Парламентское право России. Учебное пособие

Законодательного Собрания и его заместители, председатели комитетов, комиссий,

регламентной группы, руководители депутатских фракций.

Институт депутатских фракций прочно вошел в парламентскую практику законодательных (представительных) органов регионов России. Во всех региональных парламентах образованы фракции и другие депутатские объединения, которые проходят обязательную регистрацию. Критерии образования депутатских объединений на уровне субъектов Федерации урегулированы региональным законодательством. Так, в Оренбургской области законом «О Законодательном Собрании Оренбургской области» в региональном парламенте могут формироваться фракции и другие депутатские объединения; организационное, правовое и иное обеспечение деятельности которых осуществляется государственными гражданскими служащими соответствующих структурных подразделений аппарата Законодательного Собрания. Фракция включает в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов. Во фракции могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам, и депутаты, избранные в составе списков кандидатов политических партий. Как правило, действующие фракции отражают аналог построения депутатов Государственной Думы. В Законодательном Собрании Оренбургской области зарегистрированы фракции «Единая Россия» - 32

депутата, «КПРФ» - 6 депутатов, «ЛДПР» - 5 депутатов и «Справедливая Россия» - 4

депутата.

Вся основная работа депутатов региональных парламентов сконцентрирована в комитетах и комиссиях. Так, в целях осуществления законопроектной работы,

осуществления его контрольных полномочий, организации и проведения депутатских слушаний Законодательное Собрание Оренбургской области образует из числа депутатов на срок своих полномочий постоянные комитеты и комиссии. Структура,

порядок формирования, полномочия и организация работы комитетов и комиссий определяются положением о них. В соответствии с постановлением Законодательного Собрания1 в палате созданы постоянно действующие комитеты:

1 См.: Постановление Законодательного Собрания Оренбургской области от 02.11.2011 N 579 "О положении о постоянных комитетах и комиссиях Законодательного Собрания Оренбургской области" (вместе с "Положением о

61

1. Комитет по аграрно-промышленному комплексу, который рассматривает вопросы областной политики в сфере агропромышленного производства и социальной сферы села; вопросы производства и переработки сельскохозяйственной продукции,

развития заготовительной деятельности; вопросы регулирования земельных отношений в сфере агропромышленного комплекса; вопросы животноводства,

рыбоводства, пчеловодства, сохранения водных биологических ресурсов; вопросы охоты и рыболовства; вопросы развития крестьянского (фермерского) хозяйства,

личного подсобного хозяйства, малого и среднего предпринимательства в сфере сельскохозяйственного производства, пищевой и перерабатывающей промышленности; и т.д.;

2. Комитет по бюджетной, налоговой и финансовой политике, который рассматривает вопросы по бюджетному устройству и бюджетному процессу в Оренбургской области; вопросы по межбюджетным отношениям в Оренбургской области; проект областного бюджета на очередной финансовый год; изменения,

вносимые в областной бюджет, с учетом мнения других профильных комитетов;

проект областного бюджета и информацию о ходе его исполнения; материалы Счетной палаты и т.д.;

3. Комитет по собственности, природопользованию и строительству, который рассматривает вопросы областной политики в сфере архитектуры и градостроительной деятельности; вопросы строительства и промышленности строительных материалов; вопросы жилищно-коммунального и дорожного хозяйства;

вопросы земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения); вопросы природопользования (лесное (кроме использования лесов для ведения сельского хозяйства), водопользование); вопросы воспроизводства природных ресурсов (фонда недр) и т.д.;

4. Комитет по экономической политике, промышленности и предпринимательству, который рассматривает вопросы формирования стратегии,

определения приоритетов и прогнозирования социально-экономического развития Оренбургской области; вопросы областной политики в сфере промышленности,

топливно-энергетического комплекса, транспорта, связи и торговли, хозяйствующих

постоянных комитетах и комиссиях Законодательного Собрания Оренбургской области") // Режим доступа: http// www.consultant.ru/. 28.11.2012.

62

субъектов, осуществляющих деятельность по заготовке, переработке и реализации лома черных и цветных металлов; вопросы повышения инвестиционной привлекательности и создания благоприятного инвестиционного климата в Оренбургской области и т.д.

