Правовой статус государственных гражданских служащих и их взаимодействие с бизнесом. Учебное пособие

иоб организации прокурорского надзора за исполнением данного Федерального закона»48.

Несмотря на непродолжительный период действия данного института, органами прокуратуры уже наработана определенная практика надзора за исполнением требований Закона о контроле за расходами.

Так, по состоянию на декабрь 2016 г. прокурорами в суды направлено более десятка исков о взыскании в доход государства имущества, по которому не представлены доказательства о законности источника приобретения (транспортные средства, земельные участки, жилые и нежилые помещения).

Например, прокурор Ульяновской области обратился в суд с иском в защиту интересов РФ к Кузнецову В. И. и Кузнецовой Т. Н. об обращении недвижимого имущества в доход РФ. В обоснование иска указано, что 31 июля 2015 г. в Правительство Ульяновской области направлена информация прокурора Ульяновской области о наличии ситуации, содержащей основания для установления контроля над расходами Кузнецовой Т. Н., супруги Кузнецова В. И., замещающего должность муниципальной службы заместителя председателя Комитета дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации города Ульяновска, то есть должность, указанную в подп. «ж» п. 1 ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 230-ФЗ. Кузнецов В. И. указал суммы сделки по квартирам по 10 млн руб. каждая, источник получения средств, за счет которых приобретено имущество, — накопления за предыдущие годы. При этом совокупный доход Кузнецова В. И.

иего супруги Кузнецовой Т. Н. за период 2011–2013 гг. в соответствии с представленными Кузнецовым В. И. справками о доходах, об имуществе и обязательствах

48 Законность. 2015. № 7.

71

имущественного характера за 2014 г. в отношении себя и своей супруги, составил 3 524 400 руб., согласно данным УФНС России по Ульяновской области — 3 204 236 руб. (без учета пенсионных выплат в сумме 585 027 руб.). Служащий не смог подтвердить законность происхождения доходов, на которые его супругой было приобретено указанное недвижимое имущество.

Суд49 не принял в качестве достоверных доказательств данные о наличии у ответчиков денежных средств, якобы полученных от родственников, а также накопленных их семьей за многие годы, указав на непредставление такой информации в период проведения контрольных мероприятий и имеющуюся заинтересованность свидетелей. Получается, что законность источников средств должны быть подтверждены документально, все полученные доходы указаны в соответствующих справках о доходах. Апелляционная жалоба служащего также осталась без удовлетворения (См.: Решение Засвияжского районного суда г. Ульяновска от 10.12.2015; Апелляционное определение Ульяновского областного суда от 05.04.2016 № 33-1458/2016).

Требования прокурора рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства, поскольку правовые основания для обращения в доход государства имущества, в отношении которого отсутствуют доказательства законности получения дохода, затраченного на его приобретение, предусмотрены ГК и Законом о контроле за расходами. Само по себе приобретение имущества, в отношении которого не представлены доказательства его приобретения на законные доходы, преступлением или административным правонарушением не является.

49 См.: Сайт Ульяновского областного суда. URL: http://uloblsud.ru/index. php?option=com_content&task=view&id=192&Itemid=63&idCard=58244

72

Обращение в доход государства имущества, в отношении которого не представлены доказательства его приобретения на законные доходы, не является наказанием. По своей правовой природе указанная мера является только основанием прекращения права собственности, в каком качестве и закреплена в подп. 8 п. 2 ст. 235 ГК.

В настоящее время судебная практика по рассмотрению исков такой категории находится в стадии формирования, в связи с этим отсутствует единый подход к оценке и принятию судами доказательств, представляемых ответчиками и прокурором. 29 ноября 2016 г. было принято Постановление Конституционного Суда РФ № 26-П50, в котором был выявлен конституционно-правовой смысл положений подп. 8 п. 2 ст. 235 ГК и ст. 17 Закона о контроле за расходами и установлено их единое истолкование в правоприменительной практике.

Так, Верховный суд Республики Башкортостан обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности подлежащих применению положений подп. 8 п. 2 ст. 235 ГК и ст. 17 Закона о контроле за расходами.

