора, а также часть полномочий или все полномочия по соблюдению антимонопольных норм передаются отраслевому регулятору.

Достаточно эффективна передача технического регулирования отраслевому регулятору, а экономическое регулирование целесообразно передавать антимонопольному органу. В случае необходимости жесткого проведения реформ и регулирования эффективно объединение функций технического и экономического надзора, а также части или всех полномочий по соблюдению антимонопольных норм под эгидой отраслевого регулятора.

Практика показывает, что в условиях быстрых изменений

иреформ в отраслях естественных монополий при регулировании более эффективным оказывается антимонопольный орган, который отвечает за настройку и поддержание рыночных механизмов в масштабах всей экономики. Отраслевые регуляторы, напротив, более эффективны в стабильных условиях, поддерживая и постепенно углубляя результаты структурных реформ.

Особенности зарубежного опыта

Подытоживая краткий обзор зарубежного опыта, можно сделать некоторые обобщающие выводы.

Во-первых, в конкретном «расщепленном» виде, пригодном для нормативно-правового регулирования, процесс монополизации имеет двойственную направленность, выражающуюся а) в экономическом росте хозяйствующих субъектов — увеличе-

94

нии ими производства, объемов товарооборота и т. п.; б) в изменениях состояния рынка.

Как минимум по обоим этим направлениям необходимо и государственное регулирование: создание нормативно-правовой основы для контроля над операциями (сделками) хозяйствующихсубъектов и контроля за уровнем концентрации товаров на рынке.

Во-вторых, при осуществлении антимонопольного регулирования борьба с монополизмом и защита свободы конкуренции не должны вести к разрыву технологических связей между предприятиями, превращаться в средство деиндустриализации народного хозяйства, ослабления экономики страны. Законодательство призвано оперативно реагировать на перемены в рыночных отношениях и в зависимости от них ужесточать или либерализовывать соответствующие нормы права.

В-третьих, система нормативных правовых актов, регулирующих конкуренцию и монополию на рынке, бывает различной. Принимаются законы, отдельные по конкуренции и по монополиям (например, в Великобритании Закон о монополиях и контроле за ограничительной практикой 1948 г. и Закон о конкуренции 1980 г.), и один законодательный акт, но регулирующий и те и другие общественные отношения (например, в Японии Закон против монополий 1947 г.).

В-четвертых, как правило, создаются специальные государственные антимонопольные органы (например, Федеральная служба картелей в Германии, Генеральный директорат по справедливой торговле в Японии, Конкурентный трибунал в Канаде).

3.5. Анализ реализации российской и зарубежной практики антимонопольного регулирования

Для России на современном этапе вопрос антимонопольного регулирования особенно актуален по причине достаточно болез-

95

ненного перехода от периода становления рыночных институтов кпериодуорганизацииихболееэффективногофункционирования. Это тем более касается совершенствования механизмов защиты конкуренции, а также регулирования естественных монополий, которые традиционно достаточно жестко напрямую или опосредованно управлялись государством по причине их социальной и экономической значимости для страны.

Необходимость государственного регулятивного воздействия оправдывается экономистами необходимостью защиты интересов всегообщества: поддержанияконкуренции, атакжеснижениявлияния естественных монополий. Согласно экономической теории правительство вмешивается там, где рыночные механизмы перестают работать, и появляется необходимость «тонкой настройки». В ситуациях естественной монополии государство, по сути, имитирует рыночные условия, с тем чтобы снизить для подобных компаний возможность диктовать рынку свои условия. С другой стороны, государство поддерживает принцип справедливого распределения ресурсов и осуществляет определенный патернализм относительно социально незащищенных слоев населения, которые могут стать жертвой экономической власти монополии.

В настоящее время многие экономисты склоняются к тому, что тарифное регулирование в целом подвержено волюнтаризму и в совокупности с информационной непрозрачностью процесса принятия решенийдлятретьихлиц, какправило, ведеткустановлению цен выше экономически оправданного уровня. При этом ценовое регулирование изолированно не способно решить проблему эффективного распределения факторов производства, поскольку возможны манипуляции с ценами на используемые ресурсы. В этой связи встает проблема использования не отдельных мер регулирования, а целой комбинации инструментов, таких как контроль за недискриминационным доступом к инфраструктуре, условиями контрактов доступа и проч.

96

Методы антимонопольного регулирования

В мировой практике методы регулирования неконкурентной составляющей условно сводятся к четырем основным группам1.

1.Защита конкуренции предполагает предотвращение возникновения монополий или антиконкурентного поведения корпораций, а также контроль в сфере слияний и приобретений.

