Права человека и способы их защиты. Учебное пособие (курс лекций)

Данные указы обязывают прокурорских работников активней использовать полномочия при реагировании на обращения граждан, особенно групп, нуждающихся в усиленной правовой защите: детей – сирот, лиц с ограниченными возможностями, представителей малочисленных народов и т.п.

Новеллы законодательства постоянно расширяют перечень направлений прокурорской деятельности, требуют расширения штатного состава органов прокуратуры, постоянного повышения профессиональной квалификации работников органов прокуратуры.

Под прокурорским надзором понимается осуществляемая от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц (прокуроров) по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, осуществляемая посредством выявления и своевременного устранения нарушений закона, привлечения виновных к установленной законом ответственности.

Цели прокурорского надзора – результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом и, в частности, ее важнейшая функция – прокурорский надзор. Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве. Целями прокуратуры являются:

-обеспечение верховенства закона;

-обеспечение единства и укрепления законности;

-обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;

-обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

Задачи прокурорского надзора – это категория, по сравнению

сцелями, более частная, более конкретная, ограниченная. Задачи прокурорского надзора могут быть условно разделены на три вида, или уровня, а именно: общие, специальные и частные.

Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, а также рядом других нормативных актов, например, УПК, ГПК. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств государственного строя, а также прав и свобод граждан.

Каждое направление (отрасль) единого прокурорского надзора вносит свой «вклад» в решение общих задач. Объем и содер-

71

жание этого вклада определяется специальными задачами, стоящими только перед данным направлением (отраслью) прокурорского надзора. Их суть вытекает из общих задач и определяется компетенцией прокурора в каждом из направлений прокурорского надзора.

Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется в процессе надзорной деятельности прокурора путем применения правовых средств прокурорского надзора. В ходе применения этих средств прокурор ставит определенные конкретные задачи и решает их. Такие задачи называются частными задачами прокурорского надзора. Они значительно более разнообразны и многочисленны, чем общие и специальные. Частные задачи различаются в зависимости от направления (отрасли) прокурорского надзора и от вида применяемого правового средства.

2. Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций, надзирают за соблюдением Конституции Российской Федерации и за исполнением российских законов.

Прокурорский надзор не распространяется на граждан, как, например, это было по Положению о прокурорском надзоре от 24 мая 1955г. и Законом о прокуратуре СССР 1979 г. В то же время при обнаружении в действиях граждан признаков преступления, прокурор может и должен вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании.

Прокурорский надзор осуществляется от имени Российской Федерации. Это законодательное установление является главным отличием прокурорского надзора от иных видов контроля, именуемых в некоторых случаях надзором, и осуществляемых другими государственными контролирующими органами. В отличие от контрольно-надзорной деятельности таких государственных органов, прокурорский надзор за исполнением законов имеет самые широкие границы его осуществления и распространяется на все урегулированные ими сферы жизни, в том числе, и на законность

72

деятельности контролирующих органов и осуществляется с использованием полномочий, которыми наделяются только органы прокуратуры.

В настоящее время деятельность любых организаций находится под строгим надзором и контролем со стороны Прокуратуры РФ. На наш взгляд, не имеется смысла останавливаться на особенностях проверок, проводимых органами прокуратуры, ведь им посвящено множество публикаций в научной литературе, однако вопросы обоснованности и целесообразности проведения данных мероприятий, как правило, остаются недостаточно разработанными.

Вместе с тем, свое мнение касательно полномочий, предоставленных органам прокуратуры ст. 22 Закона о прокуратуре, в 2003 году высказал Верховный Суд Российской Федерации (Постановление от 6 июня 2003 №86-В03-2).Так, согласно позиции Верховного Суда, Закон о прокуратуре не предоставляет прокурору произвольного права на проведение проверок (в том числе вызов в прокуратуру для дачи объяснения), ст. 22 Закона о прокуратуре связывает это право с нарушением закона50.

Получается, что у прокуратуры должны быть достаточно весомые основания для проведения проверки и руководитель объекта проверки вправе требовать предъявления данных оснований. Основания для проведения проверки должны быть оформлены надлежащим образом и только словами сотрудника прокуратуры, отсылающими нас к закону.