5. Комитет по местному самоуправлению и вопросам деятельности органов государственной власти вопросы обеспечения, который рассматривает вопросы соответствия постановлений Законодательного Собрания федеральным законам,

Уставу (Основному Закону) Оренбургской области, областным законам; вопросы законодательного обеспечения организации местного самоуправления в Оренбургской области; вопросы государственной поддержки органов местного самоуправления муниципальных образований в Оренбургской области; вопросы установления административно-территориального устройства области и порядка его изменения;

вопросы символики области и т.д.;

6.Комитет по законности и правопорядку, который рассматривает вопросы обеспечения законности и правопорядка; вопросы борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности; вопросы профилактики и борьбы с наркоманией; вопросы предупреждения и противодействия коррупции; вопросы административных правонарушений; вопросы пожарной безопасности; вопросы предупреждения и защиты населения от стихийных бедствий и иных чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий; вопросы миграции и т.д.;

7.Комитет по социальной и демографической политике, который рассматривает вопросы, связанные с формированием и реализацией основных направлений и приоритетов государственной политики в развитии социальной сферы Оренбургской области; вопросы социальной поддержки и социальной защиты отдельных категорий граждан, проживающих на территории Оренбургской области; вопросы социальной защиты и обеспечения государственных стандартов социального обслуживания населения; вопросы демографической политики, вопросы защиты материнства,

отцовства и детства и т.д.;

8. Комитет по здравоохранению, который рассматривает вопросы, связанные с формированием и реализацией основных направлений и приоритетов государственной политики в сфере охраны здоровья граждан и фармацевтической деятельности на

63

территории Оренбургской области; вопросы охраны здоровья населения Оренбургской области, в том числе вопросы профилактики заболеваний, пропаганды здорового образа жизни; вопросы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия на территории Оренбургской области; вопросы организации оздоровления детей и т.д.;

9. Комитет по образованию, науке, культуре и спорту, который рассматривает вопросы воспитания, образования (дополнительного, дошкольного, общего

(начального, основного, среднего полного), профессионального (начального, среднего,

высшего, послевузовского) и науки; вопросы культуры и искусства; вопросы развития физической культуры и спорта; вопросы молодежной политики; вопросы,

регулирующие отношения в сфере опеки и попечительства; вопросы информационной политики, развития СМИ и информационной безопасности и т.д.;

10. Комитет по делам национальностей, общественных объединений и религиозных организаций, который рассматривает вопросы законодательного обеспечения деятельности общественных объединений, некоммерческих организаций,

этнокультурных и религиозных организаций, национально-культурных автономий;

вопросы взаимодействия институтов гражданского общества с органами государственной власти и органами местного самоуправления Оренбургской области;

вопросы участия граждан и общественных объединений в реализации государственной политики во всех сферах общественной жизни Оренбургской области и т.д.;

Законодательное Собрание образует из числа депутатов постоянную комиссию.

Мандатная комиссия занимается предварительным изучением и подготовкой к рассмотрению Законодательным Собранием вопросов, связанных с подтверждением полномочий вновь избранных депутатов Законодательного Собрания, досрочным прекращением их полномочий и депутатской этикой.

Работа законодательного (представительного) органа субъектов Российской Федерации обеспечена аппаратом. Аппарат является органом, содействующим осуществлению функций законодательного органа, таким образом, он является вспомогательным органом, не входящим в структуру регионального парламента.

Работники аппарата являются государственными гражданскими служащими в

64

субъектах Российской Федерации, осуществляющими свою деятельность в соответствии с законом Российской Федерации1. Аппарат законодательного

(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает организационную основу для качественного и непрерывного протекания законотворческого процесса регионального парламента. Работу аппарата координирует руководитель, который имеет соответствующих заместителей. Так, в

аппарате Законодательного Собрания Оренбургской области руководитель имеет двух заместителей: первый является начальником экспертно-правового управления, второй

- начальником управления по обеспечению деятельности функций в Законодательном Собрании. В целом структура аппаратов региональных парламентов схожа с аппаратом, обеспечивающим работу высшего законодательного органа Российской Федерации. Так, структура аппарата Законодательного Собрания Оренбургской области содержит: секретариат председателя и заместителей председателя Законодательного Собрания; управление делами по материально-техническому и электронному обеспечению, бухгалтерского учета и государственной гражданской службы и кадров; экспертно-правовое управление; управление по обеспечению деятельности комитетов и комиссии Законодательного Собрания; управление организационно-документационного обеспечения и информатизации;

информационно-аналитическое управление; управление по обеспечению деятельности фракций в Законодательном Собрании.

2.3.2. Молодежный парламент в региональном представительстве власти

Единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Власть может быть реализована посредством различных форм. Основной формой реализации власти Конституция Российской Федерации называет осуществление непосредственно через органы государства, при этом государственная власть осуществляется посредством разделения на законодательную,

исполнительную и судебную. При этом, осуществление государственной власти

1 Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 21.11.2011, с изм. от 15.11.2012) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 02.08.2004, N 31, Ст. 3215.

