Правовой статус государственных гражданских служащих и их взаимодействие с бизнесом. Учебное пособие

обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Гражданские служащие обязаны указывать стоимостные показатели в соответствии с требованиями, устанавливаемыми федеральными законами, указами Президента РФ.

Кроме того, Закон о гражданской службе запрещает гражданским служащим, замещающим должность категории «руководители» высшей группы должностей,

вцелях предотвращения конфликта интересов представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа.

Гражданские служащие обязаны проходить государственную дактилоскопическую регистрацию (см.Фе­ деральный закон от 25.07.1998 № 128-ФЗ «О государст­ венной дактилоскопической регистрации в Российской­ Федерации»37). Гражданские служащие не вправе исполнять данное им неправомерное поручение. При получении от руководителя поручения, являющегося, по мнению служащих, неправомерным, они должны представить в письменном виде обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении этого поручения, и получить от руководителя подтверждение в письменной форме. В случае подтверждения руководителем своего поручения

вписьменной форме гражданские служащие обязаны отказаться от его исполнения. В случае исполнения служащими неправомерного поручения гражданские служащие и давшие это поручение руководитель несут ответственность в соответствии с законодательством.

37 См.: СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3806.

61

§ 2. Исполнение обязанности государственных гражданских служащих представлять представителю нанимателя сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера,

атакже о доходах, об имуществе

иобязательствах имущественного характера своих супруги (супруга)

инесовершеннолетних детей

30 апреля текущего года завершился очередной срок подачи справок о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера для государственных гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы, включенные в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ. Практика реализации данной нормы свидетельствует о многочисленных нарушениях закона, допускаемых служащими (как государственными, так и муниципальными) при предоставлении сведений о доходах и имуществе38. Во всех указанных

38 См., например: За предоставление недостоверных сведений о доходах и имуществе 16 сотрудников органов внутренних дел Макаровского района привлечены к дисциплинарной ответственности // Сайт прокуратуры Сахалин-

ской области / URL: http://www.sakhalinprokur.ru/news.php?id=4492; По требо-

ванию прокуратуры Милютинского района 45 муниципальных служащих привлечены к дисциплинарной ответственности за предоставление недостоверных сведений о доходах и имуществе // Сайт покуратуры Ростовской области / URL: http://www.prokuror.rostov.ru/ne_4700930; По требованию прокурора Тюмен-

ской области наказано 13 чиновников Управления Росприроднадзора по Тюменской области за предоставление недостоверных сведений о полученных доходах // Сайт прокуратуры Тюменской области / URL: http://www.proctmo.ru/ news/news_3849; По результатам проверки исполнения антикоррупционного

62

случаях служащие были привлечены к дисциплинарной ответственности.

Как известно, первоначально Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»39 (далее — Закон о гражданской службе) в качестве одной из основных обязанностей гражданского служащего установил обязанность служащего представлять сведения о себе и членах своей семьи. Кроме того, согласно ст. 16 Закона о гражданской службе гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе, в случае непредставления установленных законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. В ноябре 2011 г. были внесены изменения в Закон о гражданской службе, в соответствии с которыми вышеназванное ограничение стало распространяться лишь при поступлении на гражданскую службу. Вместе с тем в 2008 г. ситуация несколько изменилась. Согласно ст. 8 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»40 (далее — Закон о противодействии коррупции) государственный гражданский служащий обязан представлять уже сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

законодательства муниципальные служащие привлечены к дисциплинарной ответственности // Сайт прокуратуры Республики Бурятия / URL: http:// prokuratura-rb.ru/?p=11629; Прокуратурой Верхнеландеховского района приняты меры прокурорского реагирования…. // Сайт прокуратуры Ивановской области / URL: http://prokuratura.ivanovo.ru/прокуратурой-верхнеландеховского- р-4-5/; и др.

39 См.: СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215. 40 См.: СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6228.

