Парламентское право России. Учебное пособие

2.региональный уровень государственной власти, реализуемый законодательным (представительным) органом власти,

3.муниципальный уровень, реализуемый представительным органом местного самоуправления.

Парламентарием федерального уровня народного представительства является,

прежде всего, член парламента – палат Федерального Собрания Российской Федерации. Порядок формирования палат Федерального Собрания Российской Федерации отражает принцип определения статуса парламентария. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации обладают особым правовым статусом – представителями народа, реализующие свои полномочия через систему государственного механизма в государственном органе власти – Федеральном Собрании Российской Федерации. Основы статуса парламентариев требуют правовой регламентации, поэтому они закреплены в законодательстве Российской Федерации.

Основная роль в законотворческом процессе в соответствии со ст. 105

Конституции Российской Федерации отведена Государственной Думе, поэтому депутаты Государственной Думы являются непосредственными представителями народа. Порядок избрания депутатов Государственной Думы определенен специализированным законодательством1, базовым принципом которого является всеобщее равное и прямое избирательное право граждан. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации принимает решения по одобрению или отклонению уже принятых Государственной Думой законов, при этом одобрению подлежит отдельная категория законодательства, то есть не все законы. Такое усеченное участие в законотворческом процессе Совета Федерации и определяет особый статус этой палаты.

Член Совета Федерации осуществляет представительство от субъекта Российской Федерации, таким образом, он выражает мнение не всего народа Российской Федерации, а только субъекта Российской Федерации. Закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"2

1Федеральный закон от 18.05.2005 года N 51-ФЗ (ред. от 02.05.2012г) "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013г.) // Собрание законодательства РФ.2005. N 21. Ст. 1919.

2Федеральный закон от 03.12.2012 года N 229-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ.2012. N 50 (часть 4). Ст. 6952.

91

отражает принцип непосредственного выбора субъекта Российской Федерации на представительство в высшем законодательном органе Российской Федерации.

Принцип формирования Совета Федерации основан на том, что статус члена Совета Федерации отражает представительство интересов населения субъекта Российской Федерации через органы власти субъекта Российской Федерации. Таким образом,

членом Совета Федерации в отличие от депутата Государственной Думы, становится уже опытный специалист – действующий государственный представитель законодательного (представительного) или исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

Различие функций, выполняемых депутатами Государственной Думы Российской Федерации и членами Совета Федерации, не обуславливают их неоднородный статус. Законодатель закрепил статус парламентариев высшего законодательного органа в одном комплексном законе - Федеральном законе от

08.05.1994 года N 3-ФЗ (ред. от 03.12.2012г.) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Такое установление подчеркивает единство законодательного органа власти, обуславливая главное назначение данного органа – создание правовой базы для урегулирования отношений в Российской Федерации.

Возрастные требования к парламентариям входят в содержание правового статуса парламентария. Первичные требования к парламентариям отражены в федеральном законодательстве, при этом предусматриваются ограничения по возрасту. Возрастному цензу подвержен минимальный возраст для кандидата в парламент Российской Федерации. Для депутата Государственной Думы Российской Федерации Конституция Российской Федерации устанавливает минимальный возраст

21 год. Формально любой гражданин, достигший соответствующего возраста, может быть избран депутатом. Так, в Государственной Думе Российской Федерации шестого созыва самым молодым по возрасту является депутат Государственной Думы,

избранный в составе федерального списка кандидатов, выдвинутого Всероссийской

92

политической партией «Единая Россия» Кожевникова Мария Александровна 14

ноября 1984 года рождения.1.

Для кандидатуры члена Совета Федерации возрастной ценз увеличен до 30 лет.

Такое увеличение минимального возрастного ценза, предъявляемого члену Совета Федерации, обусловлено тем, что правовой статус парламентария верхней палаты высшего законодательного органа власти обусловлен дополнительными требованиями, предъявляемыми к данной категории должностных лиц. Член Совета Федерации при избрании фактически уже находится на должности, занимаемой в соответствующем субъекте Российской Федерации. Исходя из положений закона "О

порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" член Совета Федерации до момента избрания осуществлял профессиональную деятельность в должности государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации либо в представительном органе субъекта Российской Федерации, либо в исполнительном органе субъекта Российской Федерации.

