Правовое регулирование туристской деятельности. Учебное пособие

ятельности, по координации деятельности по реализации приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом;

б) по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за деятельностью аккредитованных организаций, осуществляющих классификацию гостиниц, классификацию горнолыжных трасс, классификацию пляжей, за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма, организаций, включенных в реестр организаций, уполномоченных на проведение аттестации инструкторов-проводников;

в) правоприменительные функции в сфере туризма и туристской деятельности.

Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал Указ «О совершенствовании государственного управления в сфере туризма и туристской деятельности» 8 августа 2023 года. Согласно Указу, в целях повышения эффективности развития туристской индустрии, ряд функций Министерства экономического развития будут переданы Федеральной службе по аккредитации. Федеральная служба по аккредитации является правопреемником Минэкономразвития Российской Федерации по вопросам, предусмотренным пунктом 1 настоящего Указа, в том числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений.

Развитие туризма в России

20 сентября 2019 года Правительство Российской Федерации утвердило Стратегию развития туризма в Российской Федерации до 2035 года. Стратегией предусматриваются «комплексное развитие и благоустройство туристских территорий, включая развитие туристской, коммунальной и транспортной инфраструктуры; строительство и реконструкция объектов магистральной инфраструктуры (аэропортов и транспортных хабов, федеральных автомобильных дорог, мостовых переходов, обходов крупных городов, железных дорог и участков водных путей)»; увеличение средней численности работников туристской индустрии. Для достижения этих целей разработали федеральный проект «Совершенствование управления в сфере туризма».

31

Для увеличения количества номеров в гостиницах разработан федеральный проект «Развитие туристической инфраструктуры», благодаря которому применяется льготная кредитная программа для инвесторов, желающих построить или реконструировать отели вместимостью более 120 номеров.

Широкое распространение получил внутренний туризм в России с помощью программы туристского кэшбэка, разработанной в 2020 году. Согласно условиям, при оплате поездки картой «Мир» туристу будет возвращено 20 % от стоимости турпоездки. Но в последнее время эта программа не функционирует. Правительство пока не планирует возобновлять программу туристского кэшбэка, так как все инвестиционные возможности будут направлены на развитие инфраструктуры внутреннего туризма.

Президент Российской Федерации В.В. Путин поручил Правительству Российской Федерации разработать национальный проект «Туризм и индустрия гостеприимства», предусмотрев финансирование в 2025-2030 годах мер поддержки туристской отрасли за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета в размере не менее 403 млрд рублей.

Вклад туристской отрасли в валовой внутренний продукт страны к этому сроку должен увеличиться до 5 %.

В рамках проектов комплексного освоения территорий на побережьях будут созданы новые курорты в девяти регионах: Краснодарском крае, Крыму, Дагестане, Запорожской, Калининградской и Иркутской областях, Санкт-Петербурге, Приморском крае и Бурятии.

Так, опубликован список российских курортов по проекту «Пять морей и озеро Байкал». «…это грандиозный проект строительства новых курортов в разных уголках России, от Балтики до Тихого океана. О нем в своём послании к Федеральному Собранию говорил Президент Российской Федерации В.В. Путин. Проект предполагает строительство отелей на 74 тысячи номеров, создание более 100 тысяч рабочих мест…»7

По данным РБК: «…самые популярные виды туризма в России ‒ это пляжный, культурно-познавательный и природный (экотуризм). Они формируют около 60 % потока внутри страны, причем количество путешественников между ними распределяется примерно поровну»8.

7WWW.KP.RU: https://www.kp.ru/daily/27574.5/4899023/.

8https://trends.rbc.ru/trends/social/cmrm/635bc11b9a79477ff93ecfbe.

32

Таким образом, потенциал для развития внутреннего туризма в России огромный. По словам И. Ильфа и Е. Петрова: «Что может быть дороже сердцу путешественника, чем первые минуты и часы, проведенные в стране, где до сих пор никогда не был и о которой еще ничего не знаешь?»9.

§ 2. Международные организации в сфере туризма

Всемирная туристская организация (ЮНВТО), которая является специализированной организацией в системе ООН, выполняет важную функцию в развитии стабильного и общедоступного мирового туризма, мировой экономики, способствует международному взаимопониманию и уважению, соблюдению гражданских прав и свобод. Российская Федерация являлась членом ЮНВТО как правопреемник

СССР с 1975 года, но, в свете последних событий, Россия вышла из Всемирной туристской организации 10 июня 2022 года.

За все время деятельности этой организации было принято несколько важных документов по вопросам туризма, и вот основные документы:

–Манильская декларация по мировому туризму;

–Гаагская декларация по туризму;

–Глобальный этический кодекс туризма;

–Хартия туризма и ее раздел «Кодекс туризма»;

–Осакская декларация по туризму;

–Осакская декларация тысячелетия.

