Правовой статус государственных гражданских служащих и их взаимодействие с бизнесом. Учебное пособие

служит не государству в лице его органов, а непосредственно гражданам, его избравшим, чьи интересы он представляет и защищает.

При всей важности конституционных положений нужно отметить, что Конституция, учитывая ее статус фундамента правовой системы страны, не может детально регулировать отношения на государственной службе.

Основной нормативный правовой акт для государственной гражданской службы — это Закон о гражданской службе, который устанавливает правовые, организационные и экономические основы государственной гражданской службы.

На государственных гражданских служащих в определенной степени распространяется трудовое законодательство. Однако Закон о гражданской службе устанавливает однозначный приоритет специального законодательства о государственной службе над нормами трудового права, определяя, что последние могут применяться к отношениям, связанным с гражданской службой, лишь в части, не урегулированной Законом о гражданской службе (например, вопросы материальной ответственности государственных гражданских служащих, предоставления учебного отпуска государственному гражданскому служащему и др.).

Многие вопросы организации государственной гражданской службы в настоящее время урегулированы подзаконными актами, а также актами федеральных органов исполнительной власти.

Акты федеральных органов исполнительной власти устанавливают особенности прохождения государственной службы в конкретных государственных органах.

Правовые основы государственной гражданской службы в значительной степени составляют именно

21

подзаконные нормативные правовые акты, что обусловлено незавершенностью процесса формирования законодательных основ государственной службы.

Существенное сокращение числа подзаконных нормативных правовых актов позволит обеспечить бóльшую открытость для граждан и общества наиболее важной информации о системе и уровне оплаты труда государственных гражданских служащих, системе их льгот и социальных гарантий, уровне пенсионного обеспечения и медицинского обслуживания и др.

В литературе высказываются мнения о необходимости закрепления в федеральном законе, а не в подзаконных актах уровня и объема материального вознаграждения, системы предоставляемых льгот и социальных гарантий, пенсионного обеспечения и медицинского обслуживания19.

Субъекты РФ также могут принимать свои законы и подзаконные акты в сфере государственной гражданской службы. Правотворчество субъектов РФ в этой сфере весьма динамично.

Конституции и уставы большинства субъектов РФ содержат положения о государственной службе РФ. В уставах некоторых субъектов РФ выделены даже специальные разделы, посвященные регулированию государственной службы данного субъекта (например, Устав Пензенской области от 10.09.199620, Устав Астраханской области, принятый Законом Астраханской об-

ласти от 09.04.1997 № 21/2007-ОЗ21 и др.).

19 См., например: Качушкин  С. В. Формирование института государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2009. С. 89.

20 См.: Сайт Конституции Российской Федерации. // URL: http://constitution. garant.ru/region/ustav_penz/chapter/1/ (дата обращения: 19.05.2017).

21 См.: Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2007. № 18.

22

23

субъектов РФ с учетом положений Закона о системе государственной службы (п. 5 ст. 13);

7) законами субъектов РФ определяется порядок исчисления стажа (общей продолжительности) государственной службы (п. 1 ст. 14);

8) законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ устанавливается порядок ведения и хранения личных дел и документов учета государственных служащих (п. 3 ст. 14);

9) законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ определяются форма и порядок ведения, учета и хранения документов, подтверждающих профессиональную служебную деятельность государственных служащих (ч. 4 ст. 14);

10) в федеральном государственном органе и государственном органе субъекта РФ ведутся, в том числе на электронных носителях, реестры государственных служащих, которые формируются на основе персональных данных государственных служащих (п. 1 ст. 15);

11) законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ устанавливается порядок финансирования государственной гражданской службы субъектов РФ (ч. 1 ст. 18);

12) утверждение программ реформирования и ра­ звития государственной службы субъектов РФ (ч. 2

ст. 18).

В соответствии с Законом о гражданской службе можно выделить следующие полномочия субъектов РФ в правовом регулировании государственной гражданской службы:

1) законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ утверждается реестр должностей государственной гражданской службы субъек-

та РФ (ч. 2 ст. 10);

24

2) законами субъектов РФ устанавливается порядок присвоения и сохранения классных чинов гражданской службы субъекта РФ гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта РФ высшей и главной групп (ч. 11 ст. 11);

3) законами субъектов РФ устанавливаются квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для гражданских служащих субъекта РФ (ч. 6 ст. 12);

4) нормативными актами государственных органов (в том числе государственных органов субъектов РФ) с учетом их задач и функций устанавливаются квалификационные требования к профессиональным знаниям и умениям, необходимым для исполнения должностных обязанностей и включаются в должностной регламент гражданского служащего (ч. 7 ст. 12);

5) нормативными правовыми актами субъектов РФ устанавливаются размеры должностных окладов и окладов за классный чин государственных гражданских служащих субъекта РФ (ч. 4 ст. 50);

6) законодательством субъекта РФ определяется ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну (п. 3 ч. 5 ст. 50);

7) нормативнымиправовымиактамипредставителя нанимателя (в том числе и в субъектах РФ) утверждается порядок выплаты материальной помощи за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих

(ч. 8 ст. 50); 8) нормативнымиправовымиактамисубъектовРФ

утверждается перечень должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда, а также порядок установления оплаты

25

труда гражданских служащих субъектов РФ, предусмотренный ч. 14 ст. 50 Закона о гражданской службе

