Правовой статус государственных гражданских служащих и их взаимодействие с бизнесом. Учебное пособие

выделить и несостоятельность самой Программы 2, так как, во-первых, она не была согласована с другими стратегическими документами, во-вторых, в ней не был определен единый ответственный исполнитель, и, в-третьих, возможно, самое важное, что финансовое обеспечение Программы 2 было явно недостаточным для проведения системных мероприятий.

Еще одним значимым нормативным правовым актом третьего периода реформирования и развития государственной (гражданской) службы можно считать Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»7. В соответствии с этим Указом Президент РФ поручил Правительству РФ в срок до 1 июля 2012 г. представить предложения по внедрению новых принципов кадровой политики в систему государственной гражданской службы.

В 2014 г. Минтрудом России разработан проект Указа Президента РФ «О федеральной программе “Развитие государственной гражданской службы Российской Федерации (2015–2018 годы)” и плане мероприятий по развитию государственной гражданской службы Российской Федерации на 2015–2018 годы»8. К сожалению,данныйпроектуказатакинебылутвержден.Очевидно, проблем здесь кроется много, одна из которых — определение и согласование объема финансирования запланированных мероприятий и ответственных за их исполнение государственных органов. Проект указа устанавливает основные направления развития гражданской службы, которые полностью повторяют или же несколько расширяют принципы кадровой политики

7 См.: СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.

8 Документ не подписан. Находится на стадии рассмотрения. // URL: http://regulation.gov.ru/

11

всистеме государственной гражданской службы, предусмотренные Указом Президента РФ от 07.05.2012 № 601.

Приходится признать, что темпы реформирования и развития гражданской службы явно сбавлены, мероприятия стали осуществляться разрозненно и бессистемно, все больше реализовывать интересы государства.

29 октября 2015 г. Правительство РФ одобрило проект федерального закона «О внесении изменений

встатьи 45 и 46 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», направленного на сокращение расходов на оплату отпусков государственных гражданских служащих. Очевидно, что такие мероприятия не способствуют повышению уровня социальной защищенности гражданских служащих.

Стоит отметить, что 21 октября 2015 г. было проведено очередное заседание Комиссии при Президенте РФ по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров. На заседании Комиссии были рассмотрены перспективы дальнейшего развития государственной службы РФ, было предложено строить процесс организации развития государственной службы на основе определяемых Президентом РФ основных направлений развития, путем реализации утверждаемого Правительством РФ соответствующего трехлетнего плана9.

Вавгусте 2016 г. был принят Указ Президента РФ от 11.08.2016 № 403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы

9 См.: Заседание Комиссии по вопросам государственной службы и ре-

зерва управленческих кадров. // URL: http://www.kremlin.ru/events/councils/bycouncil/3/50535 (дата обращения: 25.10.2015).

12

Российской Федерации на 2016–2018 годы»10, который среди основных направлений развития государственной гражданской службы РФ на 2016–2018 гг. назвал следующие:

а) совершенствование управления кадровым составом государственной гражданской службы РФ и повышение качества его формирования;

б) совершенствованиесистемыпрофессионального развития государственных гражданских служащих РФ, повышение их профессионализма и компетентности;

в) повышение престижа гражданской службы; г) совершенствование антикоррупционных меха-

низмов в системе гражданской службы.

Также необходимо отметить, что реализация всех действий, включенных в план мероприятий («дорожной карты») по реализации основных направлений развития государственной гражданской службы РФ на 2016–2018 гг., будет осуществляться федеральными государственными органами в рамках текущей деятельности и за счет средств федерального бюджета, предусмотренных данным органам на руководство и управление в сфере установленных функций. Представляется, что такой способ финансирования мероприятий может не дать желаемых результатов.

Однако хочется верить, что в процессе реализации мероприятий по реформированию и развитию гражданской службы будут приняты все необходимые меры по совершенствованию нормативной правовой базы, которые позволят завершить качественное преобразование системы государственной службы и внедрить на гражданской службе современные кадровые, информационные, образовательные, управленческие и антикоррупционные технологии.

10 См.: СЗ РФ. 2016. № 33. Ст. 5165.

13

Глава i

ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

§ 1. Понятие и правовое регулирование государственной гражданской службы

В условиях модернизации государственного управления в Российской Федерации особое внимание уделяется реформе государственной службы, возрастает ее ролькакправовогомеханизма,призванногообеспечить реализацию функций государства, от которого в решающей степени зависят рациональность и эффективность функционирования всех сфер жизни общества.

Государственная служба — важнейший институт государства. Она на всем пространстве России должна быть в высшей степени организованно отлажена, законодательно обеспечена, укомплектована специалистами высшей квалификации, способными глубоко анализировать происходящие процессы, обеспечивать организацию и проведение в жизнь принятых решений11.

Долгое время понятие «государственная служба» не фиксировалось в законодательстве. Впервые оно было нормативно закреплено в п. 1 ст. 2 Закона об основах государственной службы (ныне утратившем силу),

11 См.: Бахрах  Д. Н. Государственная служба в Российской Федерации : текст лекций. Екатеринбург, 1995. С. 11.

14

где под государственной службой понималась профессиональная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий только государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ и ее субъектов. Позднее оно было скорректировано в ст. 1 Закона о системе государственной службы.

В соответствии с Законом о системе государственной службы государственная служба России — это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

- Российской Федерации; - федеральных органов государственной власти,

иных федеральных государственных органов; - субъектов РФ; - органов государственной власти субъектов РФ,

иных государственных органов субъектов РФ; - лиц, замещающих должности, устанавливаемые

Конституцией, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Представляется, что в новом определении в число субъектов, для обеспечения исполнения полномочий которых предназначена государственная служба, добавлены РФ и ее субъекты. Служба в государственных организациях в настоящее время рассматривается как обычная наемная работа, не имеющая ничего общего с государственной службой.