Однако в случаях, когда отсутствую основания для проведения проверки и сотрудник прокуратуры не в силах предъявить их, необходимо отказать ему в предоставлении требуемых материалов и информации, а также обратиться в соответствующую прокуратуру субъекта Российской Федерации, Генеральную прокуратуру Российской Федерации с жалобой на действия подчиненных сотрудников или в суд.

50Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 06.06.2003 №86-В03-2 / URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_

LAW_1575/ (Дата обращения: 17.06.2022)

73

Однако проблемой является не только основание проверок, но и вид информации, которую прокуратура может запрашивать, либо, напротив, не может.

Всоответствии с п. 6 Приказа № 19551 при рассмотрении сообщений о правонарушениях в сферах, на которые распространяется действие законодательства о налоговой, банковской и иной тайне, следует опираться на порядок, установленный для этих случаев законом.

Относительно личных данных все достаточно понятно, Верховный Суд Российской Федерации окончательно определился с вопросом, имеет ли право прокуратура запрашивать их в отсутствие согласия субъекта этих данных. Не имеет52. Также, Верховный Суд в Постановлении от 7 октября 2013 г. указал, что прокурор при осуществлении деятельности должен руководствоваться требованиями Федерального закона от 27 июля 2006 г. №152-ФЗ «О персональных данных»53, который ограничивает доступ лиц к персональным данным без согласия их носителя.

Вместе с тем, представляется необходимым обратить внимание на коммерческую тайну.

На сегодняшний день, Верховный Суд Российской Федерации не высказал свое мнение касательно защиты коммерческой тайны, но решение данного вопроса можно найти на основании системного анализа нормативно-правовых актов.

Всоответствии с п.6 Приказа №195 прокурор должен руководствоваться положениями законов о банковской, налоговой и иной тайне. Законом о прокуратуре прямо не предусмотрено право прокурора запрашивать информацию, составляющую коммерческую тайну без наличия достаточных оснований.

51 Приказ Генпрокуратуры России от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Законность. 2008. № 3.

52Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 07.10.2013 №94- АД-13-1 / https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_2334/ (Дата обращения: 17.07.2022)

53Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» // Собрание законодательства Российской Федерации. 31.07.2006. № 31 (часть I). Ст. 3451.

74

В соответствии с требованиями ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 29.07.2004 № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»54 (далее – Закон о коммерческой тайне) обладатель информации, составляющей коммерческую тайну, по мотивированному требованию органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления предоставляет им на безвозмездной основе информацию, составляющую коммерческую тайну. Мотивированное требование должно быть подписано уполномоченным должностным лицом, содержать указание цели и правового основания затребования информации, составляющей коммерческую тайну, и срок предоставления этой информации, если иное не установлено федеральными законами.

Таким образом, для запроса сведений, составляющих коммерческую тайну, органы прокуратуры должны иметь определенные основания и строго руководствоваться положениями Закона о коммерческой тайне.

На основании всего вышеизложенного можно сделать определенные выводы.

Во-первых, полномочия прокуратуры столько безграничны, как кажется на первый взгляд, в судебной практике намечается устойчивая тенденция по ограничениям полномочий прокурора в отношении проверок деятельности юридических лиц, в дальнейшем неизбежно формирование судебной практики и по другим ключевым вопросам, касающимся взаимодействия прокуратуры с субъектами проверок.

Во-вторых, юристы-практики и руководители организаций должны четко знать свои права при проведении проверок органами прокуратуры, ведь, на основе анализа судебной практики, можно сделать вывод, что не всегда проверки основываются на требованиях действующего законодательства.

Защиту любых нарушенных прав человека можно счесть состоявшейся и эффективной только в одном случае – когда нарушенное право восстановлено, при невозможности его восстановления – компенсировано и данная компенсация адекватна, свое-

54 Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» // Собрание законодательства Российской Федерации. 09.08.2004. № 32. Ст. 3283.

75

временна и реально исполнена. Только в указанном случае мы способны констатировать действенность государственной власти, высокую эффективность ее в качестве механизма защиты и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Разумеется, рассматриваемый механизм гораздо сложнее и судебная защита, которую мы привыкли считать традиционным инструментом обеспечения и охраны права, – не единственный, хоть и, безусловно, ключевой его элемент, выступающий объективным «маркером» авторитетности государственной власти и уровня развития государственности в целом.