Первым наиболее масштабным специальным международноправовым актом, посвященным туризму, является Манильская декларация по мировому туризму, принятая Всемирной конференцией по туризму, которая состоялась в Маниле (Филиппины) 27 сентября – 10 октября 1980 г., где участвовало 107 делегаций, что свидетельствует о серьёзном внимании мирового сообщества к туризму. Основные положения Манильской декларации:

1) туризм определяется как деятельность, имеющая важное значение в силу непосредственного воздействия на социальную, культурную, образовательную и экономическую сферы жизни государств и международные отношения;

9 https://saintpetersburg.zagranitsa.com/article/2374/12-vdokhnovliaiushchii-tsitat-ot- russkikh-klassiko?ysclid=lne4rd0l3t194478920.

33

2)между туризмом и правами граждан на отдых, отпуск и свободные передвижения существует неразрывная связь;

3)учитывая широкое распространение социальных прав, правительства и общество должны переосмыслить понятия туризма и предоставлять гражданам реальные возможности доступа к туризму.

В этой декларации указывается, что туризм нельзя оценивать только с экономической точки зрения. Отмечается важность наличия чувства принадлежности к какой-либо культуре и народу, национального самосознания, солидарности с соотечественниками, способности граждан реализовать свое право на отдых. Особое внимание уделяется социальному туризму, к которому страна должна стремиться, поддерживая молодежный туризм, туризм людей пенсионного возраста.

Результатом развития нормативной базы в сфере туризма яви-

лось принятие Хартии туризма и Кодекса туриста, одобренных VI сессией Генеральной Ассамблеи Всемирной туристской организации, которая состоялась в Софии 22.09.1985 г.

В Хартии туризма закреплены положения предшествующих международных форумов, посвященных вопросам туризма. Фактически, документ содержит рекомендации по деятельности субъектов туристской сферы (государства, представителей местного населения туристских районов, работников в сфере туризма и самих туристов).

Туристы имеют право на:

–смягчение административного и финансового контроля;

–свободный доступ к районам туристского интереса;

–надлежащую информацию об условиях путешествия и возможных угрозах;

–личную безопасность и безопасность своего имущества;

–доступ к средствам связи и административным и юридическим процедурам;

–обращение в законодательные органы и общественные организации для наилучшего осуществления права на отдых.

К обязанностям туристов относят стремление к взаимопониманию между народами; проявление уважения к укладу жизни и законодательству стран пребывания и пр. Поскольку право на отдых признается во всем мире, в Хартии подчеркивается, что правительствам следует разрабатывать и проводить политику внутреннего и международного туризма, основанную на следующих принципах:

34

–развитие туризма на различных уровнях (местном, региональном, национальном и международном);

–доступность туризма;

–защита туристской среды;

–обеспечение свободы передвижения, отсутствия какой-либо дискриминации и безопасности туристов;

–создание условий для беспрепятственного доступа туристов

кслужбам здравоохранения, административным и юридическим службам;

–принятие мер по противодействию использования туризма для запрещенных видов деятельности.

Эти принципы являются значимыми и могут быть в полном объеме взяты за основу для осуществления туристской политики в РФ.

Результатом деятельности межпарламентской конференции по туризму, проходившей в Гааге 10-14 апреля 1989 г., было принятие Гаагской декларации по туризму. Содержание декларации сводится

кзакреплению 10 основных принципов в сфере туризма:

1)определение понятия «туризм»;

2)«Туризм может быть эффективным средством содействия со- циально-экономическому росту всех стран». Условием этого является приемлемый уровень самообеспечения туристской сферы, при котором страна не должна тратить больше того, что она надеется получить от туризма;

3) необходимость охраны окружающей природной среды

ииных туристских ресурсов;

4)определение понятия «иностранный турист»;

5)разумное ограничение прав человека на отдых и свободное время только в случаях, предусмотренных законом;

6)упрощение туристских формальностей;

7)проблемы безопасности в туризме;

8)проблемы угрозы терроризма в сфере туризма;

9)качество туристских услуг зависит от уровня образования не только специалистов в сфере туризма, но и общества в целом;

10)основы взаимодействия между туризмом и публичными властями выражаются в особом внимании, необходимом сфере туризма со стороны государства, наделении туристских администраций расширенными полномочиями, а также в проведении адекватной национальной политики и международного сотрудничества.