63

Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, в соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 20 Закона о гражданской службе и ч. 1 ст. 8 Закона о противодействии коррупции ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, должен представлять представителю нанимателя такие сведения. В соответствии с Законом о противодействии коррупции невыполнение гражданским служащим такой обязанности является правонарушением, влекущим освобождение его от замещаемой должности, увольнение с гражданской службы. Также согласно внесенным изменениям в Закон о гражданской службе в 2011 г. непредставления гражданским служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений стало расцениваться как основание для увольнения служащего в связи с утратой доверия (ст. 59.2 Закона о гражданской службе). В свою очередь, утрата представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему является серьезным ограничением (п. 10 ч. 1 ст. 16 Закона о гражданской службе), которое препятствует поступлению на государственную службу и ее прохождению.

Например, гражданский служащий Федерального агентства по рыболовству (Росрыболовство) был освобожден от занимаемой должности и уволен в связи с утратой доверия по причине представления гражданским служащим заведомо неполных сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. В справке о доходах он не указал счета

64

банковскихкарт,накоторыепроизводилисьзачисления денежных средств от физических лиц (см. Решение Мещанского районного суда города Москвы от 10.07.2012, Апелляционное определение Московского городского суда от 20.09.2012 по делу № 11-22664, Кассационное определение Московского городского суда от 19.03.2013 по делу № 4г/2-1833/13).

На первый взгляд может показаться, что п. 2 ч. 1 ст. 59.2 Закона о гражданской службе устанавливает единственный вид дисциплинарного взыскания — увольнение в связи с утратой доверия и не позволяет учитывать при этом тяжесть проступка, причины и условия его совершения, предшествующее поведение гражданского служащего41. Дальнейший анализ законодательства покажет, что это не так. И действительно, не может и не должен один лишь факт неисполнения рассматриваемой обязанности служащего квалифицироваться как совершение коррупционного правонарушения, влекущее увольнение в связи с утратой доверия, без выяснений всех обстоятельств каждого конкретного случая. В законодательстве установлена ответственность в виде увольнения в связи с утратой доверия за представление заведомо (синонимы: созна- тельно, умышленно) неполных и недостоверных сведений. Поэтому при выявлении несоответствий представленных сведений фактическим данным (например, о полученных доходах, имуществе и его размере) необходимо установить, знал и должен ли был служащий знать о данных обстоятельствах.

41 См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 25.09.2014 № 1858-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Бронниковой Оксаны Дмитриевны на нарушение ее конституционных прав пунктом 2 части 1 статьи 59.2 и частью 3 статьи 59.3 Федерального закона “О государственной гражданской службе Российской Федерации”» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».

65

Статья 59.3 Закона о гражданской службе устанавливает порядок применения данного взыскания. Рассмотрение правовых актов, регламентирующих процедуру увольнения в связи с утратой доверия42, показывает, что увольнение по данному основанию возможно лишь на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Согласно п. 28 Положения о проверке достоверности и полноты сведений… в докладе должно содержаться одно из следующих предложений:

- об отсутствии оснований для применения к государственному служащему мер юридической ответ­ ственности;

- о применении к государственному служащему мер юридической ответственности;

- о представлении материалов проверки в соответствующую комиссию по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.

В случае если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по урегулированию конфликтов интересов, то увольнение будет произведено на основании рекомендации указанной комиссии.

Ряд вопросов вызывают и сами решения, принимаемые по итогам заседания комиссий по соблюдению

42 См.: Указ Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» (вместе с Положением о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению) // СЗ РФ. 2009. № 39. Ст. 4588.

66

требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Согласно Положению о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденному Указом Президента РФ от 01.07.2010 № 82143 (далее — Положение), все решения комиссии, за исключения одного, носят рекомендательный характер, и в случае выявления нарушений законодательства предусматривают возможность применения конкретной меры ответственности. Представляется необходимым в указанном Положении в ряде случаев предусмотреть возможность применения мер не просто ответственности,

амер юридической ответственности, а именно мер дисциплинарной ответственности. Такие изменения позволят единообразно подходить к решению схожих проблем, связанных с совершением гражданскими служащими коррупционных правонарушений в разных государственных органах, тем самым обеспечивая важную составляющую противодействия коррупции,

аименно профилактику коррупционных правонарушений среди гражданских служащих, не являющихся участниками конкретной рассматриваемой на комиссии ситуации.

