Правовое регулирование туристской деятельности. Учебное пособие

один объем прав, обязанностей и ответственности, если вас квалифицируют как самодеятельного туриста, то будет совершенно другой объем прав, обязанностей и ответственности.

Принципы государственного управления в сфере туризма можно классифицировать на группы:

–общие управленческие принципы, относящиеся ко всему управлению в целом (законность, федерализм, разделение властей, гласность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, плановость, научность и др.);

–отраслевые (специальные) принципы, относящиеся к туризму как сфере деятельности.

Анализ действующего законодательства позволяет выделить в действующих актах отраслевые принципы:

1) принцип содействия туристской деятельности со стороны государства и формирования представления о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма;

2) принцип поддержки и защиты российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений;

3) принцип определения и поддержки приоритетных направлений туристской деятельности.

В соответствии с частью пятой статьи 4 Федерального закона

«Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и статьей 38 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» Правительство Российской Федерации утвердило подзаконный

акт: Правила оказания услуг по реализации туристского продукта

(утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.07.2007 г. № 452), последняя редакция от 23.11.2020 № 1903.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2019 г. № 2129-р «О Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 г.» Правительство России утвердило стратегию развития внутреннего и въездного туризма в России на период до 2035 г. Она разработана в целях создания условий для формирования и продвижения качественного и конкурентоспособного турпродукта на внутреннем и международном рынках, усиления социальной роли туризма и обеспечения доступности туруслуг, отдыха и оздоровления для граждан Российской Федерации.

11

Структура Стратегии:

I. Общие положения.

II. Ключевые цели и задачи развития туризма. III. Инструменты развития туризма.

IV. Анализ целевого сценария развития туризма в Российской Федерации и риски реализации Стратегии.

До 2035 г. планируется увеличить:

–в 5 раз объем туриндустрии;

–более чем в 2 раза количество внутренних туристических поездок на одного жителя Российской Федерации;

–более чем в 3 раза экспорт туруслуг;

–в 3 раза инвестиции в сферу туризма.

Будут развивать круизный туризм, совмещающий речные и морские круизы в Азово-Черноморском, Каспийском и Балтийском бассейнах, экспедиционный туризм в Арктической зоне, а также международные морские круизы в дальневосточные бассейны. Очень большой потенциал для развития туризма в Республике Крым.

В последнее время получили развитие экологический и детский виды туризма.

Любой вид отдыха должен отвечать требованиям безопасности. Туристы, являющиеся и не являющиеся гражданами Российской Федерации, должны быть уверены и спокойны за свою жизнь и здоровье во время туристских поездок. В соответствии со статьей 14 ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» под безопасностью туризма понимаются безопасность туристов (экскурсантов), сохранность их имущества, а также ненанесение ущерба при совершении путешествий окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества, безопасности государства.

Безопасность туризма наряду с государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической безопасностью, охраной здоровья населения, прогнозированием, предотвращением чрезвычайных ситуаций и преодолением их последствий, обеспечением стабильности и правопорядка может являться одним из видов безопасности. Учитывая комплексность туристской сферы, безопасность туризма включает в себя элементы практически всех иных видов безопасности. ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» устанавливает перечень основных обязанностей участников туристского процесса (органов государ-

12

ственной власти, средств массовой информации, туроператоров (турагентов), туристов).

Постановление Правительства Российской Федерации от 24.01.1998 г. № 83 (ред. от 28.01.2020) «О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов» устанавливает, что органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в сфере туризма и Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий рекомендуется определить состав сил и средств постоянной готовности территориальных подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, используемых при оказании необходимой помощи туристам, терпящим бедствие в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Понимая значение безопасности для развития туризма, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наряду с федеральными органами государственной власти осуществляют различные меры, направленные на обеспечение безопасности туризма на своей территории. Например, в целях формирования основных направлений государственной политики в сфере развития туризма в Саратовской области на период до 2030 года принято По-

на территории Саратовской области на период до 2030 года». Итогом реализации Стратегии станет повышение конкурентоспособности туристского рынка к 2030 году. Будет решена задача продвижения туристского продукта, повышения качества туристских услуг и их безопасности.