35

Глобальный этический кодекс туризма, принятый в Сантьяго (Чили) в 1999 г. на 13-й сессии Генеральной Ассамблеи ВТО, имеет также важное нормативное значение. В этом акте признается важная роль туризма в качестве позитивного инструмента. Основой и следствием туризма признаются понимание и распространение общечеловеческих этических ценностей в духе терпимости. Указывается на то, что государственные власти должны обеспечивать защиту туристов и их имущества, уделять особое внимание безопасности иностранных туристов, а также содействовать принятию конкретных мер по информации, профилактике, защите, страхованию и помощи. Туризм в этом правовом акте рассматривается как фактор индивидуального и коллективного самосовершенствования, как фактор устойчивого развития, как сфера, использующая культурное наследие человечества и вносящая свой вклад в его обогащение, как деятельность, выгодная для принимающих стран и сообществ.

Вкодексе также раскрываются такие аспекты, как:

– обязанности профессионалов туристского бизнеса;

– право на туризм;

– свобода туристских перемещений;

– права работников и предпринимателей в сфере туризма.

В2001 г. на Конференции лидеров туризма тысячелетия в Японии была принята Осакская декларация тысячелетия, в рамках регулирования отношений в сфере туризма на международном уровне. Данный документ содержит положения о достижениях сферы туризма

кначалу XXI в., акцентируется внимание на проблемах развития рынка международного туризма; о сохранении культурного наследия на основе туризма; о внедрении в туристскую сферу современных информационных технологий.

Важное значение также имеет Соглашение между ООН и ЮНВТО, принятое 23 декабря 2003 года. Соглашение содержит официальное признание ЮНВТО как решающей и ведущей межправительственной организации в области мирового туризма, определяются основные направления координации и сотрудничества, устанавливаются основы взаимодействия с Международным судом, учреждаются основы контрольно-надзорных отношений в бюджетной и финансовой сферах.

Международные договоры также являются основой для админи- стративно-правового регулирования в области туризма. Их можно

36

классифицировать на две группы: многосторонние международные договоры в сфере туризма и двусторонние договоры Российской Федерации с иностранными государствами в сфере туризма.

К первой группе можно отнести так называемые «Шенгенские соглашения», в частности, Соглашение «Об отмене паспортного таможенного контроля между рядом стран Европейского союза». В 1995 году Соглашение было подписано между Бельгией, Нидерландами, Люксембургом, Францией, Германией, Португалией и Испанией. Позднее к Соглашению присоединились ещё несколько стран, и до 2007 года Соглашение действовало уже в пятнадцати странах: Австрии, Бельгии, Дании, Финляндии, Франции, Германии, Исландии, Италии, Греции, Люксембурге, Нидерландах, Норвегии, Португалии, Испании и Швеции. В 2023 году список Шенгенских стран составил 26 стран.

Многие страны Шенгенского соглашения в 2023 году практически перестали предоставлять шенгенские визы.

Ко второй группе можно отнести, например, Соглашение о сотрудничестве в области туризма между странами-участниками СНГ.

Но, в свете последних событий, в соответствии со статьей 36 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» было принято предложение МИДа России, согласованное с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, о выходе Российской Федерации из Всемирной туристской организации. Это было обусловлено следующими причинами: в связи с изменением ситуации, когда международное право практически не реализуется, когда действует сговор, а не договор, Россия решила выйти из ЮНВТО (Всемирная туристская организация). Эта организация не продемонстрировала поддержку, когда наших туристов приходилось эвакуировать из-за рубежа. Закрывались транспортные маршруты, не обеспечивались гуманитарные коридоры для эвакуации туристов.

Как говорила А. Ахматова: «Нет ничего более полезного для нервов, чем побывать там, где никогда не был»10.

Вопросы для обсуждения

1. В чем разница между «иностранцем» и «иностранным туристом»?11

10https://vse-shutochki.ru/citata/14550.

11http://elar.uspu.ru/bitstream/uspu/10145/1/uch00275.pdf?ysclid=lmvw0osvmj18260

0403.

37

2.Назовите основные принципы международного туристского

права.

3.Когда и с какой целью была создана Организация Объединенных Наций?

4.Назовите роль и значение Всемирной туристской организации

вразвитии международного туризма.

5.С какой целью создаются региональные объединения и союзы

вобласти туризма и международных путешествий?

6.Назовите источники международного туристского права.

7.Перечислите основные принципы Глобального этического кодекса туризма.

8.Когда и с какой целью была принята Хартия туризма? Перечислите ее основные принципы.

Рефераты

1.Бренды Саратовской области в области туризма.

2.Регулирование туристской деятельности в регионах.

3.Регулирование туристской деятельности в России.

4.Основные тенденции развития международного туризма.

5.Формы и методы международного регулирования туризма.

Задания по теме

Задание 112.

