Парламентское право России. Учебное пособие

Итак, законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации – это самостоятельный орган власти, осуществляющий парламентскую деятельность в регионах на постоянной основе. Основными функциями данного государственного органа являются законодательная, контрольная и представительная.

При этом каждая функция является одним из направлений деятельности регионального парламента, поэтому выделение какой-либо функции в качестве основной не следует, а необходимо рассматривать их в комплексе.

2.4. Муниципальный уровень представительства

Местное самоуправление в соответствии с Конституцией Российской Федерации в структуру государственных органов власти не входит, поэтому на уровне местного самоуправления отсутствует классическое разделение власти на законодательную (представительную), исполнительную и судебную власть. Местное самоуправление самостоятельно и осуществляет свои полномочия через создаваемые органы. К органам местного самоуправления применяется не принцип разделения власти, а принцип разделения полномочий, так как в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 в целях разграничения функций и обеспечения баланса полномочий закреплен принцип разграничения полномочий между исполнительными и представительными органами власти местного самоуправления.

Подтверждением отсутствия принципа горизонтального разделения власти в органах местного самоуправления является возможность совмещения должности руководителя двух ветвей власти. Так, в Регламенте города Оренбурга2, Глава города Оренбурга, являясь высшим должностным лицом города Оренбурга, одновременно исполняет обязанности председателя Совета (представительного органа). Такая модель устраняет организационную обособленность представительных органов местного самоуправления за счет расширения полномочий главы муниципального

1Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 16.10.2012) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Собрание Законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

2 Решение Оренбургского городского Совета от 06.09.2011года N 239 "Об утверждении Регламента Оренбургского городского Совета" (вместе с "Регламентом Оренбургского городского Совета", "Правовыми актами Оренбургского городского Совета и отдельными нормами решений Оренбургского городского Совета, признаваемыми утратившими силу") // Вечерний Оренбург от 14 сентября 2011года, N 37а С.3-8 .

81

образования. Глава города избирается тайным голосованием из числа депутатов Совета на первом заседании Совета нового созыва в порядке, установленном Законом Оренбургской области "О выборах глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления в Оренбургской области"1, и наделяется Уставом города Оренбурга собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает обязательное включение в структуру органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования (мэра), местной администрации (исполнительно-распорядительный орган), контрольного органа. При этом законодатель не наделяет представительную власть правом законотворчества. Это связано с тем, что принятие законов является исключительным правом Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,

поэтому на уровне местного самоуправления правотворчество в форме принятия

законов не осуществляется.

Если исходить из общих направлений парламентской деятельности

парламентариев федерального законодательного органа власти и законодательного

(представительного) органа власти субъекта Российской Федерации, которым присущи законодательная, представительская и контрольная функции, то к представительному органу местного самоуправления можно применить такие же функции с некоторыми изменениями.

В компетенцию представительного органа местного самоуправления уставами муниципальных образований входит комплекс полномочий, которых можно отнести к правотворческим. Представительный орган местного самоуправления проводит публичные слушания для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, в том числе, в обязательном порядке проектов устава муниципального образования и внесения в него изменений и дополнений, местного бюджета и отчета о его исполнении, планов и программ развития муниципального

образования, вопросов преобразования муниципального образования.

1 Закон Оренбургской области от 12.05.2004 N 1153/177-III-ОЗ (ред. от 25.06.2012) "О выборах глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления в Оренбургской области" (принят постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 21.04.2004 N 1153) // Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области. 21.04.2004 (17 заседание).

82

Правотворческая функция реализуется посредством деятельности по изданию правовых актов представительного органа как нормативного, так и ненормативного характера, а также реализации права законодательной инициативы в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с Уставом города Оренбурга к функциям нормотворчества представительного органа – Оренбургского городского Совета – относятся исключительные полномочия:

принятие Устава города Оренбурга и внесение в него изменений и дополнений;

утверждение бюджета города и отчета о его исполнении;

установление, изменение и отмена местных налогов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

принятие планов и программ развития муниципального образования "город Оренбург", утверждение отчетов об их исполнении;

осуществление права законодательной инициативы в Законодательном Собрании Оренбургской области;

определение размеров и условий оплаты труда работников органов местного самоуправления города Оренбурга;