В Российской Федерации на сегодняшний день протекает этап множественных позитивных социальных и правовых преобразований, и на данном фоне особенно значимым становится другой элемент правозащитного механизма – прокурорский надзор, особенно эффективный для защиты и обеспечения права в тех сфера общественных отношений, которые традиционно характеризуются неудовлетворительным состоянием обеспечения прав и свобод человека и гражданина: область здравоохранения и расселения аварийного жилья, сфера исполнения судебных решений, целая группа общественных отношений, связанных с реализацией национальных проектов, обеспечением исполнения законодательства о безопасности, и некоторые другие.

Прокуратура – уникальный правозащитный субъект, в силу возложенных законом полномочий способный катализировать работу всех иных правоохранительных субъектов. Для этого органы прокуратуры законодательно наделены полномочиями, по своей правовой природе имеющими достаточно универсальный характер: при сравнительно небольшом перечне актов прокурорского реагирования, данные средства надзорной деятельности могут быть применены практически в любой ситуации нарушения права либо при таких сложившихся условиях, при которых реализация права существенно затруднена или полностью невозможна.

Именно благодаря этому правозащитный потенциал российской прокуратуры трудно переоценить. В свою очередь использование данного потенциала должно быть направлено и на обеспечение законности правоотношений в любой сфере общественной деятельности.

76

Правовая категория «законность» как нельзя полно раскрывается в деятельности прокуратуры. В самом общем виде ее можно представить в диалектическом единстве следующих трех элементов:

-деятельность самих прокуроров четко ограничена принципами и полномочиями, закрепленными в Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»;

-предел прокурорского надзорного участия распространяется строго на те правоотношения, которые урегулированы действующим законодательством и не подпадающими под контрольную деятельность иных органов государственной власти;

-основанием для надзорного реагирования может быть только выявленный и подтвержденный факт нарушения законодательного предписания.

Для получения более полной картины о прокурорском надзоре необходимо соотнести «теорию законности» и правовую сущность прокурорского надзора.

Под «теорией законности» в соответствии с теорией права, понимается принцип и метод точного и безусловного соблюдения всех без исключения норм и правил поведения, всеми без исключения участниками общегражданской жизнедеятельности.

Уже сегодня можно с уверенностью говорить о том, что именно «законность» стоит «во главе угла» деятельности всех без исключения правоохранительных органов Российской Федерации55.

В свою очередь, под «прокурорским надзором» понимается системная и постоянная работа в виде осуществления самого разнообразного надзора со стороны государственных органов прокуратуры Российской Федерации, за всеми без исключения субъектами права на предмет соблюдения ими норм действующего законодательства нашей страны и так далее.

Таким образом, в современной Российской Федерации «во главу угла» поставлена «теория законности», согласно которой если все делать «по закону», то теоретически все проблемы будут разрешаться автоматически.

55См.: Государственная собственность в Российской Федерации. Правовое регулирование, правоприменительная и прокурорская практика / И.С. Викторов и др. М.: Мир, 2016.С. 574.

77

К сожалению «теория законности» представляет собой лишь формальный регламент деятельности для чиновников и граждан, что уже создает большой перекос в общественных отношениях в виде повсеместного распространения «видимой условности» и «неэффективной деятельности».

Как представляется из фактического существа тематики данной лекции, изначальная постановка лозунга о безусловной применимости законов – как правового основания для успешности развития гражданского общества и всего государства в целом, изначально несет в себе «элемент ошибочности», так как основана на «искусственном фундаменте».

Врезультате такой существенной теоретической недоработки, имеет место существенное отставание вопросов практической действительности от «теории законности» и всего массива законодательной базы.

Вкачестве яркого примера неурегулированности проблематики «теории законности» и прокурорского надзора, выступает установление в качестве прямых обязанностей тем или иным субъектам права, вопросов существенного характера, без наличия необходимой финансовой базы для их последующего осуществления56.

Всвою очередь, при осуществлении прокурорского надзора, уполномоченный сотрудник прокуратуры не должен вникать в гражданско-правовой механизм исполнения того или иного вопроса, так как обязан лишь проконтролировать его непосредственное исполнение, соответствующим субъектом права.

