Правовая система общества вопросы теории и практики. Монография

ведением в движение того или иного звена механизма исполнительной власти: право на труд (статья 37); на социальное обеспечение (статья 39); на жилище (статья 40); на охрану здоровья (статья 41) и т.д.

Реализация этих прав предполагает необходимость обращения гражданина в соответствующую государственно-управленческую инстанцию для получения юридически властного решения. Деятельность негосударственных учреждений находится под непосредственным контролем (надзором) со стороны государственных органов.

Полномочия органов исполнительной власти и должностных лиц закрепляются в нормативных актах, регламентирующих их деятельность (положения, должностные инструкции и иные).

2.Конституционные права и свободы, устанавливающие характер госу- дарственно-управленческой деятельности. Данные права и свободы прямо связаны с самой сутью процесса реализации исполнительной власти. Налицо их настоящая связь с административно-правовым статусом гражданина: право на участие в правлении делами страны (статья 32); на неприкосновенность лица (статья 23) и жилья (статья 25); на свободу передвижения (статья 27); на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) исполнительных органов

идолжностных лиц (статья 46) и т.д.

3.Права граждан, определяемые и гарантируемые законами и подзаконными правовыми актами субъектов исполнительной власти. Нормы КоАП РФ устанавливают процессуальные права граждан, привлекаемых к административной ответственности.

Определенный объем отраслевых или ведомственных обязанностей граждан устанавливается не усмотрением этого или другого органа исполнительной власти либо должностного лица, а работающими правовыми актами.

Определение для граждан обязанностей, помимо предусмотренных в законе, строго наказуемо. Но невыполнение или ненадлежащее выполнение гражданином личных обязанностей влечет за собой его административную ответственность.

Гарантии прав граждан в сфере реализации исполнительной власти — условия и средства, которые обеспечивают их фактическую реализацию и надежную охрану (защиту).

Механизм гарантий складывается из следующих юридически важных деяний, совершаемых полномочными государственными органами:

- выполнения юридической обязанности по обеспечению осуществления конституционных прав и свобод граждан;

81

-основания необходимых условий для их осуществления;

-постоянного наблюдения и контроля за их реализацией;

-охраны прав и свобод граждан;

-применения санкций в случае их нарушения.

Гарантии носят государственный характер — на все государственные органы российским законодательством возлагаются обязанности, связанные с осуществлением прав и свобод граждан. Выполнение подобных обязанностей органами исполнительной власти составляет содержание административноправовых гарантий. По содержанию они подразделяются на экономические, политические, организационные, юридические.

Особенные административно-процессуальные гарантии прав граждан определяются законодательством о производстве по делам об административных правонарушениях, по заявлениям и жалобам граждан и т.д.

Предусмотрены административные процедуры — при приеме на работу, при рассмотрении жалоб и заявлений, при лицензировании и т.д.

Механизм административно-правовых гарантий, то есть совокупность юридически значимых действий составляют:

-обращение гражданина к исполнительному органу либо должностному лицу по поводу осуществления закрепленных за ним прав;

-анализ компетентным органом или должностным лицом обращения гражданина на предмет определения его правомерности и обоснованности;

-вынесение решения по предмету обращения;

-осуществление принятого решения.

Исполнительный орган (должностное лицо) должен принять обращение гражданина и вынести по нему властное одностороннее решение, а также провести его в жизнь. Он выполняет требование предписаний закона, в чем выражается проявление юридических гарантий прав граждан.

Административно-правовые гарантии охраны прав и свобод граждан заключаются в реализации исполнительными органами (должностными лицами) действий по надзору за реализацией прав и свобод граждан, по их прямой защите, по использованию административно-правовых санкций в случае их нарушения.

Применение административно-правовых санкций выступает как средство защиты прав и законных интересов граждан. Существует два вида юридической ответственности — дисциплинарная и административная. Они носят персональный характер (отвечает определенное должностное лицо). Ответственность же самих исполнительных органов законом не предусмотрена. Гражданин об-

82

ладает правом на компенсацию государством убытка, нанесенного незаконными действиями исполнительных органов (должностных лиц). Подобное возмещение исполняется в гражданско-процессуальном порядке.