утверждение положения о муниципальной казне города Оренбург;

утверждение программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования "город Оренбург";

утверждение инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования "город Оренбург";

установление правил использования водных объектов общего пользования,

расположенных на территории муниципального образования "город Оренбург", для личных и бытовых нужд;

установление в соответствии с законодательством Российской Федерации льгот по местным налогам, а также льгот в части налогов, остающихся в городе, льгот по арендной плате за землю, по арендной плате за нежилые здания (помещения),

находящиеся в муниципальной собственности;

утверждение правил благоустройства города;

83

утверждение положения о муниципальных наградах города Оренбурга;

осуществление иных полномочий, отнесенных федеральными законами,

законами Оренбургской области к компетенции представительных органов муниципальных образований, настоящим Уставом и иными правовыми актами Совета к компетенции Оренбургского городского Совета1.

Как контрольный, представительный орган осуществляет надзор за соблюдением интересов местного населения муниципальными органами при выполнении возложенных на них полномочий. При этом контрольная функция осуществляется посредством осуществления полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и Уставами муниципальных образований. В число таких контрольных полномочий, как правило, входят: заслушивание отчетов, сообщений и информации главы муниципального образования, главы местной администрации, руководителей иных органов и должностных лиц муниципального образования, руководителей органов местной администрации, муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений по различным вопросам осуществления местного самоуправления. В

качестве контрольной функции можно назвать рассмотрение и утверждение представительным органом представляемого главой местной администрации проекта местного бюджета – основного документа социально-экономического развития муниципального образования.

Муниципальным образованием в целях контроля над исполнением местного бюджета создается контрольный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие). Самостоятельного статуса создаваемый контрольный орган не имеет, так как создается представительным органом муниципального образования и подотчетен ему. Так, согласно Уставу муниципального образования города Оренбург,

формирование состава избирательной комиссии и формирование Счетной палаты города Оренбурга, а также утверждение Положения о ней входит в полномочия представительного органа. Структура, должностной и численный состав Счетной

1 "Устав города Оренбурга" (принят постановлением Оренбургского городского Совета от 27.04.2006 года N 44) (ред. от 10.05.2012 года) (Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Приволжскому федеральному округу 19.05.2006 N RU563010002006001) (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.10.2011года)// Вестник Оренбургского городского Совета. 2006. N 2. часть 1.

84

палаты в соответствии с Положением о Счетной палате1 утверждается Оренбургским городским Советом. Предписание Счетной палаты также подлежит согласованию с Председателем Оренбургского городского Совета. Счетная палата подотчетна представительному органу муниципального образования, из чего следует вывод, что Счетная палата муниципального образования обладает ограниченной самостоятельностью и действует под контролем представительного органа муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования – публичный орган,

осуществляющий свои полномочия путем представительного правления, поэтому этому органу первоначально присущи функции представительства. К примеру,

Г.Д. Садовникова под представительными органами (органами народного представительства) понимает "выборные коллегиальные органы, так или иначе поддерживающие связь с населением"2. Представительный орган местного самоуправления – это избираемый коллегиальный орган. Порядок и используемая система избрания депутатов определены местам самоуправлением самостоятельно и закреплены в уставах. В соответствии с уставом города Оренбурга, Городской Совет состоит из 39 депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, Оренбургской области сроком на пять лет.

Связь депутата с населением является одним из ключевых элементов системы народного представительства. Неотъемлемым условием работы депутатов и должностных лиц местного самоуправления является организация и проведение приема жителей, на которых депутаты получают сведения о проблемах, волнующих жителей. Так, в соответствии с Регламентом Оренбургского городского Совета,

депутат проводит прием избирателей, работает с обращениями избирателей3. Связь

1 Решение Оренбургского городского Совета от 06.09.2011 года N 265 (ред. от 27.12.2011 года) "Об утверждении Положения о Счетной палате города Оренбурга" (вместе с "Положением о Счетной палате города Оренбурга", "Перечнем правовых актов Оренбургского городского Совета, признанных утратившими силу") // Вечерний Оренбург от

14 сент. 2011 года, N 37а С. 3-8..

2Садовникова Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М., 2008. С. 37.

