Правовой статус государственных гражданских служащих и их взаимодействие с бизнесом. Учебное пособие

Законогражданскойслужбепредусматриваетвозможность отстранения гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы.

Представитель нанимателя вправе, но не обязан отстранять соответствующего гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы (не допускать к исполнению должностных обязанностей) на период:

1) урегулирования конфликта интересов; 2) проведения проверки:

а) достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданским служащим в соответствии с Законом о противодействии коррупции;

б) сведений, представленных гражданским служащим при поступлении на гражданскую службу в соответствии с нормативными правовыми актами РФ;

в) соблюдения гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, исполнения им обязанностей, установленных Законом о противодействии коррупции и другими федеральными за­ конами.

Общие нормы, регламентирующие правила и порядок временного отстранения от замещаемой должности, содержатся в ст. 32 Закона о гражданской службе, согласно которой в период отстранения от замещаемой должности гражданской службы (недопущения к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего денежное содержание ему не начисляется, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Одним из таких исключений является временное отстранение от должности в связи с проведением служебной проверки.

101

Таким образом, гражданский служащий может быть отстранен от замещаемой должности гражданской службы (не допущен к исполнению должностных обязанностей) на срок, не превышающий 60 дней со дня принятия решения об урегулировании конфликта интересов или о проведении проверки. Указанный срок может быть продлен до 90 дней лицом, принявшим соответствующее решение. При этом гражданскому служащему сохраняется денежное содержание на все времяотстраненияотзамещаемойдолжностигражданской службы (исполнения должностных обязанностей).

Еще одно ограничение, связанное с проведением в отношении гражданского служащего служебной проверки, установлено в п. 23 Указа Президента РФ № 11364, согласно которому очередной классный чин не присваивается федеральным гражданским служащим, в отношении которых проводится служебная проверка.

В письменном заключении по результатам служебной проверки указываются:

1) факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки;

2) предложение о применении (или о неприменении) к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания.

Письменное заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров и другими участниками служебной проверки и приобщается к личному делу гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка.

64 См.: Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» // СЗ РФ. 2005. № 6. Ст. 440.

102

Представитель нанимателя с учетом заключения по результатам служебной проверки может принять решение о применении к соответствующему гражданскому служащему определенного дисциплинарного взыскания.

Таким образом, законодатель устанавливает право представителя нанимателя применить одно из перечисленных дисциплинарных взысканий, но не устанавливает его обязанность их применить. Фактически представитель нанимателя вправе, но не обязан применить к своему подчиненному дисциплинарное взыскание даже в случае, когда ему не только стало известно о дисциплинарном проступке гражданского служащего, но и когда этот проступок подтвержден служебной проверкой. На наш взгляд, такая ситуация недопустима и целесообразно установить обязанность представителя нанимателя (а не его право) применять меры дисциплинарного воздействия к лицу, допустившему дисциплинарный проступок.

Дисциплинарное взыскание погашается по истечении одного года со дня его применения в том случае, если в течение этого периода гражданский служащий не был подвергнут новому дисциплинарному взысканию.

Снять с гражданского служащего дисциплинарное взыскание до истечения одного года со дня его применения имеет право представитель нанимателя. Это может быть сделано по собственной инициативе представителя нанимателя, по письменному заявлению гражданского служащего или по ходатайству его непосредственного руководителя. Закон о гражданской службе не устанавливает минимального срока, по истечении которого возможно снятие дисциплинарного взыскания.

103

Решение здесь принимает представитель нанимателя с учетом результатов воспитательного воздействия, оказанного на провинившегося, изменения в лучшую сторону его отношения к служебному долгу и исполнению должностных обязанностей и др. В случае досрочного снятия дисциплинарного взыскания в государственном органе издается соответствующий акт. С момента погашения или снятия дисциплинарного взыскания гражданский служащий считается не имеющим дисциплинарного взыскания.

Другим видом юридической ответственности гражданских служащих является административ- ная ответственность, которую они несут по общим правилам наравне с остальными гражданами России, как это предусмотрено КоАП и другими нормативными правовыми актами. Административная ответственность представляет собой комплекс административных взысканий, налагаемых на гражданских служащих за административные правонарушения соответствующими органами и должностными лицами65.

Административную ответственность следует рассматривать в двух плоскостях:

1) какправовойинститут,включающийвсебянормы, которые закрепляют основания административной ответственности, виды наказаний, правила их реализации, последствия применения административной ответственности. В рамках этого института реализуются задачи и цели административной ответственности;

2) как результат деяния, оцениваемый уполномоченным представителем государства, т. е. итоговую оценку и лица, совершившего деяние, и самого деяния. Данная оценка выражается в наказании.

65 См.: Граждан  В. Д. Указ. соч. С. 183.

104

Административная ответственность обладает общими признаками, характерными для юридической ответственности:

- представляет собой правовое принуждение; - влечет неблагоприятные последствия для пра­

вонарушителя; - содержит официальное осуждение деяния и на-

рушителя от имени государства.

В. А.  Козбаненко отмечает, что «основанием административной ответственности государственных служащих выступает деяние, которое одновременно расценивается и как административный, и как дисциплинарный проступок»66. К этому утверждению, по мнению Л. В.  Акопова и Е. Ю.  Киреевой, необходимо добавить уточнение: «как правило»67, с чем, безусловно, следует согласиться.

В качестве оснований для привлечения к административной ответственности гражданских служащих могут выступать специальные составы административных правонарушений, предусмотренные Особенной частью КоАП, а также нарушений санитарно-эпидемиологического, природоохранного, таможенного, земельного, налогового и иного законодательства, за которые КоАП предусмотрена административная ответственность.