Максимальный возраст для занятия парламентской деятельности ни члену Совета Федерации, ни депутату Государственной Думы Российской Федерации законодательство Российской Федерации прямо не предусматривает. Тем не менее,

обращаясь к закону, определяющему основной статус парламентариев2, можно увидеть существенные противоречия. Так, закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" содержит положения о том, что к социальным гарантиям деятельности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы относится зачисление времени осуществления полномочий члена (депутата) Совета Федерации, депутата Государственной Думы в стаж государственной гражданской службы. Это означает,

что член Совета Федерации и депутат Государственной Думы является государственными гражданскими служащими. Таким образом, к данным занимаемым должностям применяются положения закона "О государственной гражданской службе

1 Состав и структура ГД Депутаты Государственной Думы: Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. // Режим доступа: http://www.duma.gov.ru. – 27.04.2013.

2 Федеральный закон от 08.05.1994 года N 3-ФЗ (ред. от 03.12.2012 года) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ.1999. N 28. Ст. 3466.

93

Российской Федерации"1, который содержит критерий предельного возраста занимаемой должности. Максимальный возрастной ценз занятия должности государственного гражданского служащего составляет 70 лет. Так, например, в

Государственной Думе Российской Федерации шестого созыва самым старшим по возрасту является Депутат Государственной Думы, избранный в составе федерального списка кандидатов, выдвинутого Всероссийской политической партией «Единая Россия» - Долгих Владимир Иванович 05 декабря 1924 года рождения. Возраст депутата составляет 89 лет. Данный возраст является недопустимым для занятия должности государственной службы.

Депутат законодательного (представительного) органа государственной власти наделен специальным публично-правовым статусом, определяемым как представителя всех граждан, проживающих в субъекте Российской Федерации2. Правовым актом,

регламентирующим принципы избрания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации является Федеральный закон

"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"3. При этом минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на день голосования на выборах депутатов законодательного

(представительного) органа государственной власти субъекта Федерации.

Устанавливается также запрет на установление максимального предела возраста.

Такой же норматив возраста установлен для кандидата в депутаты в представительный орган местного самоуправления.

Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации согласно Указу Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 года является особым, эта должность включена в Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации.4 Таким образом,

депутат законодательного (представительного) органа государственной власти

1 Федеральный закон от 27.07.2004 года N 79-ФЗ (ред. от 30.12.2012 года) "О государственной гражданской службе Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ.2004. N 31. Ст. 3215.

2 Постановление Конституционного Суда РФ от 28.02.2012 года N 4-П "По делу о проверке конституционности пункта 1.1 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки Т.И. Романовой" // Российская газета от 16 марта 2012, N 58, с. 3-4

3Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Российская газета от 15 июня 2002.

4Указ Президента РФ от 04.12.2009 года N 1381 "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2009. N 49 (II ч.). Ст. 5921.

94

субъекта Российской Федерации должен соответствовать требованиям,

предъявляемым к должности государственного служащего субъектов Российской Федерации. Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации как государственного служащего субъекта Российской Федерации урегулирован законом "О системе государственной службы Российской Федерации".1 Закон определяет, что система государственной службы включает в себя

3 вида: государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу (ч. 1 ст. 2). Согласно данному положению закона статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации из всех категорий государственной службы должен квалифицироваться как статус государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации (так как ни правоохранительная, ни военная служба к депутатам не применима по своему содержанию).

Правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы урегулированы законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации".2 Этот закон содержит правовую категорию «предельный возраст». Если депутат законодательного (представительного)

органа государственной власти субъекта Российской Федерации является государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации, то на него распространяется принципы, определенные соответствующим законом. Законодатель установил предельный возраст нахождения на должности государственного гражданского служащего до достижения им возраста 70 лет. Дополнительно необходимо отметить, что предельный возраст пребывания на службе введен Федеральным законом от 30.12.2012 N 327-ФЗ3, до этого времени действовал положение о предельном возрасте 65 лет. Из этого положения следует, что предельный возраст нахождения на государственной службе, то есть нахождения в

1 Федеральный закон от 27.05.2003 года N 58-ФЗ (ред. от 06.12.2011 года) "О системе государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ.2003. N 22. Ст. 2063.

2 Федеральный закон от 27.07.2004 года N 79-ФЗ (ред. от 30.12.2012 года) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ.2004. N 31. Ст. 3215.

3 Федеральный закон от 30.12.2012 года N 327-ФЗ "О внесении изменения в статью 25.1 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ.2012. N 53 (ч. 1). Ст.

7652.

95

должности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации имеет максимальный предел.

Резюмируя приведенные доводы, подведем итог: противоречия законодательства о максимальном возрастном цензе вызывают необходимость их устранения. Пассивное избирательное право кандидата в депутаты законодательного

(представительного) органа субъекта Российской Федерации должно быть ограничено предельным возрастом нахождения на этой должности, т.е возрастом 70 лет.

Требуют дополнительного исследования вопрос о применении законодательства

огосударственной службе к должности депутата законодательного

(представительного) органа власти субъекта Российской Федерации. Наряду с обоснованностью выше факта соотнесения должности депутата с должностью государственного служащего субъекта Российской Федерации следует обратиться к реестру должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Учреждение депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации в качестве государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации позволяет определить его правовой статус. Законодатель на федеральном уровне предельно ясно распределил число категорий должностей государственной службы:

должности федеральной государственной гражданской службы;

должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

воинские должности;

должности правоохранительной службы1.

Тем не менее, в регионах реестр государственных должностей субъектов Российской Федерации вопреки установленным на уровне федерального законодательства правилам разделяется еще на 2 категории: государственных

1 Федеральный закон от 27.05.2003 года N 58-ФЗ (ред. от 06.12.2011 года) "О системе государственной службы Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ.2003. N 22. Ст. 2063.

96

должностей и должностей государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации. Это означает, что должность депутата законодательного

(представительного) органа власти субъекта Российской Федерации является государственной должностью, но не входит в систему государственной службы в России, то есть не является гражданской государственной службой. Так, в

Оренбургской области (равно как и в других регионах России) должность депутата Законодательного Собрания Оренбургской области входит в реестр государственных должностей Оренбургской области, и не включена в должность государственной гражданской службы Оренбургской области.1

Введение новой категории «государственной должности» не позволяет определить место государственной должности в системе государственной службы в России в соответствии с действующим законодательством. Вызывает необходимость детального правового урегулирования вся система государственной службы.

Положения закона "О системе государственной службы Российской Федерации"

закрепляют только 3 вида службы: государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу (ч. 1 ст. 2). Законодатель, не давая раскрытого перечня соотнесения категорий служб, входящих в каждый вид в отдельности,

порождает возникновение проблем в сфере применения норм права. Каждый вид государственной службы должен строго относится к одному из трех видов,

определенных законодателем. Четкое закрепление государственной службы к конкретному виду позволит определить правовой статус любой службы, а как следствие и государственного служащего.

Народное представительство на муниципальном уровне реализовано через депутатов муниципального представительного органа. При этом, возрастные ограничения для депутата муниципального представительного органа связаны с установлением минимального возраста 18 год2. Такое снижение возрастного ценза позволяет сделать выводы о возможности участия молодых граждан в жизни общества местного населения. Тем не менее, такое снижение возрастного ценза имеет

1Закон Оренбургской области от 27.06.2006 года N 186/45-IV-ОЗ (ред. от 06.11.2012 года) "О реестре государственных должностей и реестре должностей государственной гражданской службы Оренбургской области" (принят постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 21.06.2006 года N 186) // Южный Урал, N 133 (спецвыпуск N 1 с документами Законодательного Собрания Оренбургской области), 01.07.2006, с. 5 - 6.

2Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Российская газета от 15 июня 2002.

97

негативную оценку некоторых ученых1. Более приемлемым возрастом для разумного осуществления своих действий и нести ответственность за поступки и принимать самостоятельное участие в жизни общества является возраст 21 год.

На практике молодые граждане редко являются депутатами представительных органов местного самоуправления. Рассмотрим возрастную категорию действующих депутатов представительных органов местного самоуправления на примере муниципальных образований Оренбургской области:

представительный орган муниципального образования город Оренбург -

Оренбургский городской Совет депутатов: общее число депутатов составляет 39

человек2; самым молодым депутатом является Зеленцов Алексей Геннадьевич 1982

года рождения3; преобладающий возраст депутатов составляет от 40 до 50 лет (39%);

представительный орган муниципального образования город Орск - Орский городской Совет депутатов: общее число депутатов Орского городского Совета составляет 25 человек4; самым молодым депутатом является депутат Замоздра Андрей Васильевич 1982 года рождения5; преимущественный возраст депутатов составляет старше 50 лет (40%);

представительный орган муниципального образования Бузулукский район Оренбургской области - Бузулукский Совет депутатов: общее число депутатов составляет 24 человека6; самым молодым депутатом является депутат Дмитриев Сергей Юревич 1988 года рождения7; преимущественный возраст депутатов составляет старше 50 лет (58%);

1См, например, Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий (постатейный) / М.П. Авдеенкова, Н.И. Беседкина, А.Н. Головистикова и др.; под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Юстицинформ, 2007. С. 268.

2"Устав города Оренбурга" (принят постановлением Оренбургского городского Совета от 27.04.2006 годаN 44) (ред. от 10.05.2012 года) (Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Приволжскому федеральному округу 19.05.2006 N RU563010002006001) (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.10.2011 года) // Вечерний Оренбург от 24 мая 2006 года.

3Город Оренбург: официальный портал: Городской совет, сведения о депутатах. // Режим доступа http://admin.orenburg.ru.-01.05.2013г.

4"Устав муниципального образования город Орск Оренбургской области" (принят решением Орского городского Совета депутатов Оренбургской области от 27.11.2002 года N 273) (ред. от 04.09.2009 года) // Режим доступа: http://orskgorsovet.ru -01.05.2013г.

5Город Оренбург: официальный портал: Городской совет, сведения о депутатах. // Режим доступа http://admin.orenburg.ru.-01.05.2013г.

6"Устав муниципального образования Бузулукский район Оренбургской области" (принят решением Совета депутатов муниципального образования Бузулукский район Оренбургской области от 19.08.2005 года N 555) (ред. от 28.12.2010 года) (Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Приволжскому федеральному округу 08.05.2009 N RU565080002009001)//

Режим доступа: http://www.regionz.ru/ - 01.05.2013г.

7Представительная власть Оренбургской области: Совет депутатов Бузулукского района // Режим доступа http://deputat56.ru -01.05.2013г.

98

представительный орган муниципального образования город Бугуруслан Оренбургской области – Бугурусланский городской Совет депутатов: общее число депутатов составляет 21 человек1; самым молодым депутатом является депутат Дьяченко Дмитрий Сергеевич 1983 года рождения2; преимущественный возраст депутатов составляет старше 50 лет (48%).

В целом, результаты исследования возраста состава депутатов муниципальных образований Оренбургской области привели к выводу, что минимальный возрастной ценз, сниженный до 18 лет не влечет практического воплощения. Таким образом,

изменения, внесенные Федеральным законом от 9 ноября 2009 г.3 не привели к привлечению молодежи в участие делами управления муниципальным образованием.

Более того, основной возраст депутатов представительного органа муниципального образования составляет около 50 лет.

Законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливается запрет на определение максимального возраста для кандидатов в депутаты муниципальных образований.