Таким образом, правовые основы туристской деятельности закреплены в государственных документах:

–ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»;

–«Правила оказания услуг по реализации туристского продукта»;

–ФЗ «О защите прав потребителей»;

–«Правила страхования (стандартные) гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта»;

13

–Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Российскую Федерацию в туристических целях на паромах, имеющих разрешения на пассажирские перевозки»;

–Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы».

Закончим словами Эмиля Золя: «Ничто так не развивает ум, как путешествие»2.

§2. Предпринимательский характер туристской деятельности

Реализация таких стратегических принципов развития туризма

вРоссийской Федерации, как использование комплексного подхода к развитию туризма; интеграция планов развития туризма во все сферы народного хозяйства и социальной жизни общества; стимулирование предпринимательских инициатив участников турбизнеса; сбалансированность интересов всех участников процесса развития туризма, предполагает уяснение правового статуса субъектов такой сферы, что,

всвою очередь, зависит от видов экономической деятельности, которые такие субъекты заявляют при регистрации.

Признаки экономической деятельности в сфере туризма:

1)сфера осуществления – общественное производство, содержанием которого является создание определенного материального либо нематериального результата – туристского продукта, товаров (продукции), работ либо услуг, предназначенных для удовлетворения потребностей туристов;

2)специальные субъекты (субъекты туристской индустрии), которые созданы и зарегистрированы в установленном законом порядке;

3)цель – удовлетворение потребностей других субъектов туристской индустрии, разнообразных потребностей туристов в соответствующих товарах (продукции), работах, услугах;

4)результат такой деятельности имеет форму товара, то есть стоимостное выражение и ценовую определенность;

2 https://komiavtotrans.ru/content/news/434/36.jpg.

14

5)компенсация производимых материальных и других затрат на получение результата за счет получаемого дохода;

6)соединение частных интересов субъекта туристской индустрии (получение прибыли (дохода) или иного результата) и публичных интересов государства и общества (уплата налоговых платежей, обеспечение осуществления конституционных прав граждан на отдых, охрану здоровья и других, обеспечение безопасности туризма, охрана окружающей среды, развитие конкуренции и др.).

По содержанию экономическая деятельность в сфере туризма – это:

– деятельность туристских организаций – туроператоров и турагентов;

– деятельность по размещению, питанию, перевозке;

– деятельность по предоставлению рекреационных, культурных, спортивно-оздоровительных и других развлекательных услуг;

– деятельность по оказанию дополнительных (вспомогательных) услуг (банковских, рекламных, страхования, медицинского обслуживания, торговли товарами туристского назначения и для использования туристами, бытового обслуживания, экскурсионных, услуг гидовпереводчиков и ряд других услуг);

– деятельность по производству товаров туристского назначения;

– деятельность по проектированию, строительству и модернизации туристских объектов, предприятий по производству оборудования для гостиничного и ресторанного хозяйства.

Известно много критериев деления деятельности в туристской индустрии на виды, к примеру, вид туризма (социальный, культурнопознавательный, корпоративный, религиозный и тому подобное); функциональный признак (туроператорская, турагентская деятельность и иная деятельность по организации путешествий); степень новизны и присутствия творческого элемента (инновационная (новаторская), имитационная (как инициативное, наступательное заимствование нововведений) и рутинная (репродуктивная)); сфера и назначение (производственная (гостиничное обслуживание, предоставление услуг общественного питания, транспортное обслуживание, организация досуга и др.), посредническая (турагентская деятельность), финансовая (страхование туроператоров и туристов), консультационная (юридическое, маркетинговое и иное обслуживание)).