2.Экономические методы регулирования включают в себя контроль за издержками производства и процессом ценообразования. Наиболее популярными являются два метода тарифообразования: установление предельного значения тарифа и метод экономически обоснованной доходности.

3.Технические методы регулирования предполагают разработку, внедрениеиподдержаниеотраслевыхстандартовкачества услуги и ее параметров безопасности, а также конфиденциальности, как, например, в телекоммуникациях.

4.Регулирование условий доступа означает поддержание недискриминационного режима доступа к неконкурентной инфраструктуре всех существующих и новых участников либерализованного рынка, т. е. обеспечение свободного доступа на равных условиях.

Существует несколько методов ценового регулирования, которые классифицируются в соответствии с международной и российской практикой:

•стимулирующее регулирование путем установления пре-

дельного тарифа;

•регулирование на основе учета издержек:

а) метод обоснованной доходности инвестированного капитала;

б) метод экономически обоснованных затрат;

1 Всероссийская конференция «Влияние тарифной и ценовой политики на конкурентоспособность российской экономики». Аналитические материалы. Торгово-промышленная палата Российской Федерации. Москва. 9 ноября 2007 г.

97

•метод сравнения эффективности (затрат) с эталонными компаниями;

•гибридные формы, включающие комбинации упомянутых методов.

Основная дискуссия в мире разворачивается вокруг применения двух разных по идеологии подходов — стимулирующего регулирования и регулирования нормы прибыли.

Большинствоевропейскихстрансклоняютсяквыборустимулирующих методов, т. е. к установлению предельных цен (тарифов). Многие страны, которые до недавнего времени использовали методрегулированиянормыприбыли, столкнувшисьснедостатками данного подхода, переключаются на стимулирующий метод. Интересно отметить, что согласно проведенным исследованиям после перехода регулятора от метода регулирования нормы прибыли к стимулирующим методам средняя наценка на товар (услугу) регулируемой компании, как правило, незначительно вырастает. Однако это чаще всего сопровождается и снижением цен. Таким образом, адаптация стимулирующих методов ведет к обоюдно-

му выигрышу сторон — как регулируемой компании, так и ее потребителя.

Роль антимонопольных органов и отраслевых регуляторов и целесообразность их объединения

Среди экономистов и представителей органов власти продолжаются споры относительно роли и целесообразности существования традиционной двухуровневой системы антимонопольного контроля, тем более что в развитых странах растет осознание того факта, что регулирование может вести к снижению эффективности корпораций и отпугивать от отрасли потенциальных инвесторов. Особенно важен вопрос возможности объединения антимонопольного органа и отраслевого регулятора. Как считают некоторые исследователи, это может быть за-

98

труднительно в силу их различных технических компетенций, корпоративных культур и процессов. Эти различия могли бы подорвать их эффективность.

Таблица 3

Экономические методы антимонопольного регулирования

Эксперты Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) считают, что для реформируемых и быстро развивающихся отраслей предпочтительней регулирование антимонопольным органом, понимающим макроэкономические системные процессы. Опыт показывает, что в переходных системах не обязательно проводить жесткое регулирование — достаточна тонкая настройка. Существует значительная синергия между техническим и экономическим регулированием, поэтому их следует по возможности объединять в одном агентстве, при этом АМ-орган не всегда хорошо исполняет функцию технического регулирования.

99

В этой связи международная практика показывает, что существуют следующие эффективные варианты антимонопольных систем:

1)передача технического и экономического регулирования отраслевому агенту, а вопросов приведения в исполнение антимонопольного законодательства — АМ-органу:

2)организация технического надзора отдельно, передача экономического надзора АМ-агентству;

3)передача функции технического и экономического надзора,

атакже части или всех полномочий по соблюдению антимонопольных норм отраслевому регулятору.

Защита конкуренции на товарных и финансовых рынках и ограничение монополистической деятельности в РФ

Особенности антиконкурентных практик в РФ

Несмотря на общий позитивный вектор развития, российская модель антимонопольного регулирования в настоящий момент находится в переходном состоянии, отражая незавершенность и непоследовательность структурных реформ. При этом вследствие слабости политической системы РФ, отсутствия общественного контроля и традиционно высокого политического веса промышленныхконгломератов, балансинтересоввсуществующеймодели регулирования нередко смещен в пользу монополий.

Необходимо отметить, что в России уже сформировались свои характерные национальные черты антиконкурентного поведения, которые имеют следующие отличительные особенности:

•Главным нарушителем прав компаний являются региональные и местные органы власти (по 1 тыс. ежегодно возбуждаемых дел, от 600 до 800 предписаний ФАС выдает органам власти).

•Наиболее существенное воздействие на условия конкуренции оказывает уклонение от уплаты налогов («серое производство» и «серый импорт»).

100