Стерлитамакский районный суд Республики Башкортостан, рассмотрев исковые требования исполняющего обязанности прокурора Республики Башкортостан о взыскании в доход РФ с гражданки Е. В. Колесник, являющейся муниципальной служащей, и ее супруга — гражданина А. Ю. Колесника стоимости приобретенного в 2014 г. и впоследствии проданного автомобиля в размере 2 млн 800 тыс. руб., согласился с доводами истца об отсутствии сведений о приобретении

50 См.: СЗ РФ. 2016. № 50. Ст. 7169.

73

данного имущества на законные доходы и решением от 25 ноября 2015 г. указанные исковые требования удовлетворил.

Как было установлено в судебном заседании, совокупный доход супругов за три года, предшествовавших покупке автомобиля, составил 2 702 391 руб.; при этом Е. В. Колесник, представляя как муниципальная служащая сведения о доходах и расходах, сообщила о приобретении ее мужем автомобиля за счет их собственных средств и материальной помощи родителей в размере 100 000 руб., но в дальнейшем, в ходе осуществления уполномоченными органами контроля за расходами супругов, назвала другие источники денежных средств, достаточных для такой покупки. Доказательства, на которые ссылались ответчики в подтверждение приобретения автомобиля на законные доходы, суд отверг на том основании, что эти доходы не были отражены в первоначально представленной Е. В. Колесник справке (декларации), а сами доказательства, по мнению суда, составлены и представлены в заседании с целью придания видимости законности приобретения транспортного средства.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Башкортостан, на рассмотрении которой находится апелляционная жалоба, поданная ответчиками на решение суда первой инстанции, определением от 3 марта 2016 г. приостановила производство.

Конституционный Суд РФ постановил признать не противоречащими Конституции положения подп. 8 п. 2 ст. 235 ГК и ст. 17 Закона о контроле за расходами. Однако необходимо учитывать при определении оснований применения данной меры государственного

74

принуждения всего объема законных доходов, которые были получены указанными лицами и могли быть использованы для приобретения соответствующего имущества, в том числе законных доходов, не отраженных в представленных государственным (муниципальным) служащим сведениях о доходах, и позволяют указанным лицам представлять доказательства законности происхождения своих доходов. Кроме того, суд может принимать любые доказательства, предусмотренные ГК, которые подлежат оценке судом по его внутреннему убеждению с учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ. И самое важное, что суду при выявлении незначительного расхождения размера доходов, законность происхождения которых подтверждена, и размера расходов на приобретение соответствующего имущества с учетом фактических обстоятельств конкретного дела определить ту его часть, которая приобретена на доходы, законность происхождения которых не доказана, и потому подлежит обращению в доход РФ (либо денежные средства, полученные от реализации такого имущества), а также определить порядок исполнения своего решения с учетом особенностей этого имущества.

Таким образом, в Постановлении Конституционного Суда РФ устанавливается, что служащий может доказывать законность происхождения денежных средств, потраченных на приобретении имущества, как в ходе проверки достоверности сведений о доходах, расходах, так и в суде. При этом суд может обратить в доход государства лишь ту часть имущества служащего илиегосупруги(супруга),вотношениикоторойнепредставлено сведений, подтверждающих ее законное приобретение. Представляется, что данное Постановление

75

создало условия для дальнейшего совершенствования механизмов контроля за расходами и обращения в доход государства имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы.

§ 3. Запреты и ограничения, связанные с прохождением государственной гражданской службы

Гражданская служба связана с рядом правоограничений для лиц, состоящих на ней, а любое ограничениеправ,согласност.55Конституции,возможнотолько по федеральному закону. Закон о гражданской службе устанавливает ряд ограничений и запретов, связанных с гражданской службой (ст. 16, 17).

Необходимость установления таких ограничений и запретов была признана еще государствоведами дореволюционной России. А. Д.  Градовский отмечал: «Нахождение на службе сопряжено... с ограничением некоторых частных прав. Ограничения эти вытекают… из того соображения, что власть, сопряженная с должностью, не должна быть обращаема в средство извлечения каких-либо частных выгод и что должностное лицо должно поставить себя выше всяких подозрений в этом отношении»51. Советские ученые не уделяли данной проблеме должного внимания, и вскоре она вообще выпала из поля зрения.