К государственным гражданским служащим могут применяться следующие виды административных наказаний:

- предупреждение; - административный штраф; - дисквалификация.

66 Козбаненко  В. А. Юридическая ответственность государственных слу-

жащих. М., 2002. С. 257.

67 См.: Служебное право (государственная гражданская служба) : учеб. пособие / общ. ред. И. Н.  Барциц. М. : Ростов-н/Д, 2007. С. 339.

105

Руководители, состоявшие на государственной гражданской службе и совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или адми­нистра­ ­ тивно-хозяйственных функций, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установленное иное.

Третьим видом ответственности гражданских слу-

жащих является гражданско-правовая ответствен-

ность. Она наступает за служебный проступок, в результате которого наносится материальный ущерб государству. Данный вид ответственности выражается в возмещении гражданскими служащими причиненного ими имущественного ущерба. Такое возмещение ущерба не может рассматриваться в качестве дисциплинарного взыскания, а применяется наряду с ним. Привлечение гражданского служащего к указанному виду ответственности не освобождает его от обязанности возместить государству причиненный им имущественный вред, т. е. от материальной ответственности. Материальная ответственность гражданских служащих наступает либо в административном порядке, либо по суду.

В силу ст. 73 Закона о гражданской службе на гражданских служащих, привлекаемых к материальной ответственности за имущественный вред, причиненный ими государственному органу при исполнении должностных обязанностей, распространяется действие норм ТК, так как специального нормативного правового акта о материальной ответственности гражданских служащих в настоящее время нет. Учитывая данное положение, в соответствии с гл. 39 ТК гражданский служащий может привлекаться к ограниченной или полной материальной ответственности.

106

(ст. 288 УК); - незаконное участие в предпринимательской дея-

тельности (ст. 289 УК); - получение взятки (ст. 290 УК); - дача взятки (ст. 291 УК);

- служебный подлог (ст. 292 УК); - халатность (ст. 293 УК).

Кроме того, гражданские служащие могут быть привлечены к уголовной ответственности за совершение преступлений, предусмотренных гл. 19 УК: отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140); воспрепятствование законной профессиональной деятельности

107

журналистов (ст. 144); воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них (ст. 149) и др.

Если данные деяния не подпадают под квалификацию уголовных преступлений, то за их совершение гражданские служащие несут административную ответственность в соответствии с КоАП.

§5. Урегулирование конфликта интересов: цели, основания

ипорядок осуществления

Урегулирование конфликта интересов является одним из важнейших антикоррупционных механизмов на государственной гражданской службе.

Конвенция ООН против коррупции, являясь универсальным инструментом по борьбе с коррупцией, не устанавливает каких-либо конкретных требований или рекомендаций по управлению конфликтами интересов. Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) провела большую работу по данному вопросу и разработала Руководство по управлению конфликтом интересов на государственной службе (Руководство ОЭСР).

В конце 2015 г. Президент РФ подписал Федеральный закон от 05.10.2015 № 285-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересован­ ности…»68, который внес ряд изменений как в понятийный аппарат, так и в систему правового регулирования

68 См.: СЗ РФ. 2015. № 41 (ч. II). Ст. 5639.

108

обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

До этого времени понятия «конфликт интересов» и «личная заинтересованность» были определены в двух федеральных законах: Законе о гражданской службе и Законе о противодействии коррупции, и несколько отличались друг от друга.

В настоящее время для целей Закона о гражданской службе, ТК используются универсальные понятия «конфликт интересов» и «личная заинтересованность», установленные ч. 1 и ч. 2 ст. 10 Закона о противодействии коррупции соответственно.

Конфликт интересов — это еще не коррупция, однако если недооценить возникшую конфликтную ситуацию и оперативно не урегулировать конфликт, то это может породить коррупцию.

Понятие «конфликта интересов» изменилось, однако без изменения понятия «коррупции», установленного ст. 1 Закона о противодействия коррупции, нет возможности говорить о наличии личной заинтересованности нематериального характера, хотя очевидно, что личная заинтересованность в контексте предупреждения и урегулирования конфликта интересов на государственной службе должна охватывать и интересы государственного служащего в приобретении нематериального блага (например, необоснованное преимущество, получение нематериальных услуг, кадровый протекционизм, нелегитимное получение награды и т. д.).

Конфликта интересов нельзя избежать простым запретом. Он нуждается в определении, выявлении и разрешении, и в этом заключается большинство

109

сложностей. На практике чрезвычайно трудно охарактеризовать конфликт интересов, так как не всегда четко определены критерии, границы, разделяющие государственные и частные интересы.

К тому же определением понятия «конфликт интересов» охватываются не только уже реально возникшие конфликтные противоречивые ситуации, но и гипотетически возможные в будущем.

Конфликт интересов возникает или может возникнуть не только между личной заинтересованностью государственного служащего и правами, законными интересами граждан, организаций и государства. Он может быть связан и с работой государственного служащего по совместительству в организации, в которой он выполняет иную оплачиваемую работу. Также конфликт интересов может возникнуть и после увольнения гражданина с государственной службы, в случае его трудоустройства в течение двух лет в организации, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в его должностные (служебные) обязанности. И очевидно, что механизм разрешения конфликта интересов в двух приведенных примерах будет различный.

После внесения изменения в определение понятия «конфликт интересов» важное значение имеет круг лиц, охватываемых данным понятием. Теперь к этим лицам относятся не только государственные и муниципальные служащие, но и лица, замещающие государственные и муниципальные должности, работники государственных и негосударственных организаций. От этого определение стало еще больше запутанным. Неясен четкий перечень таких лиц. Данное положение нуждается в корректировке.

110