В туристскую фирму обратился клиент с просьбой организовать поездку на Кипр для супружеской пары с ребёнком шести лет. После того, как он предъявил паспорта, сотрудники турфирмы заказали для него в гостинице двухместный номер с дополнительной кроватью для ребёнка. На следующий день после предполагаемого вылета клиент пришёл в турфирму и потребовал возмещения стоимости поездки, т. к. его не пропустили пограничники, поскольку в паспорт не была вклеена фотография ребёнка. Но согласно договору с клиентом, фирма не несёт ответственности за подлинность его загранпаспорта и прохождение им паспортного контроля. Поэтому сотрудники посчитали, что их вины здесь нет. Клиент решил подать на фирму в суд. Прав ли он?

Ответ: Прав в том, что ИМЕЕТ ПРАВО подать в суд, а получить компенсацию – нет.

12 https://studlandia.com/_landing/img/order-bg.svg.

38

Задание 213.

Семья Кошкиных приобрела тур в Европу. В туристской заявке было указано, что с 7 по 16 сентября 2018 г. туристы путешествуют с группой, а следующие 14 дней путешествуют по Европе самостоятельно включительно до 30 сентября. Турагент уведомил туристов о выполнении их заявки в полном объеме. В стоимость тура входили и авиабилеты компании Аэрофлот туда и обратно. Однако практически перед вылетом выяснилось, что обратные билеты датированы на 16 сентября с вылетом из Барселоны, то есть ранее окончания тура на две недели. Перед вылетом из Саратова, где проживали туристы, турагент их уведомил, что билеты будут исправлены в аэропорту «Домодедово» фирмой-туроператором «Лето». Поскольку обмен билетов произведен не был, туристы не смогли осуществить путешествие по Европе, не попали в гости к родственникам в Германии и вернулись домой сильно разочарованные 18 сентября. По возвращении домой туристы предъявили претензию к турагенту, туроператору и перевозчику солидарно компенсировать материальный вред в размере стоимости самостоятельной покупки билетов на двух человек по маршруту Саратов – Москва – Барселона – Москва – Саратов) и денежную сумму в качестве компенсации морального вреда.

Разрешите спор в данной ситуации.

Ответ: Нормы права, применимые при разрешении данного спора, содержатся в Гражданском кодексе РФ; Федеральном законе от 24.11.1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (последняя редакция от 13.06.2023 № 252-ФЗ); Правилах оказания услуг по реализации туристского продукта (утв. Постановлением Правительства РФ от 18.07.2007 г. № 452); Законе РФ от 07.02.1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей».

При заданных условиях возможны два варианта разрешения возникшей спорной ситуации, в зависимости от того, каким образом регламентированы договорные отношения между туристами, турагентом и туроператором.

Вариант 1: возмещать вред туристам будет туроператор. Вариант 2: возмещать вред туристам будет турагент.

13 Задание составлено на основе: https://sham2002.wordpress.com/2016/02/11.

39

Задание 3.

Заявка на путешествие в Тунис с 29 мая по 9 июня подтверждена туроператором 20 мая, но еще не оплачена туристом, а 21 мая туроператор сообщает о повышении топливного сбора и распространяет его действие на заезды в указанный период (с 29 мая по 9 июня). Туроператор потребовал от туристов произвести доплату за непредвиденный рост топливного сбора. Туристы оплачивать сбор отказались, требуют расторгнуть договор.

Разрешите ситуацию.

Ответ: В соответствии с пунктом 1 статьи 779 Гражданского кодекса Российской Федерации, по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги. При этом пункт 2 статьи 779 Гражданского кодекса Российской Федерации прямо указывает на то, что правила главы 39 Гражданского кодекса Российской Федерации применяются к договорам оказания услуг по туристскому обслуживанию.

Всоответствии со статьей 782 Гражданского кодекса Российской Федерации, заказчик (в данном случае – турист) вправе отказаться от исполнения договора возмездного оказания услуг при условии оплаты исполнителю (в данном случае – турагенту) фактически понесенных им расходов.

Всоответствии со статьей 32 Закона о защите прав потребителей, потребитель вправе отказаться от исполнения договора об оказании услуг в любое время при условии оплаты исполнителю фактически понесенных им расходов, связанных с исполнением обязательств по данному договору.

Всоответствии со статьей 10 Закона о туристской деятельности, каждая из сторон вправе потребовать изменения или расторжения договора о реализации туристского продукта в связи с существенным изменением обстоятельств, из которых исходили стороны при заключении договора.

К существенным изменениям обстоятельств относятся: ухудшение условий путешествия, указанных в договоре и туристской путевке; изменение сроков совершения путешествия; непредвиденный рост транспортных тарифов; невозможность совершения туристом поездки по не зависящим от него обстоятельствам (болезнь туриста, отказ

ввыдаче визы и другие обстоятельства).

40