3См.: Решение Оренбургского городского Совета от 06.09.2011года N 239 "Об утверждении Регламента Оренбургского городского Совета" (вместе с "Регламентом Оренбургского городского Совета", "Правовыми актами Оренбургского городского Совета и отдельными нормами решений Оренбургского городского Совета, признаваемыми утратившими силу") // Вечерний Оренбург от 14 сентября 2011года, N 37а С.3-8 .

85

депутата с избирателями осуществляется посредством использования института обращения жителей в органы и к должностным лицам местного самоуправления.

В качестве характеристики представительной функции данного органа проявляется конституционно-правовая ответственность перед населением,

реализуемая через процедуру отзыва их отдельных членов (депутатов) и досрочное прекращение полномочий представительного органа. При этом сама санкция реализуется не следственными органами в случае наличия признаков преступления, а

посредством голосования избирателей. Положения об отзыве депутатов органов местного самоуправления нашли свое отражение в региональных законах, а также были включены в уставы местного самоуправления. Так, например, в соответствии с региональным законом Оренбургской области голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления осуществляется по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и законом Оренбургской области для проведения местного референдума. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования1. Под основаниями отзыва Устав города Орска Оренбургской области предусматривает утрату доверия населения, в результате которой наступает их ответственность2. В уставе же муниципального образования Кувандыкского района Оренбургской области основаниями для отзыва депутата может служить однократное грубое нарушение либо систематическое (два и более раза) нарушение действующего законодательства Российской Федерации, Оренбургской области, нормативных правовых актов органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции, а также Устава и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции. Факты нарушения депутатом этих актов устанавливаются в судебном порядке. При этом депутат вправе дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований

1Закон Оренбургской области от 21.02.1996 года (ред. от 15.05.2012 года) "Об организации местного самоуправления в Оренбургской области" // Южный Урал от 5 февраля 2005года, N 27, С. 4-5.

2"Устав муниципального образования город Орск Оренбургской области" (принят решением Орского городского Совета депутатов Оренбургской области от 27.11.2002 года N 273) (ред. от 04.09.2009года). Режим доступа: http// www.consultant.ru/. – 03.01.13.

86

для отзыва. Депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании

(избирательном округе)1.

Представительный орган муниципального образования обладает самостоятельностью, которая проявлена в формировании нормативных основ организации деятельности представительных органов. Так, в соответствии с Уставом города Оренбурга, представительным органом муниципального образования города Оренбурга является городской Совет, который наделен собственными исключительными полномочиями, в том числе по принятию своего регламента.

Регламент определяет вопросы организации деятельности, порядок проведения заседаний, принятия решений. Деятельность Совета строится на основе законности,

гласности, учета мнения населения города, самостоятельности, ответственности, а

также личного и активного участия в его работе каждого депутата Совета, который представляет интересы своих избирателей, всего населения города. Основными формами деятельности Совета являются заседания Совета.

Представительный орган местного самоуправления самостоятельно определяет процедуру создания структурных единиц - депутатских объединений. Так, в

Оренбургском городском Совете согласно Регламенту на первом заседании Совета нового созыва решается вопрос о создании постоянных депутатских комитетов,

количество которых и их название определяются собственным решением Совета.

Депутат Совета может состоять только в одном постоянном депутатском комитете,

при этом количество членов постоянного депутатского комитета составляет не более 8

депутатов. В действующем созыве состава Совета действуют пять постоянных комитетов:

1.Комитет по бюджетно-финансовой и налоговой политике

2.Комитет по экономике, промышленности, предпринимательству и сельскому хозяйству

3.Комитет по социальной политике

4.Комитет по муниципальному хозяйству

1 "Устав муниципального образования Кувандыкский район Оренбургской области" (принят решением Совета депутатов муниципального образования Кувандыкский район Оренбургской области от 13.07.2005 N 345) (ред. от 11.10.2006) (Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Приволжскому федеральному округу 29.11.2005 N RU565150002005037) // Новый путь от 27 сентября 2005года, N 132, С.3-5

87

5. Комитет по местному самоуправлению и правотворчеству1

Наряду с постоянными комитетами в представительном органе создаются постоянные и временные комиссии. Депутатские комиссии являются структурными составляющими представительного органа, которые самостоятельно создаются этим органом для рассмотрения отдельных вопросов. В Оренбургском городском Совете действует временная Комиссия по муниципальным наградам. В Совете созданы две постоянных комиссии. Первая - счетная комиссия, избираемая из числа депутатов для проведения тайного голосования. По общим правилам в счетную комиссию не могут входить те депутаты, по кандидатурам которых проводится голосование. Счетная комиссия избирает из своего состава председателя и секретаря. Вторая комиссия создается для контроля по исполнению Регламента - регламентная комиссия, состав которой формируется исходя из принципа представительства по одному депутату от каждого постоянного депутатского комитета.

