Парламентское право России. Учебное пособие для студентов, обучающихся по направлениям подготовки «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное уп

Саратовский национальный исследовательский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского

Е. В. Бердникова

ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВО РОССИИ

Учебное пособие для студентов, обучающихся по направлениям подготовки

«Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление», специальностям «Судебная и прокурорская деятельность», «Правоохранительная детельность»

Под редакцией доктора юридических наук, профессора Г. Н. Комковой

Саратов Издательство Саратовского университета

2021

ВВЕДЕНИЕ

Процесс демократизации системы публичного управления в России, формализовавшийся с принятием Конституции РФ 1993 года, обусловил создание и ведущую роль в структуре конституционно-правовых институтов законодательных (представительных) органов государственной власти. Особое положение парламента детерминировано его ключевыми функциями, которые выражаются в монопольном праве на издание законов – юридических актов, обладающих высшей юридической силой, – представительном характере его формирования и деятельности, позволяющим вовлекать в данные процессы население страны, а также в широких контрольных полномочиях, реализуемых в отношении органов государственной власти, органов и организаций, имеющих публичные полномочия,

иих должностных лиц в целях обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, поддержания социально-политической стабильности конституционного строя государства.

Российский опыт парламентского строительства, несмотря на долгое отсутствие политико-правовых традиций функционирования данного института в нашем государстве, оказался весьма успешным. Сегодня день создана необходимая нормативная правовая основа для его формирования

идеятельности, отрегулирована избирательная система, включающая совокупность оптимальных методов и инструментария для избрания парламентариев, обеспечено эффективное положение законодательных (представительных) органов в системе разделения властей. В настоящее время полным ходом осуществляется развитие и совершенствование парламентских процедур, направленных на усиление легитимности и повышение качества разрабатываемых и принимаемых парламентом нормативных правовых актов. Таким образом, следует констатировать, что на современном этапе развития властеотношений заложен необходимый организационно-право- вой фундамент для формирования национальной системы парламентаризма, основанной на ведущем положении парламента в структуре органов публичной власти, росте парламентской этики и устойчивых парламентских традициях.

Поступательное развитие парламентских отношений в России обусловило формирование целой системы научного и учебно-методологиче- ского инструментария для изучения процессов и явлений, происходящих в структуре парламентских органов и с их участием. Выделение парламентского права в обособленную часть правоотношений вызывает методологический интерес для более детального изучения вопросов деятельности законодательных (представительных) органов.

Данное учебное пособие посвящено рассмотрению содержания, основных понятий, предмета и метода парламентского права, анализу его ме-

3

Т е м а 1

МЕСТО ПАРЛАМЕНТСКОГО ПРАВА В РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ

ПЛАН

1.1.Парламент и парламентаризм как центральные категории парламентского права

1.2.Понятие, предмет, метод и принципы парламентского права

1.3.Источники парламентского права

1.1.Парламент и парламентаризм как центральные категории

парламентского права

Парламент в современных развитых государствах выполняет очень важную роль в управлении публичными процессами. Его особое положение в системе государственных органов обусловлено теми публичноправовыми функциями, которыми он наделен и которые определяют его властный характер. К таким функциям относятся законодательная, представительная и контрольная.

Принятие законов – актов, представляющих собой важнейшее средство правового регулирования общественных отношений и обладающих высшей юридической силой, – является основным направлением работы парламента как законодательного органа. В современном государстве только парламент обладает монопольным правом на осуществление указанной деятельности.

Представительная функция парламента призвана отражать компромиссную волю общества, которой он как законодательный орган придает форму закона. Представительство позволяет реализовать один из базовых конституционных принципов – принцип народовластия, что также делает парламент в своем роде уникальным органом, посредством которого реализуется народный суверенитет.

Контрольные полномочия, которыми в современных государствах наделяется парламент, предоставляют органу, создающему нормативные правые акты, возможность контроля за исполнением законов, что является немаловажным средством защиты прав и свобод человека и гражданина,

винтересах которого эти законы и принимаются. Парламентский контроль

всовременном демократическом государстве играет важную роль в обеспечении эффективного и одновременно транспарентного функционирования системы государственного управления, а также коренным образом оказывает влияние на защиту и восстановление нарушенных прав и свобод

5

человека и гражданина, что особенно актуально в случаях, когда такие нарушения носят массовый характер.

