Правовой статус государственных гражданских служащих и их взаимодействие с бизнесом. Учебное пособие

Статья 20.2 Закона о гражданской службе предусматривает,чтосведенияобадресахсайтови(или)страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети«Интернет»,накоторыхгражданин,претендующий на замещение должности гражданской службы, гражданский служащий размещали общедоступную информацию, а также данные, позволяющие их идентифицировать, представителю нанимателя представляют:

1) гражданин, претендующий на замещение должности гражданской службы, — при поступлении на службу за три календарных года, предшествующих году поступления на гражданскую службу;

2) гражданский служащий — ежегодно за календарный год, предшествующий году представления указаннойинформации,заисключениемслучаевразмещения общедоступной информации в рамках исполнения должностных обязанностей гражданского служащего.

Статья 17 Закона о гражданской службе в развитие общих обязанностей и ограничений гражданского служащего, установленных ст. 15 и 16 Закона о гражданской службе, предусматривает ряд дополнительных ситуаций, которые несовместимы с замещением должности гражданской службы. Эти обстоятельства законодатель называет запретами, связанными с гражданской службой.

Целевое назначение запретов, очевидно, заключаетсявповышенииэффективностидеятельностивсейсистемы государственной службы и лиц, на ней занятых.

В случае возникновения таких ситуаций или совершения гражданским служащим перечисленных в ст. 17 Закона о гражданской службе действий к нему могут быть применены меры ответственности, вплоть до прекращения служебного контракта и увольнения с гражданской службы по п. 14 ч. 1 ст. 33 Закона о гражданской службе.

81

Гражданским служащим в связи с прохождением гражданской службы запрещается:

1. Замещать должности гражданской службы в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность, за исключением случая, установленного ч. 2 ст. 6 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»53;

б) избраниянавыборнуюдолжностьворганеместного самоуправления;

в) избрания на оплачиваемую выборную долж­ ность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.

2. Заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении коммерческой организацией или в управлении некоммерческой организацией (за исключением участия в управлении политической партией; участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищностроительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости; участия на безвозмездной основе в управлении указанныминекоммерческимиорганизациями(кромеполитической партии) в качестве единоличного исполнительного органа или вхождения в состав их коллегиальных органов управления с разрешения представителя нанимателя в порядке, установленном нормативным правовым актом государственного органа), кроме случаев, предусмотренных федеральными законами, и случаев,

53 См.: СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

82

если участие в управлении организацией осуществляется в соответствии с законодательством РФ от имени государственного органа.

Запрет на предпринимательскую деятельность существовал в дореволюционной России: в соответствии с Уставом о службе гражданской чиновнику категорически запрещалось лично или через жену участвовать в железнодорожных, пароходных, кредитных и других долевых товариществах и компаниях, за исключением товариществ и компаний, занимающихся переработкой на месте сельхозпродукции, произведенной в принадлежащих им имениях54.

Внастоящеевремяподпредпринимательскойдеятельностью в административно-правовом смысле понимается систематическая организованная деятельность (специальные средства производства, определенный технологический процесс, налаженный рынок сбыта и т. д.), направленная на извлечение прибыли, которая является основной целью этой деятельностью и имеет постоянныйхарактер.Гражданские служащиене могут заниматься производством и реализацией товаров, оказанием услуг и выполнением работ с целью извлечения прибыли. Им запрещено приобретать имущественные права на материальные объекты (фирменные наименования, товарные знаки и др.). Гражданским служащим также запрещено владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, которое используется в производственном процессе и составляет материальную основу предпринимательской деятельности;

3. Приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход.

54 См.: Грибовский  В. М. Государственное устройство и управление Российской Империей. Одесса, 1912. С. 174.

83

4. Быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в государственном органе, в котором они замещают должности гражданской службы, если иное не предусмотрено действующим законо­ дательством.

5. Получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, ссуды, услуги и т. д.). Подарки, полученные гражданскими служащими в связи с протокольными мероприятиям, со служебными командировками и другими официальными мероприятиями, признаются федеральной собственностью и собственностью субъекта РФ и передаются гражданскими служащими по актам в государственный орган, в котором они замещают должности гражданской службы, за исключением случаев, установленных ГК.

Гражданские служащие, сдавшие подарки, полученные ими в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками или другими официальными мероприятиями, могут их выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами.

В настоящее время принято постановление Правительства РФ от 09.01.2014 № 10 «О порядке сообщенияотдельнымикатегориямилицополученииподарка в связи с их должностным положением или исполнением служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации».

6. Выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством РФ, по договоренности государственных органов РФ, государственных органов

84

субъектов РФ или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями.

7. Использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства матери­ ­ ально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам.

8. Разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные к сведениям конфиденциального характера (см. Указ Президента РФ от 06.03.1997 № 188 «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера»55), или служебную информацию, ставшие им известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

9. Допускатьпубличныевысказывания,суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданские служащие замещают должностигражданскойслужбы,еслиэтоневходитвих должностные обязанности.

Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 30.06.2011 № 14-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона “О государственной гражданской службе Российской Федерации” и статьи 20.1 Закона Российской Федерации “О милиции” в связи с жалобами гражданЛ.Н.КондратьевойиА.Н.Мумолина»56 данное положение признано не противоречащим Конституции,

55 См.: СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1127. 56 См.: СЗ РФ. 2011. № 28. Ст. 4261.

85

поскольку оно по своему конституционно-правовому смыслу не может рассматриваться как не допускающее публичного выражения государственным служащим своего мнения, суждения, оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. При этом предполагается, что при оценке правомерности действий государственного гражданского служащего или сотрудника милиции (полиции) необходимо учитывать содержание допущенных им публичных высказываний, суждений или оценок, их общественную значимость и мотивы, соотношение причиненного (могущего быть причиненным) ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства.

10. Принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политическихпартий,другихобщественныхобъединений, если в их должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями.

86

11. Использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума.

12. Использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданских служащих, если это не входит в их должностные обязанности.

13. Создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных (за исключением профсоюзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных стру­

ктур.14. Прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.

15. Входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законо­ да­ ­ тельством РФ.

16. Заниматьсябезписьменногоразрешенияпредставителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

17. Гражданскому служащему, его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные

87

денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»57.

В случае если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством РФ.

Ряд запретов действует и после увольнения служащих с гражданской службы, в частности:

1. Гражданин, замещавший должность гражданской службы, включенную в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами РФ, в течение двух лет после увольнения с гражданской службы не вправе без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работу (оказывать данной организации услуги) на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых

57 См.: Федеральный закон от 07.05.2013 № 79-ФЗ // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2306.

88

договоров) в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности гражданского служащего. Согласие соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов (см. Указ Президента РФ № 821) дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ.

Для бывшего государственного служащего квалифицирующим признаком является тот факт, что он занимал в государственном органе должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, и выполнял отдельные функции государственного (административного) управления организацией, в которую трудоустраивается после увольнения с государственной службы.

Необходимо обратить внимание на словосочетание «отдельные функции». Представляется, что понятие весьма неопределенно в юридическом плане, отсутствует какая-либо конкретизация, что это за функции, кто их должен определять. Данное определение можно трактовать очень расширенно, причем как в положительную сторону, так и в отрицательную.

Ктомужевзаконодательстверечьидеттолькоозаключении трудовых или гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг). А как быть, если гражданин после увольнения со службы приобретает статус самозанятого лица, то есть ни с кем трудовых или гражданско-правовых договоров не заключает, но при этом осуществляет свою трудовую деятельность в сфере, с которой ранее по службе был связан выполнением отдельных функций государственного (административного) управления? К сожалению, разрешение данного вопроса законодатель обходит стороной.

89

В случае невыполнения гражданином обязанности по уведомлению работодателя, трудовой (граж­ данско-правовой) договор с ним должен быть прекращен. Ответственность же за нарушение гражданином обязанности получать согласие комиссии первоначально в законодательстве вовсе не была установлена. С 1 августа 2014 г. в Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденное Указом Президента РФ от 01.07.2010 № 821 (далее — Положение), дополнительно были включены подп. «д» п. 16 и подп. «а» и «б» п. 26.1, устанавливающие возможность рассматривать на заседании комиссии поступившее в соответствии с ч. 4 ст. 12 Закона о противодействии коррупции и ст. 64.1 ТК в государственный орган уведомление организации о заключении трудового (гражданскоправового) договора с бывшим государственным служащим, при условии, что указанному гражданину комиссией ранее было отказано во вступлении в трудовые и гражданско-правовые отношения с данной организацией или что вопрос о даче согласия такому гражданину не рассматривался, и принимать соответствующие решения. Положительно оценивая данное нововведение, необходимо отметить, что решение комиссии в той формулировке, которая установлена подп. «а» п. 26.1 Положения (о даче согласия гражданину на замещение должности в организации, если отдельные функции государственного управления этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности), невозможно, так как отсутствие обращения гражданина, а также замещение гражданином должности в организации, если комиссией ему было отказано в этом, нарушает требования ст. 12 Закона о противодействии

90