В качестве характеризующего признака самостоятельности и независимости представительного органа власти местного уровня определяющим признаком является право исключительной компетенции принятия нормативных правовых актов,

являющихся базовыми для муниципального образования: устава, внесения в него изменений и дополнений; утверждения местного бюджета и отчета о его исполнении;

установления, изменения и отмены местных налогов и сборов.

Представительным органам отводится существенная роль в формировании исполнительных органов местного самоуправления. Так, в полномочия представительного органа местного самоуправления входит утверждение структуры исполнительного органа местного самоуправления – местной администрации;

установление порядка проведения конкурса на замещение должности главы исполнительного органа местного самоуправления (в том числе утверждение членов конкурсной комиссии); утверждение условий контракта для главы местной администрации. Формой уравновешивания представительных и исполнительных органов местного самоуправления является закрепление за представительным органом функции контроля над исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; над главой

1 Решение Оренбургского городского Совета от 06.09.2011года N 266 «О внесении изменений в отдельные решения Оренбургского городского Совета» // Режим доступа: http://www.orenburg.ru. -03.01.2013.

88

муниципального образования (статья 36 Закона № 131-ФЗ предусматривает подотчетность главы муниципального образования представительному органу).

Итак, институт народного представительства на уровне местного самоуправления - это важнейший инструмент осуществления народовластия в Российской Федерации. Тесная связь с населением представительного органа местного самоуправления обусловлена соответствующей ответственностью. Принцип формирования представительных органов (избираемость прямым или косвенным способом) является проявлением самостоятельности муниципального образования. Представительный орган местного самоуправления – это публичный орган местного самоуправления, действующий от имени населения посредством избрания, формирующий общие правила по вопросам местного значения, и осуществляющий контроль по их воплощению в жизнь местного населения.

89

Глава 3

Законотворческая деятельность парламентариев

3.1. Правовое закрепление статуса парламентария

Правовой статус есть признаваемая Конституцией Российской Федерации и законодательством совокупность прав и обязанностей субъектов, а также полномочий государственных органов и должностных лиц, с помощью которых они выполняют свои социальные роли.1 Правовой статус парламентариев всех уровней представительства раскрывается через права и обязанности, учреждаемые Конституцией Российской Федерации, реализованные в законодательстве федерального и регионального уровня (для региональных парламентариев), а также актах местного самоуправления (для народного представительства на местах). В

теории права концепции "статус парламентария" и "правовой статус парламентария"

считают не равнозначными2, при этом «правовой статус парламентария является основной частью статуса парламентария»3. Тем не менее, все социально-политические гарантии, права и обязанности, предоставленные парламентариям всех уровней власти, установлены законодателем, то есть носят правовой характер. Разграничение таких понятий, на наш взгляд, является не существенным. Парламентарий,

осуществляя свои полномочия, вступает во взаимодействие со многими субъектами. В

этом и раскрывается содержание статуса парламентария. Все действия парламентария направлены на исполнение им единой задачи, позволяющей ему быть активным участником с целью осуществления своей непосредственной функции – представительской.

Органы представительства являются коллегиальными, в состав которых входят парламентарии. Статус парламентариев всех уровней различен. В российской правовой системе признана трехуровневая модель народного представительства:

1. федеральный уровень государственной власти, представленный высшим законодательным органом Федеральным Собранием Российской Федерации,

1Теория государства и права: Учебник / Отв. ред. А.В. Малько. М., 2006. С. 102.

2Коренев М.В. Понятие и сущность конституционно-правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 12. С. 17.

3Варлен М.В. Статус парламентария: теоретические проблемы: Монография. М.: Проспект, 2011. С.15

90