В настоящее время законодатель устанавливает комплекс ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, с целью предотвращения различного

51 Градовский А. Д. Начала русского государственного права: В 3-х т. СПб., 1881. Т. 2. С. 106.

76

родазлоупотребленийвдеятельностигражданскихслужащих и создания условий их независимости от государственных и негосударственных организаций, исходя из того, что гражданские служащие должны всецело посвятить себя службе государству, ставить служебные интересы выше своих собственных.

Ю. Н.  Старилов не без основания считает, что «правоограниченияявляютсяоднимизважнейшихпризнаков, отделяющих правовой статус гражданских служащих от служащих организаций частного сектора»52. И это действительно так, ибо правовая природа ограничений и запретов заключается в том, что они являются юридическими категориями — правами, т. е. элементами статуса гражданина, которых гражданский служащий лишается на время замещения должности гражданской службы.

Особоговниманиязаслуживаетспециальнаясистема ограничений и запретов для государственной гражданской службы. При этом следует понимать разницу между системой ограничений и системой запретов.

Ограничения имеют статусный характер и, как правило, относятся к тем или иным характеристикам личности субъекта.

Запреты же, напротив, представляют собой динамическую категорию, относящуюся к сфере деятельности субъектов.

Иными словами, ограничение— это то, кем не должен быть субъект, претендующий на замещение должности или уже ее замещающий, запрет — это то, чего не должен делать этот субъект.

52 Старилов  Ю. Н. Институт государственной службы: история становления правовой теории, современное состояние и перспективы развития // Правовая наука и реформа юридического образования : сб. науч. тр. Вып. 3: Публичное право: проблемы современного развития. Воронеж, 1995. С. 98.

77

Таким образом, в соответствии со ст. 16 Закона о гражданской службе гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу.

Порядок признания лица недееспособным или ограничения дееспособности определен в гл. 31 ГПК

(ст. 281–286).

Очевидно, что лицо, признанное недееспособным или дееспособность которого ограничена, не может понимать значения своих действий, осуществлять служебную деятельность, а, следовательно, быть допущенным к замещению должности гражданской службы;

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия неснятой или непогашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению иподтвержденногозаключениеммедицинскогоучреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень

78

таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения утверждены приказом Минздравсоцразвития России от 14.12.2009 № 984н «Об утверждении Порядка прохождения диспансеризации государственными гражданскими служащими Российской Федерации и муниципальными служащими, перечня заболеваний, препятствующих поступлению на государственную гражданскую службу Российской Федерации и муниципальную службу или ее прохождению, а также формы заключения медицинского учреждения»;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов и супруги детей) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства другого государства;

7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором РФ;

8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

9) непредставления установленных Законом о граж­ данской службе сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу;

10) утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях

79

противодействия коррупции Законом о гражданской службе и Законом о противодействии коррупции;

11) признания его не прошедшим военную службу по призыву, не имея на то законных оснований, в соответствии с заключением призывной комиссии (за исключением граждан, прошедших военную службу по контракту) — в течение 10 лет со дня истечения срока, установленного для обжалования указанного заключения в призывную комиссию соответствующего субъекта РФ, а если указанное заключение и (или) решение призывной комиссии соответствующего субъекта РФ по жалобе гражданина на указанное заключение были обжалованы в суд, — в течение 10 лет со дня вступления в законную силу решения суда, которым признано, что права гражданина при вынесении указанного заключения и (или) решения призывной комиссии соответствующего субъекта РФ по жалобе гражданина на указанное заключение не были нарушены. Данное положение распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2014 г.;

12) непредставления сведений, предусмотренных ст. 20.2 Закона о гражданской службе.

В 2016 г. в Закон о гражданской службе была вве­ дена ст. 20.2 «Представление сведений о размещении информации в информационно-телекоммуникацион­ ной сети “Интернет”».

Основой данных нововведений является Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., которая рекомендует государствам-участникам устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации о внеслужебной деятельности и занятиях, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц (ч. 5 ст. 8).

80