Обращения граждан — важный элемент административно-правового статуса граждан. Это проявляется в конституционном праве обращаться лично, а также адресовать индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33 Конституции). Обращения граждан — сложный и разветвленный институт административного права. Право на обращение является абсолютным, полным и неотчуждаемым правом гражданина. Всякий дееспособный человек может обратиться в определенную государственную или негосударственную организацию, к любому должностному лицу по любому значимому для него поводу и в любое время. Данному праву граждан соотносится обязанность государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц принимать граждан, рассматривать обращения, фиксировать их, рассматривать обращения и давать на них своевременно ответы.

Законодательством предусмотрено три вида обращения граждан: предложение, заявление и жалоба. Правом жалобы обладают все граждане. Не подлежат рассмотрению анонимные жалобы и заявления.

6.3. Содержание административной ответственности

КоАП РФ выступает нормативным основанием административной ответственности. К административной ответственности могут привлекаться как физические, так и юридические лица.

Фактическим основанием административной ответственности выступает административное правонарушение.

Административным правонарушением (проступком) признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое законодательством установлена административная ответственность. В данном определении заключены основные признаки административного правонарушения: противоправность, виновность, наказуемость.

В состав административного правонарушения входят: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона правонарушения. Отсутствие хотя бы одного из указанных элементов состава административного правонарушения исключает ответственность.

83

Административной ответственности подлежит лицо, достигнувшее возраста шестнадцати лет к моменту совершения административного правонарушения. С учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав такой правонарушитель может быть освобожден от административной ответственности с использованием к нему мер воздействия, предусмотренных федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.

При малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченное решать дела об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиваться устным замечанием.

К лицам, совершившим административные проступки, применяются следующие виды административных наказаний:

1)предупреждение — мера административного наказания, выраженная в официальном осуждении физического или юридического лица, которое выносится в письменной форме;

2)административный штраф — денежное взыскание;

3) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

4) лишение специального права, предоставленного физическому лицу, например, права охоты, управление транспортным средством;

5) административный арест — содержание нарушителя в условиях изоляции от общества на срок до пятнадцати суток, а за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо организацию повлекшего нарушение общественного порядка массового одновременного пребывания или передвижения граждан в общественных местах, за нарушение требований режима чрезвычайного положения или правового режима контртеррористической операции либо за совершение административных правонарушений в области законодательства о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах до тридцати суток. Административный арест назначается судьей.

6) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;

7) дисквалификация — лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица,

84

входит в совет директоров, осуществлять предпринимательскую должность, по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством на срок от шести месяцев до трех лет;

8)административное приостановление деятельности;

9)обязательные работы;

10)административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения.

Административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных КоАП РФ. При назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность.

Назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено. Никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное наказание.

Лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.

6.4. Административный процесс

Назначение административного наказания осуществляется в определенном порядке. При назначении административного наказания должен соблюдаться принцип законности. Это обозначает, что наказание за административное правонарушение налагается в пределах, определенных нормативным актом, предусматривающим ответственность за совершенное правонарушение.

Порядок привлечения лица к административной ответственности представляет собой определенную законодательством процедуру возбуждения, рассмотрения и решения дел об административных правонарушениях. Задачами этой деятельности являются своевременное, полнее и беспристрастное выяснение обстоятельств любого дела, разрешение его в точном соответствии с законодательством, обеспечение осуществления вынесенного постановления, а

85

также выяснение причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, воспитание граждан в духе соблюдения законов и т.д.