15

Виды экономической деятельности субъектов туристской индустрии были представлены в законопроекте № 377260-3 «О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации», где к экономической деятельности в сфере туристской индустрии отнесены следующие:

а) туристская деятельность (туристские услуги): услуги туроператоров (туроператорская деятельность); услуги турагентов (турагентская деятельность);

б) экскурсионная деятельность (экскурсионные услуги): услуги эксурсоводов, гидов, гидов-переводчиков; услуги инструкторов по туризму;

в) гостиничная деятельность (гостиничные услуги): услуги коллективных средств размещения; услуги специализированных средств размещения; услуги индивидуальных средств размещения;

г) услуги по продвижению туризма: услуги туристских информационных центров; рекламные услуги; услуги организаторов специализированных выставок, ярмарок и ряд других услуг;

д) транспортная деятельность (услуги перевозчиков): услуги по перевозке на туристских и экскурсионно-прогулочных маршрутах;

е) услуги общественного питания; ж) иные услуги в сфере туристской индустрии: санаторно-

курортные услуги; услуги индустрии развлечения и спорта; страховые услуги; услуги культуры; иные услуги;

з) иная экономическая деятельность субъектов туристской индустрии: деятельность физических лиц, а также некоммерческих организаций, направленная на реализацию прав граждан Российской Федерации в области туризма и туристской индустрии.

Экономическая деятельность делится на предпринимательскую и непредпринимательскую. Предпринимательская деятельность – это самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (статья 2 Гражданского кодекса Российской Федерации) (например, туроператорская, турагентская, гостиничная и тому подобное).

«Непредпринимательская» – это самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на достижение экономических, социальных и иных результатов без цели получения прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, работ или оказа-

16

ния услуг лицами, зарегистрированными в установленном законом порядке (в качестве примера приведем деятельность по оказанию платных услуг музеями, театрами, библиотеками государственной и муниципальной собственности).

Субъектов туристской индустрии в зависимости от ряда признаков можно разделить на различные классы, группы и так далее.

Выделим две большие группы субъектов туристской индустрии, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность в сфере туризма:

а) индивидуальные предприниматели; б) юридические лица.

По характеру и содержанию предпринимательской деятельности

всфере туризма выделяются субъекты туристской индустрии:

1)осуществляющие деятельность непосредственно в сфере туризма (туроператоры, турагенты, гиды-переводчики, экскурсоводы, инструкторы-проводники, санаторно-курортные организации и другие);

2)содействующие продвижению туризма и деятельности в этой сфере (туристские информационные центры, организаторы выставок, ярмарок, операторы туристских информационных систем и их технологий и другие);

3)осуществляющие смежные виды деятельности (перевозка, культурная деятельность, страхование, общественное питание, игорный бизнес и др.).

В зависимости от вида оказываемых услуг, а также объектов и средств экономической деятельности, используемых для их оказания, к субъектам туристской индустрии относятся:

– лица, осуществляющие туристскую и экскурсионную деятельность;

– владельцы объектов туристской индустрии (гостиниц и других средств размещения, средств транспорта, общественного питания, развлечения, физической культуры и спорта и т. д.), т. е. имеющие на праве собственности, аренды, ином законном основании соответствующие объекты туристской индустрии;

– операторы туристских информационных систем;

– экскурсоводы (гиды), гиды-переводчики;

– специализированные средства массовой информации;

– физкультурно-спортивные объединения.

17

Соотношение объема оказываемых услуг в сфере туризма в общем объеме осуществляемой предпринимательской деятельности позволяет различать субъектов туристской индустрии:

1)для которых оказание услуг в сфере туризма является основным видом их экономической деятельности, определяемым в установленном порядке;

2)для которых деятельность по оказанию услуг в сфере туризма определена в их учредительных документах как второстепенная наряду с другими видами экономической деятельности;

3)в рамках организационной структуры которых функционируют подразделения, специализирующиеся на оказании отдельных услуг по организации путешествий своим работникам, в том числе в целях организации служебных поездок (командировок).