Таким образом, в современной Российской Федерации сложился несимметричный механизм «теории законности» и прокурорского надзора, что также характерно и для всех иных стран, без исключения.

На основании всего вышесказанного необходимо резюмировать следующее, к числу наиболее актуальных проблем «теории законности» и тематики осуществления прокурорского надзора, выступают следующие из них57:

56Жидких, А.А. Правотворчество. Законность. Прокуратура / А.А. Жидких. М.: Юрлитинформ, 2015.С. 176.

57Звягинцев, А.Г. Призванные Отечеством. Российские прокуроры 1722 – 1917 / А.Г. Звягинцев, Ю.Г. Орлов. М.: Российская политическая энциклопедия, 2016. С. 125.

78

-фактические отсутствие урегулированных, правовых механизмов осуществления тех или иных прямых обязанностей в нормах действующего законодательства Российской Федерации;

Под фактическим отсутствием правовых механизмов в области непосредственного осуществления на практике «теории законности», выступает как финансовая составляющая, так и установленный регламент деятельности, соответствующего субъекта права.

-фактического перевода «теории законности» в разряд «безусловной истины», с надеждой на то, что она сможет самостоятельно урегулировать все имеющиеся общегражданские противоречия и проблематики;

Исходя из фактического существа рассматриваемого вопроса, «теория законности» только в том случае может считаться действующей, когда в соответствующем гражданском обществе имеет место не только стабильное экономическое развитие, но и реально действующие институты самоконтроля и реагирования.

При этом, сам прокурорский надзор, не может быть положен

воснову «теории законности», так как основная задача органов прокуратуры состоит в осуществлении общего контроля за действием соответствующих субъектов права, на уже урегулированном правовом поле в безусловном порядке всего рассматриваемого вопроса.

-и, наконец, формальное применение нормативно – правовых актов на всю территорию Российской Федерации, без учета специфики ее географического, климатического и иного разнообразия.

В силу федеративного устройства Российской Федерации и общей протяженности всей ее территории, уже сегодня можно с уверенностью говорить о том, что правовые механизмы осуществления тех или иных общегосударственных и общегражданских полномочий, могут существенно разниться и отличаться в зависимости от их месторасположения на территории нашей страны.

Общий надзор за исполнением законов как отрасль надзорной деятельности – основное направление прокурорской работы, которое отвечает сущности и назначению самого надзорного органа, «Ока государева», надзирающего за исполнением государственной воли, содержащейся в актах.

79

Надзор за исполнением законов – наиболее обширная, фундаментальная, отрасль надзора, именуемая надзором общим.

Надзор за исполнением законов-основная, центральная отрасль прокурорского надзора. Объективная, всесторонняя и независимая оценка прокурорской деятельности способствует ее совершенствованию, укреплению законности и правопорядка.

Эффективность – одна из основных, оценочных категорий, которые выделяются в ходе анализа результатов прокурорской деятельности, выявление которой происходит путем сопоставления тех целей, которые стояли перед органами прокуратуры в отчетном периоде, и тех, которые были достигнуты58.

Эффективность рассматривается как успешное выполнение прокурором задач, которое возложены него соответствующим законодательством, к данным задачам можно отнести: законность, также это ликвидация преступности, которая сопровождается минимальным количеством затраченного времени и средств процессуального характера.

Необходимо при анализе надзорной деятельности прокурора отличать эффективность от качественности. Полагаем верным, что качественность – показатель, который характеризует совокупность признаков, присущих надзорной деятельности: количество выявленных нарушений закона и их характер, соблюдение предписаний законодательства и внутриведомственных актов и т.д.

«Качественность» – это про методику надзорной деятельности, «эффективность» – про полноту достижения поставленных задач.

Также важным является решение вопроса о тождественности или различии эффективности и результативности прокурорского надзора, и месте эффективности в контексте скрининга и мониторинга за осуществлением прокурорского надзора. Представляется, что именно выявление уровня эффективности прокурорского надзора – основной метод оценки всей надзорной деятельности.

Полагаем, что эффективность отлична от результативности в следующем смысле: эффективность должна отражать не столько показатели степени реализации поставленных задач, сколько во-

58 Проверка прокурором исполнения законов: пособие / [под общ. ред. Н.В. Субановой]; Ген. прокуратура Рос. Федерации; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2015. С. 53.

80