(ч. 15 ст. 50); 9) законодательством субъекта РФ с учетом поло-

жений ст. 51 Закона о гражданской службе устанавливается порядок формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы субъекта РФ (ч. 7 ст. 51);

10) нормативными правовыми актами субъектов РФ устанавливаются порядок и условия возмещения расходов гражданскому служащему, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган (п. 9 ч. 1

ст. 52); 11) нормативными правовыми актами субъек-

та РФ устанавливаются порядок и условия транспортного обслуживания, обеспечиваемого в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы субъектов РФ, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием (п. 2 ст. 53);

12) нормативными правовыми актами субъекта РФ устанавливаются порядок и условия получения единовременной субсидии на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы

(п. 4 ст. 53); 13) законами и иными нормативными право-

выми актами субъекта РФ устанавливаются порядок и условия выплаты единовременного поощрения

26

государственным гражданским служащим субъекта РФ с учетом положений ст. 55 Закона о гражданской служ-

бы (ч. 6 ст. 55); 14) законодательством субъекта РФ устанавлива-

ется порядок заключения договора на обучение между государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения в течение определенного срока (ч. 2 ст. 61);

15) законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ определяются порядок размещения, объем и структура государственного заказа субъекта РФ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих субъекта РФ (ч. 4 ст. 63);

16) нормативным правовым актом субъекта РФ утверждается положение о кадровом резерве на гражданской службе (ч. 3 ст. 64);

17) утверждение программ реформирования и развития государственной службы субъектов РФ (ч. 1

ст. 66).

Таким образом, ключевая роль в развитии системы государственной службы субъектов принадлежит Закону о гражданской службе. Значительная часть вопросов, ранее входящих в компетенцию субъектов РФ по правовому регулированию государственной гражданской службы, сейчас принадлежит Российской Федерации. Общие принципы построения и основополагающие правовые институты государственной службы (прохождение государственной службы, статус государственных служащих, прекращение государственной службы) должны быть едиными для федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов РФ.

27

Хочется верить, что реформа государственной службы позволит повысить уровень и качество правового регулирования государственной службы, имея в виду создание ее законодательных основ.

§ 2. Должности государственной гражданской службы: категории

игруппы. Квалификационные требования к должностям

государственной гражданской службы: новеллы законодательства

Должности государственной гражданской службы являются одним из видов должностей государственной службы, которые учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом РФ для замещения государственными гражданскими служащими.

Под должностьюпонимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица государственного органа, определяющая содержание и объем полномочий и ответственности занимающего ее лица, а также расходы его нанимателя за выполняемую работу в этом органе.

Рассмотрим виды должностей, которые могут быть учреждены в федеральных государственных органах в соответствии с Законом о системе государственной службы.

Государственные должности РФ устанавливают-

ся Конституцией, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов. Эти должности не относятся к должностям государственной службы, а замещающие их лица не являются государственными служащими

28

(например, Президент РФ, Председатель Правительства РФ, федеральные судьи, федеральные министры и т. д.).

Должности государственной службы, к числу которых относятся:

- должности федеральной государственной гражданской службы, замещаемые федеральными гражданскими служащими, и должности государственной гражданской службы субъекта РФ, замещаемые гражданскими служащими соответствующего субъекта РФ;

- воинские должности, замещаемые военно­слу­ жащими;

- должности правоохранительной службы, замещаемые сотрудниками правоохранительных органов (как это было до 1 января 2016 г.).

В федеральном государственном органе могут быть также предусмотрены должности, не относящиеся к должностям государственной службы. На лиц, замещающих такие должности, действие Закона о системе государственной службы и других нормативных правовых актов о государственной службе не распространяется. Их трудовая деятельность регулируется законодательством РФ о труде. К их числу относятся, например, дежурные по этажу, сторож, техник по уборке помещений, курьер.

Разумеется, правовое положение работников, занимающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы, отличается от такового федеральных государственных гражданских служащих. Например, они не имеют классных чинов. Поэтому, согласно постановлению Правительства РФ от 24.03.2007 № 176 «Об оплате труда работников федеральных государственных органов, занимающих должности, не являющиеся должностями

29

федеральной государственной гражданской службы»22, этим работникам установлены только должностные оклады, ежемесячные и дополнительные выплаты (без окладов за классный чин). Размеры должностных окладов, ежемесячных и дополнительных выплат установлены иные, чем предусмотрены для государственных служащих в соответствии с Указом Президента РФ от 25.07.2006 № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих»23.

Должности федеральной гражданской службы могут быть учреждены федеральным законом или указом Президента РФ в федеральных государственных органах, а должности гражданской службы субъектов РФ — соответственно законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в государственных органах субъектов РФ.

На федеральном уровне преобладает практика учреждения должностей указами Президента РФ. Так, ранее в соответствии с Законом об основах государственной службы действовал Указ Президента РФ от 03.09.1997 № 981 «Об утверждении Перечней государственных должностей федеральной государственной службы»24 (утратил силу).

Подзаконное регулирование президентскими указами позволяет оперативно влиять на организацию должностной структуры федеральных государственных органов в условиях проводимого в стране реформирования государственной службы.

Опыт показывает, что в субъектах РФ должности учреждаются как законами, так и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Например,

22 См.: СЗ РФ. 2007. № 14. Ст. 1689. 23 См.: СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. I). Ст. 3459. 24 См.: СЗ РФ. 1997. № 36. Ст. 4129.

30