Обратившись к законодательству можно сделать вывод о несоответствии правовых актов различного уровня власти в данной сфере правового статуса депутатов представительного органа местного самоуправления. Так, законодательство Российской Федерации устанавливает предельный возраст для депутатов представительного органа муниципального образования. В частности, закон "О

муниципальной службе в Российской Федерации"4 устанавливает, что гражданин не может быть принят на муниципальную службу после достижения им возраста 65 лет -

предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы. Для определения статуса депутата представительного органа как

1"Устав муниципального образования "город Бугуруслан" (принят решением Бугурусланского городского Совета депутатов Оренбургской области от 25.04.2003 года N 242) (Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Приволжскому федеральному округу 25.11.2005 N RU563020002005020) // Режим доступа: http://www.regionz.ru – 01.05.2013г.

2Представительная власть Оренбургской области: Совет депутатов города Бугуруслан. // Режим доступа http://deputat56.ru -01.05.2013г.

3Федеральный закон от 9 ноября 2009 г. N 250-ФЗ "О внесении изменений в статью 3 приложения к Федеральному закону "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" и статью 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 9

ноября 2009 г. N 45. Ст. 5268.

4Федеральный закон от 02.03.2007 года N 25-ФЗ (ред. от 03.12.2012 года) "О муниципальной службе в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ.2007. N 10. Ст. 1152

99

муниципального служащего необходимо обратиться к реестру должностей муниципальной службы.

В соответствии с законом "О муниципальной службе в Российской Федерации"

должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. В

Оренбургской области реестр должностей муниципальной службы утверждается законом Оренбургской области1.

Согласно реестру должностей муниципальной службы 2 должность депутата представительного органа муниципального образования (осуществляющего депутатскую деятельность на постоянной основе) входит содержание единого реестра,

а должность устанавливаются муниципальными правовыми актами. Так, решением Совета депутатов муниципального образования городское поселение город Соль-

Илецк Оренбургской области от 02.04.2008 года3 депутат представительного органа муниципального образования, который осуществляет депутатскую деятельность на постоянной основе, входит в перечень муниципальных должностей и должностей муниципальной службы в муниципальном образовании. Это означает, что данное на должностное лицо – муниципального служащего – распространяются нормы закона "О

муниципальной службе в Российской Федерации", определяющие предельный возраст

65 лет. Такой же нормативный акт принят в муниципальном образовании Оренбургской области город Оренбург4.

Резюмируя сказанное, минимальный возраст депутата представительного органа муниципального образования составляет 18 лет, тогда как на практике этот возраст составляет около 50 лет. Установление максимального возрастного предела для этой

1Закон Оренбургской области от 10.10.2007 года N 1611/339-IV-ОЗ (ред. от 06.11.2012 года) "О муниципальной службе в Оренбургской области" (принят постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 27.09.2007 года N 1611) // Южный Урал от 27 октября 2007 года.

2Закон Оренбургской области от 10.10.2007 года N 1599/344-IV-ОЗ (ред. от 02.03.2012 года) "О едином реестре муниципальных должностей и должностей муниципальной службы в Оренбургской области" (принят постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 27.09.2007 N 1599) // Южный Урал от 27 октября 2007 года.

3Решение Совета депутатов муниципального образования городское поселение город Соль-Илецк Оренбургской области от 02.04.2008 года N 232 "Об утверждении перечня муниципальных должностей и должностей муниципальной службы в муниципальном образовании городское поселение город Соль-Илецк" (вместе с "Перечнем муниципальных должностей и должностей муниципальной службы в муниципальном образовании") // Илецкая защита от 26 апреля 2008года.

4Решение Оренбургского городского Совета от 19.06.2012 года N 445 "Об утверждении перечня муниципальных должностей и должностей муниципальной службы органов местного самоуправления города Оренбурга" (вместе с "Перечнем муниципальных должностей и должностей муниципальной службы органов местного самоуправления города Оренбурга") // Вечерний Оренбург от 27 июня 2012 года.

100