65

основывается на таких функциях, как законотворчество, государственное управление,

правосудие.

В России от имени народа не все властные полномочия осуществляются посредством государственного управления. Наряду с государственной властью в России признается и местное самоуправление - это негосударственная муниципальная публичная власть. Местное самоуправление, его органы самостоятельно решают все важные вопросы по управлению собственными делами, и в то же время государство финансирует программы, которые направлены на социальное, экономическое,

финансовое обеспечение стабильного развития всех территорий, всех поселений,

городов на территории Российской Федерации.

В настоящее время в России активно реализуется новая форма власти,

осуществляемая Молодежными парламентами. Молодежные парламенты формируются на всех уровнях народного представительства. Создаются данные органы при соответствующем представительном органе. Молодежный парламент формируется из числа представителей молодежных общественных объединений, в том числе не являющихся юридическими лицами, осуществляющих свою деятельность на соответствующей территории.

История молодежного парламентаризма начала свое развитие с начала 2000

годов, а молодежные структуры начали свое формирование с 2004 - 2005 годов1.

Всероссийская общественная организация "Единое молодежное парламентское движение Российской Федерации" было создано в декабре 2012 года в результате преобразования из Всероссийская общественная организация "Ассоциация молодежных парламентов Российской Федерации", которая в свою очередь была учреждена в ноябре 2008 года на V Всероссийском форуме молодых парламентариев.

Важным шагом в развитии молодежного парламентаризма стало создание в 2005

году Общественной молодежной палаты при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации2. Сегодня при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации Молодежный парламент является совещательным и консультативным органом при Государственной Думе Федерального Собрания

1 См. Салов Д., Покатнева Е. Молодежный парламент г. Москвы: прошло 4 года - результаты и перспективы // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. N 1. С. 29.

2 Постановление ГД ФС РФ от 10.06.2005 N 1979-IV ГД "Об утверждении Положения об Общественной молодежной палате при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 25. Ст. 2481.

66

Российской Федерации. Молодежный парламент состоит из избранных на заседаниях региональных молодежных парламентов представителей молодежи и создан в целях содействия деятельности Государственной Думы ФС РФ в области законодательного регулирования прав и законных интересов молодежи.

Именно потому, что молодежный парламентаризм – это новый только развивающийся институт формы управления государством молодежью, необходимо глубокое исследование правового статуса Молодежного парламента.

Для качественного развития молодежного парламентаризма необходимо становление данного института молодежной власти на местах, то есть в регионах страны. Поэтому рассмотрим основы правового статуса Молодежных парламентов,

создаваемых в Оренбургской области.

Молодежный парламент Оренбургской области создан при Законодательном Собрании Оренбургской области для содействия органам государственной власти Оренбургской области в работе по законодательному обеспечению прав и законных интересов молодежи, изучения проблем молодежи, своевременного информирования о них органов государственной власти. Правовой статус определен законом Оренбургской области «О Молодежном парламенте Оренбургской области при Законодательном Собрании Оренбургской области".1 Молодежный парламент определен как совещательный и консультативный орган по вопросам молодежной политики.

Статус Молодежного парламента в системе органов власти субъекта Российской Федерации не определен: в структуру органов государственной власти он не включен,

в структуру законодательного (представительного) органа данный орган не входит.

Таким образом, этот коллегиальный орган имеет формы общественного движения молодежи, создаваемый при органе законодательной (представительной) власти в регионах.

Анализ законодательства позволяет определить зависимость Молодежного парламента от органа, при котором он создается. Так, финансовое, материально-

техническое и организационное обеспечение деятельности Молодежного парламента

1Закон Оренбургской области от 24.08.2012 года N 1042/309-V-ОЗ (ред. от 06.11.2012года) "О Молодежном парламенте Оренбургской области при Законодательном Собрании Оренбургской области": (принят постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 15.08.2012 N 1042) // Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области. – 2012. - 15 заседание, часть 2.

67

осуществляется аппаратом Законодательного Собрания за счет средств областного бюджета, выделенных на обеспечение деятельности Законодательного Собрания. При этом неясны принципы осуществления распределения финансирования Молодежного парламента.

Порядок распределения финансирования деятельности Молодежного парламента урегулирован Положением1. При этом, материальное обеспечение деятельности Молодежного парламента возлагается на управление делами аппарата Законодательного Собрания Оренбургской области и включает в себя обеспечение:

1.помещением,

2.связью,

3.оргтехникой,

4.финансирования мероприятий, проводимых Молодежным парламентом,

заседаний Молодежного парламента, образованных им комитетов,

5. возмещения расходов, понесенных членами Молодежного парламента в связи с участием в работе Молодежного парламента или мероприятиях, проводимых Законодательным Собранием Оренбургской области с участием членов Молодежного парламента.