Основная часть субъектов туристской индустрии представлена юридическими лицами – коммерческими организациями. Учитывая закрепленные в ГК РФ понятие и требования к юридическому лицу, для этой группы субъектов туристской индустрии характерно наличие ор- ганизационно-правовой формы, в которой такие субъекты осуществляют предпринимательскую деятельность, выбор которой предопределяет решение таких вопросов правового положения субъекта как:

– правовой титул его имущества, характер отношений между учредителями (участниками);

– порядок управления деятельностью такого субъекта, распределение полученной прибыли, реорганизация, ликвидация, ответственность за результаты предпринимательской деятельности и др. Например, наиболее распространенной организационно-правовой формой осуществления туроператорской деятельности является общество с ограниченной ответственностью. Это подтверждается данными Единого федерального реестра туроператоров, где «крупные» туроператоры, имеющие финансовое обеспечение 100 и более миллионов рублей, выбирают организационно-правовую форму общества с ограниченной ответственностью. В соответствии со статьей 87 Гражданского кодекса Российской Федерации обществом с ограниченной ответственностью признается хозяйственное общество, уставный ка-

питал которого разделен на доли. Участники общества с ограниченной ответственностью не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им долей.

18

Создание субъектов туристской индустрии осуществляется в общем порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации, законами о конкретных субъектах либо видах деятельности и Законом о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Действующее российское законодательство не предъявляет ка- ких-либо специальных требований к созданию юридических лиц – коммерческих организаций, основным видом деятельности которых является деятельность в туристской индустрии. Порядок создания, требования к организационно-правовой форме и учредительным документам ничем не отличаются от других коммерческих организаций. Такой порядок зависит от:

1)избранной организационно-правовой формы предпринимательства (например, закрытое акционерное общество, производственный кооператив, общество с ограниченной ответственностью и др.);

2)требований к отдельным видам предпринимательской деятельности в сфере туризма (например, перевозка пассажиров – туристов, оказание санаторно-курортных услуг и т. д.);

3) способов создания субъектов туристской индустрии, в частности, учреждение нового субъекта либо реорганизация действующего.

Общий порядок создания субъектами туристской индустрии

иначала осуществления ими деятельности сводится к следующему:

1)принятие решения учредителем о создании такого субъекта

иподготовка учредительных документов;

2)формирование имущественной основы функционирования такого субъекта (уставного капитала, финансового обеспечения);

3)государственная регистрация и получение других разрешительных документов, необходимых для осуществления избранной деятельности.

Государственная регистрация осуществляется в течение пяти дней налоговым органом по месту нахождения исполнительного органа создаваемой организации.

Для товариществ местом регистрации является место нахождения одного из учредителей, а для индивидуального предпринимателя ‒ его место жительства. Документы представляются в регистрирующий орган непосредственно или направляются почтовым отправлением с объявленной ценностью и описью вложения.

19

Отказ от государственной регистрации согласно статье 23 Закона о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей допускается лишь в случае непредставления необходимых для государственной регистрации документов либо представления документов в ненадлежащий регистрирующий орган. Данный набор оснований для отказа в регистрации означает, что налоговый орган не вправе отказать в регистрации по мотиву несоответствия содержания учредительных документов законодательству, так как налоговые органы не проводят экспертизу таких документов на предмет соответствия их законодательству. Юридическое лицо считается созданным, а данные о юридическом лице считаются включенными в единый государственный реестр юридических лиц со дня внесения соответствующей записи в этот реестр (пункт 8 статьи 51 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Общие положения прекращения деятельности субъектов туристской индустрии определены Гражданским кодексом Российской Федерации, Законом о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, Законом о несостоятельности (банкротстве) и другими нормативными правовыми актами. Общие положения касаются, в частности, ликвидации, когда их права и обязанности не передаются правопреемникам, и реорганизации (слияние, присоединение, разделение, выделение или преобразование), которая предполагает переход прав и обязанностей реорганизуемой организации в разных вариантах другим субъектам. Такие положения установлены и для оснований прекращения деятельности туристской индустрии, с учетом которых различают:

а) добровольное прекращение (по решению учредителя или уполномоченного им органа в связи с окончанием срока, на который создавался субъект (например, летний сезон), при достижении цели создания субъекта (например, для организации сельского туризма);

б) принудительное прекращение по решению суда либо уполномоченного органа в предусмотренных законом случаях (например, признания туроператора банкротом);

в) добровольное прекращение в силу прямого указания закона, например, исключение из реестра туроператора при отсутствии возможности подтвердить финансовое обеспечение.

Порядок добровольного и принудительного прекращения включает: принятие решения о ликвидации, письменное сообщение об

20