С юридических позиций административный процесс имеет своим назначением реализацию норм материального права. В то же время нормы админи- стративно-процессуального права регулируют не только отношения, складывающиеся в ходе осуществления того или иного процесса, но и соответствующие стороны этой самой процессуальной деятельности. Поскольку исполнительная власть реализуется в действиях государственной управленческой деятельности, то данный вид государственной деятельности также имеет процессуальную форму.

Административно-процессуальная деятельность бывает двух видов:

1)административно-процедурная (должностные лица исполнительных органов осуществляют различного рода административные процедуры — происходит реализация лицензионно-разрешительных, регистрационных и тому подобных функций и полномочий);

2)административно-юрисдикционная (осуществление должностными лицами исполнительных органов функций правоохраны в порядке совершения юрисдикционных действий).

В любом случае результатом административно-процессуальной деятельности является издание ненормативных, то есть индивидуальных правовых (правоприменительных) актов, с помощью которых административно-правовые нормы используются к конкретным обстоятельствам либо лицам.

Основанием административно-процессуальной деятельности являются индивидуальные дела (по факту совершения административного правонарушения или дисциплинарного проступка, по факту обжалования неправомерных действий должностных лиц и т.д.).

В зависимости от характера индивидуальных дел складывается понятие административного производства — это нормативно урегулированная последовательность совершения процессуальных действий, обеспечивающий законный

иобъективный анализ и разрешение индивидуальных административных дел, связанных единством предмета (порядок разбора жалоб граждан, порядок лицензирования, порядок применения мер административного принуждения и другие).

Таким образом, административный процесс — это совокупность различающихся конкретными предметами административных производств.

В административно-юрисдикционном процессе объединены производства: - по жалобам и заявлениям граждан;

86

-по делам об административных правонарушениях;

-по применению мер административного пресечения;

-дисциплинарное производство.

Стадии административного процесса как совокупность последовательно совершаемых процессуальных действий различаются между собой:

-непосредственными задачами и целями;

-особым кругом участников и спецификой их правового статуса;

-юридическими фактами;

-сроками совершения;

-процессуальным оформлением.

Общими для административного процесса, а, следовательно, и для любого входящего в него производства являются такие стадии, как:

а) анализ ситуации, в ходе которого собирается, изучается информация о фактическом положении дел, о реальных фактах (в разных производствах называется по-разному: административное расследование, проверка жалобы, обсуждение правового акта и т.д.);

б) принятие решения, в котором устанавливается воля субъекта власти (решение, как правило, носит обязательный характер: обязывает, запрещает, уполномочивает; прекращает);

в) исполнение решения.

Одним из видов административного производства является производство по делам об административных правонарушениях. Порядок осуществления данного производства подробно регламентируется нормами КоАП РФ.

В зависимости от объема и сложности процессуальной деятельности различают:

-упрощенное (ускоренное) производство, например, взимание штрафа на месте совершения административного правонарушения;

-особое (усложненное) производство, например, процедура рассмотрения судьями дел о мелком хищении, мелком хулиганстве. Для рассмотрения таких дел определены специальные сроки, разрешен принудительный привод лица, привлекаемого к ответственности, установлен особый порядок обжалования и пересмотра постановлений.

Производство по делам об административных правонарушениях состоит из следующих стадий:

а) возбуждения дела: составления протокола об административном правонарушении, первичного закрепления обстоятельств нарушения и фиксации имеющихся доказательств;

87

б) административного расследования: установления личности правонарушителя; сбора доказательств по делу; опроса свидетелей и потерпевших; проведения экспертиз и исследований доказательств; установления причин правонарушения; процессуального оформления результатов расследования и документов по делу; направления его на рассмотрение по подведомственности;

в) рассмотрения дела: проверки «подсудности» дела, полноты собранных материалов по делу и соблюдения требований, предъявляемых к их оформлению; рассмотрения имеющихся ходатайств сторон; подготовки дела для рассмотрения и приглашения заинтересованных сторон; анализа собранных по делу материалов и доказательств; заслушивания сторон правонарушения по обстоятельствам правонарушения и их ходатайств; принятия решения; вынесения постановления по делу и доведения его до сведения; направления постановления для его исполнения;