При этом данное Положение не отражает приоритетность направления денежных средств на проекты по содействию молодежным и детским общественным объединениям в работе по реализации государственной молодежной политики Оренбургской области или на финансирование содержания самого Молодежного парламента (заработную плату, иные социальные гарантии по трудовому законодательству, предоставляемые членам Молодежного парламента). Молодежный парламент ограничен финансовыми ресурсами, распределение которых полностью осуществляется на основании распоряжения Председателя Законодательного Собрания Оренбургской области. Реализация молодежных программ ставится в прямую зависимость от получения согласия финансирования проектов от Законодательного Собрания Оренбургской области. Видится возможным предоставления права самоорганизации Молодежного парламента в пределах

1 Постановление Законодательного Собрания Оренбургской области от 25.12.2012 года N 1323 "О положении о порядке расходования средств на обеспечение деятельности Молодежного парламента Оренбургской области" (вместе с "Положением о порядке расходования средств на обеспечение деятельности Молодежного парламента Оренбургской области") // Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области. – 2012. - 19 заседание, часть 2.

68

финансовой самостоятельности посредством предоставления определенного объема собственных финансовых ресурсов, с последующим осуществления контроля Законодательным Собранием Оренбургской области.

Молодежный парламент способен оказывать воздействие на формирование правовой базы в регионе. Законодатель наделил этот орган правом законодательной инициативы, проявляющейся в форме внесения предложений в Законодательное Собрание по проблемам государственной молодежной политики Оренбургской области.

Молодежный парламент – это коллегиальный представительный орган,

формируемый из числа лиц, проживающих на территории Оренбургской области.

Численность органа строго ограничена и составляет 30 человек. Половина делегируется региональными отделениями политических партий, принявших участие в последних выборах в Законодательное Собрание Оренбургской области, а вторая половина избирается на конкурсной основе. Срок Молодежного парламента ограничен двумя годами.

Статус члена Молодежного парламента обусловлен возрастным цензом. Членом Молодежного парламента Оренбургской области может быть человек достигший возраста 16 лет, а максимальный возраст ограничен 35 годами. При этом занятие данной должности обусловлена ограничениями. Членами Молодежного парламента не могут быть:

1)лица, признанные судом недееспособными или ограниченно дееспособными;

2)лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость;

3)лица, имеющие двойное гражданство.

Молодежный парламент является коллегиальным органом, поэтому подвержен внутренней организации, в том числе самоуправлению. Независимость данного органа проявляется в возможности самостоятельно избирать из числа своих членов Председателя и заместителей Председателя. В пределах собственного ведения Молодежный парламент самостоятелен. К числу исключительных полномочий Молодежного Парламента Оренбургской области относится:

1)определение основных направлений деятельности Молодежного парламента;

2)принятие Регламента Молодежного парламента и внесение в него изменений;

69

3) определение направлений деятельности и количества комитетов (комиссий)

Молодежного парламента;

4)избрание председателя Молодежного парламента, его заместителя,

председателей комитетов (комиссий), а также освобождение их от должности,

исключение из числа членов Молодежного парламента;

5)утверждение плана работы Молодежного парламента на год;

6)принятие рекомендаций, обращений к органам государственной власти и органам местного самоуправления Оренбургской области;

7)принятие решения о самороспуске.

Особым статусом наделен Председатель Молодежного парламента. Исходя из его положения и наименования должности, Председатель осуществляет две основные функции:

1. управленческие:

а) председательствует на пленарных заседаниях Молодежного парламента и руководит их работой;

б) подписывает принятые Молодежным парламентом решения;

в) организует обеспечение членов Молодежного парламента необходимой информацией и аналитическими материалами;

2. представительские:

а) осуществляет взаимодействие с федеральными органами государственной власти, членами Правительства Оренбургской области, руководителями органов исполнительной власти Оренбургской области, депутатами, комитетами (комиссиями)

Законодательного Собрания по вопросам, затрагивающим интересы молодежи;

б) представляет Молодежный парламент в отношениях с органами государственной власти и органами местного самоуправления, общественными и иными организациями;

Основными формами работы Молодежного парламента являются пленарные заседания, заседания комитетов и комиссий. Работа комитетов и комиссий построена по принципу организации работы представительного органа власти. Работой комитета

(комиссии) руководит председатель комитета, деятельность комитета ведется по следующим направлениям:

70