15

Закон о системе государственной службы вводит новую видовую классификацию государственной службы.

Если ранее, согласно Закону об основах государственной службы, государственная служба подразделялась только по уровням — на федеральную и субъектов РФ, то теперь единая система государственной службы подразделяется в зависимости от уровня осуществления государственной власти и федерального государственного устройства России, а внутри данной классификации — в зависимости от правового положения государственных служащих.

Таким образом, государственная служба в Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ.

Федеральная государственная служба до 1 января 2016 г. включала:

- федеральную государственную гражданскую службу;

- военную службу; - правоохранительную службу.

Федеральная государственная гражданская служ-

ба — это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ. Эта служ­ ба находится в исключительном ведении Российской Федерации­ .

Военная служба — это профессиональная служебная деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.

16

Правоохранительная служба — профессиональная служебная деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, защите прав

исвобод человека и гражданина.

Внастоящее время в Закон о системе государственной службы внесены изменения Федеральным законом от 13.07.2015 № 262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона “О таможенном регулировании в Российской Федерации”»12, в соответствии с которым в систему государственной службы с 1 января 2016 г. входят следующие виды государственной службы:

- государственная гражданская служба;

- военная служба; - государственная служба иных видов.

Государственная гражданская служба субъ-

екта РФ — это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта, а также полномочий его государственных органов и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ.

Согласно ч. 4 ст. 2 Закона о системе государственной службы правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация — в ведении субъекта РФ.

12 См.: СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4388.

17

В Законе о гражданской службе четко определены случаи, когда субъекты РФ имеют право принимать свои законы и иные нормативные правовые акты по вопросам государственной гражданской службы. Правовой статус служащих федеральной государственной гражданской службы и служащих государственной гражданской службы субъектов РФ одинаков.

Государственная гражданская служба — чрезвычайно сложное, важное, но в то же время несколько забытое явление в России. До революции гражданская служба наряду с воинской и придворной имела четкое юридическое закрепление. В ХХ в. даже Закон об основах государственной службы не содержал данного понятия. Только в 1999 г. Президент РФ в Послании Федеральному Собранию РФ «Россия на рубеже эпох»13 упомянул о необходимости разработки Кодекса о гражданской государственной службе.

Необходимость реального оформления гражданской службы в самостоятельный вид государственной службы была признана в Концепции. Во исполнение положений Концепции и был принят Закон о системе государственной службы, а вслед за ним — Закон о гражданской службе.

Очевидно, что «особый статус государственной службы вытекает из различия между административным и частным правом»14.

Гражданская служба — это публично-правовой институт, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан России на должностях гражданской службы, содержанием которой является оказание государственных услуг и осуществление

13 См.: РГ. 1999. 31 мар.

14 Брэбан  Г. Французское административное право / пер. с фр.; под ред. и со вступ. ст. С. В.  Боботова. М., 1988. С. 263.

18

публичных функций. Стоит подчеркнуть, что гражданская служба — это профессиональная служебная деятельность на должностях гражданской службы. Это профессиональная деятельность, принципиально отличающаяся от всех других видов практической и духовной деятельности человека15. «Профессиональная деятельность» и есть то основополагающее понятие, которое стоит в центре всех предлагаемых законодателем мер по реформированию гражданской службы. Однако законодательство о государственной службе не содержит определения данного понятия.

В современной литературе под профессиональной деятельностью понимается активность человека, направленная на преобразование предмета труда с целью получения результата, отвечающего общественным и личным материальным и духовным потребностям16.

Гражданская служба отличается от других видов профессиональной деятельности тем, что она не является службой конкретному органу государственной власти, а тем более конкретному руководителю. С ее помощью реализуется власть государства в интересах общества. Бесспорно, прав И.  Бентам, говоря, что «на государственной службе все пронизано идеями власти и властвования, защиты государственных и общественных интересов, прав и свобод гражданина и человека. А в идеале — “благодеяния, добра и счастья”»17.

В Российской Федерации нет единого правового акта, который регулировал бы весь комплекс основных

15 См.: Черепанов  В. В. Основы государственной службы и кадровой по-

литики. М., 2007. С. 74.

16 См.: Акмеология : учебник / под общ. ред. А. А. Деркача. М., 2002. С. 308–309.

17 Бентам И. Введение в основания нравственности и законодательства.

М., 1998. С. 10.

19

вопросов государственной службы, однако сформирована достаточно обширная некодифицированная правовая база государственной службы. В первую очередь, законодательство о государственной службе основывается на Конституции.

Конституционное право играет важную роль в правовом регулировании федеральной государственной службы. Нормы конституционного права, устанавливающие основные принципы политического устройства государства, систему органов государственной власти, предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов и т. д., определяют исходные параметры формирования и функционирования федеральной государственной службы. Также нормы конституционного права, регулирующие общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением государственной власти и в процессе ее реализации, являются предметом деятельности федеральной государственной службы18.

В самой Конституции о государственной службе говорится в трех статьях (ч. 4 ст. 32, п. «т» ст. 71, ч. 3 ст. 97). В ч. 4 ст. 32 закрепляется право гражданина Российской Федерации на равный доступ к государственной службе. По действующему законодательству оно реализуется через конкурсный порядок замещения должностей на государственной службе. Что касается п. «т» ст. 71, то в нем закрепляется отнесение федеральной государственной службы к исключительному ведению Российской Федерации. Наконец, в ч. 3 ст. 97 Конституции установлен запрет для депутата Государственной Думы находиться на государственной службе. Такой запрет оправдан. Действительно, депутат

18 См.: Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации : учебник / под общ. ред. И. Н.  Барцица. М., 2007. С. 72–73.

20