Поэтому, с одной стороны, хотя в законодательстве и установлено, что при применении взыскания «учитываются характер совершенного гражданским служащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совер­- шено …, а также предшествующие результаты исполнения государственным гражданским служащим

43 См.: СЗ РФ. 2010. № 27. Ст. 3446.

67

своих должностных обязанностей»44, на наш взгляд, недопустимо за данное правонарушение (за совершение которого может применяться самая крайняя мера — увольнение в связи с утратой доверия) в ряде случаев ограничиваться применением мер морального воздействия­ .

С другой стороны, как подобного рода решения (см. Указ Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 и Указ Президента РФ от 01.07.2010 № 821 в части принятия решений по данному коррупционному правонарушению), содержащиеся в подзаконных актах, согласуются с положениями Закона о противодействии коррупции, которые четко и безоговорочно говорят о том, что непредставление лицом таких сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений является основанием для увольнения (увольнения в связи с утратой доверия) (ст. 8 и 13.1 Закона о противодействии коррупции). Представляется, что ответ на данный вопрос снова связан с субъективной стороной данного правонарушения. Кроме того, может быть признано, что это нарушение малозначительное, тогда на основании ст. 59.1, 59.3 Закона о гражданской службе представитель нанимателя может ограничиться замечанием. Таким образом, очень важно правильно квалифицировать деяние гражданского служащего, сопряженное с непредставлением сведений о его доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характераегосупруги(супруга)инесовершеннолетнихдетей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений, и применить к нему правильное

44 См.: Пункт 2 ст. 59.3 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

68

дисциплинарное взыскание, соответствующее характеру и тяжести коррупционного правонарушения.

Среди основных задач Национального плана противодействия коррупции на 2016–2017 годы, утвержденного Указом Президента РФ от 01.04.2016 № 14745, названо совершенствование механизмов контроля за расходами и обращения в доход государства имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы, предусмотренных Федеральным законом от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (далее — Закон о контроле за расходами)46.

Закон о контроле за расходами установил правовые и организационные основы контроля за расходами, определил категории лиц, в отношении которых он осуществляется, порядок его проведения и механизм обращения в доход государства имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы.

Представляется, что контроль за расходами государственных гражданских (муниципальных) служащихявляетсядейственныммеханизмом,позволяющим осуществлять как профилактику фактов коррупции и коррупционных правонарушений, так и возмещение ущерба от них.

В ст. 17 Закона о контроле за расходами предусмотрено право Генерального прокурора РФ или подчиненных ему прокуроров при получении материалов, свидетельствующихонесоответствиирасходовлиц,указанных в п. 1 ч. 1 ст. 2 Закона о контроле за расходами,

45 См.: СЗ РФ. 2016. № 14. Ст. 1985. 46 См.: СЗ РФ. 2012. № 50 (ч. IV). Ст. 6953.

69

супруги (супруга) и несовершеннолетних детей таких лиц их общему доходу, а также материалов, полученных в результате осуществления контроля за расходами в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обращаться в суд с заявлениемобобращениивдоходРФземельныхучастков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы.

В марте 2015 г. Минтрудом России утверждены инструктивно-методические указания о порядке подготовки и направления в органы прокуратуры РФ материалов, необходимых для обращения прокурора в суд с заявлением об обращении в доход РФ земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых не представлены сведения, подтверждающие их приобретение на законные доходы47. А в апреле 2015 г. был принят приказ Генеральной прокуратуры РФ от 14.04.2015 № 179 «О реализации прокурорами полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 03.12.2012 № 230-ФЗ “О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам”,

47 См.: Приказ Минтруда России от 31.03.2015 № 206н «Об утверждении Инструктивно-методических указаний о порядке подготовки и направления в органы прокуратуры Российской Федерации материалов, необходимых для обращения прокурора в суд с заявлением об обращении в доход Российской Федерации земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых не представлены сведения, подтверждающие их приобретение на законные доходы» // Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. 2015. № 6.

70