г) обжалования постановления по делу: обжалования вынесенного постановления лицом, привлекаемым к ответственности, или опротестования прокурором, а также потерпевшим или иными заинтересованными лицами; проверки законности вынесенного постановления и принятого по делу решения; рассмотрения жалобы (протеста) и принятия по ней решения, которое доводится до сведения заинтересованных лиц; направления дела для исполнения или на новое рассмотрение или дополнительное производство;

д) исполнения постановления: обращения постановления к исполнению (направления его уполномоченным лицом для исполнения); принятия мер по фактическому исполнению определенного постановлением административного наказания; окончания производства по исполнению постановления о назначении административного наказания.

Производство по делам об административных правонарушениях реализовывается на началах равноправия всех граждан перед законом. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, вправе ознакомится с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства. При разборе дела оно вправе воспользоваться юридической помощью адвоката; выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика, если не владеет языком, на котором ведется производство; обжаловать постановление по делу и пользоваться иными правами, данными ему законом.

Дело об административном правонарушении разбирается в присутствии лица, привлекаемого к административной ответственности. В его отсутствие дело может разбираться лишь в случаях, когда имеются данные о своевременном его извещении о месте и времени рассмотрении дела, но от него не посту-

88

пило ходатайство об отложении рассмотрения. В законодательстве предусматриваются случаи, когда явка виновного обязательна, например, присутствие правонарушителя необходимо по делам о мелком хулиганстве, злостном неповиновении требованиям сотрудника полиции и другие. При неявке без уважительной причины лицо может быть подвергнуто принудительному приводу сотрудниками внутренних дел.

Органы (должностные лица), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях:

а) административные комиссии при администрации городов, районов, сельских поселений, где предусмотрены эти органы;

б) главы администраций, преимущественно муниципального уровня управления;

в) комиссии по делам несовершеннолетних; г) мировые суды;

д) органы внутренних дел, органы государственных инспекций и другие органы (должностные лица), уполномоченные на то законодательством (налоговая служба, природоохранные органы, санитарно-эпидемиологические службы и другие).

Дело об административном правонарушении разбирается открыто. В ходе производства важным является вопрос о доказательствах, на основе которых решается дело. Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основе которых в установленном законом порядке органы или должностные лица выясняют наличие или отсутствие административного правонарушения, виновность данного лица в его совершении и иные обстоятельства, имеющие значение для верного решения дела.

Это определяется следующими средствами:

- протоколом об административном правонарушении; объяснениями лица, привлекаемого к административной ответственности;

-показаниями потерпевшего, свидетелей;

-заключением эксперта;

-показаниями специальных технических средств;

-вещественными доказательствами;

-протоколом об изъятии вещей, документов и т.д.

Должностные лица дают оценку доказательствам по своему внутреннему убеждению, сформированному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, следуя закону и сознанию.

89

Согласно законодательству, участниками административного процесса являются: орган или должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении; лицо, привлекаемое к административной ответственности; потерпевший; законные представители; адвокат; свидетели; эксперты; переводчик.

Законодательством установлены права и обязанности участников административного процесса. Потерпевшим признается лицо, которому административным правонарушением причинен моральный, физический или имущественный вред. Потерпевший вправе ознакомиться с материалами дела, заявлять ходатайства, приносить жалобу на постановление по делу.

Подводя итог можно сказать, что административное право, с одной стороны, регулирует процедуры управления, определяет права и свободы граждан, ограничения для государственных служащих и должностных лиц. Но, а с другой стороны административное право обеспечивает законность реализовываемых представителями публичной власти действий и решений. На поиске наиболее лучших форм и способов обеспечения законности деятельности государственных служащих, улучшении их работы должна акцентировать свое внимание административно-правовая наука. Административное право должно создавать предпосылки для применения должностными лицами законов и иных нормативных правовых актов при решении всех управленческих дел.

90