Следует отметить, что деятельность современного парламента не ограничивается вышеперечисленными функциями. В его компетенцию входят многочисленные полномочия, которые затрагивают разнообразные общественные отношения. Так, парламент государства играет важную роль в международных правоотношениях, обретая членство в межпарламентских ассоциациях, сотрудничая с парламентами иностранных государств, ратифицируя международные договоры, решая вопросы войны и мира и т. д.

Парламенты участвуют в формировании правительства и иных органов публичной власти, а также в назначении должностных лиц государства, в частности министров, судей, прокуроров, омбудсменов и т. д. В странах с парламентской системой государственного управления законодательные органы избирают главу государства.

Современные парламенты также могут осуществлять и квазисудебные функции, участвуя, например, в процедуре импичмента высших должностных лиц государства, решая вопросы привлечения к ответственности и лишения представительского мандата отдельных парламентариев.

Таким образом, в современном государстве парламент – это орган государственной власти, формируемый на основе народного представительства, управомоченный регулировать общественные отношения посредством издания законов и осуществляющий контроль их исполнения.

Полноценное развитие в совокупности основополагающих функций современного парламента позволяет обеспечить его верховенство и сформировать систему парламентаризма как особую разновидность государственного управления, основанного на ключевой роли парламента в политической сфере общества.

Современная трактовка парламентаризма не предполагает универсального характера, так как сегодня в научной среде сложилось более десятка подходов к определению его содержания. Вместе с тем единство мнений выражается в аксиоматическом подходе к его проявлению: наличие парламента в государстве не может однозначно детерминировать наличие в нем парламентаризма.

Состояние парламентаризма в обществе обеспечивается множеством факторов как юридического, так и политического характера. Наряду с ведущей ролью парламента в системе органов государственной власти, его представительной функцией и разнообразием форм парламентского контроля в качестве одного из показателей развитости парламентаризма следует выделить еще один фактор, а именно качество законодательного акта. Эффективность функционирования представительных институтов в государстве выражается в первую очередь в качественной характеристике принимаемых ими решений. Закон как основная цель и одновременно результат деятельности парламента воплощает единство воли народа как главного и единственного источника власти и принимается главным образом для защиты и реализации общественных интересов. Любые нормативные дефекты его содержания, с одной стороны, приводят к искажению воли

6

народа, а с другой стороны, являются первопричиной нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Регулятивная составляющая законодательного акта детерминирует тщательную проработку самой концепции рассматриваемого документа, его юридико-технической составляющей, а также всестороннюю оценку соотношения будущего закона с реально существующими общественными отношениями и социальными ожиданиями. Неудовлетворенность населения качеством работы парламента чревата ростом протестных отношений в обществе, подрывающих в целом стабильность государственного строя. Поэтому законодателю необходимо обеспечивать паритет между количеством и качеством принимаемых законов, учитывая все многообразие критериев, обусловливающих эффективность их правоприменения.

Современное российское законодательство не содержит понятия «качество закона», хотя оно активно используется в юридической доктрине и достаточно часто фигурирует в решениях Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека.

Большинство исследователей определяют качество закона как его неотъемлемое важнейшее свойство, обеспечивающее эффективность регулятивной функции законодательного акта.

Судебная трактовка качества сводится в целом к необходимости обеспечения юридико-технической составляющей нормативного акта. Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что законоположения должны соответствовать требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правовых норм, что, в свою очередь, вытекает из конституционных принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства.

Правовая позиция органа конституционного контроля сводится к определению качества закона исключительно на основе оценки правовой нормы, ее содержательных характеристик, исключающих дефекты ее правопонимания и правореализации. Такой подход объясняется направлением деятельности Конституционного Суда РФ, предполагающим

впервую очередь правовую оценку нормативного содержания актов органов государственной власти и договоров между ними.

Схожую позицию определения качества закона выработал и Европейский Суд по правам человека, который неоднократно указывал, что закон во всех случаях должен отвечать требованиям доступности и предсказуемости. По его мнению, закон должен быть составлен в ясных, точных и доступных для граждан формулировках, чтобы они могли предвидеть

вразумной степени последствия того или иного деяние.

Представляется абсолютно очевидным, что качественный законодательный акт должен содержать нормы, сформулированные четко и логично, быть ясным и доступным для понимания не только законодателя и правоприменителя, но и обычных граждан, не обремененных специальными юридическими познаниями. Кроме того, закон не должен содержать правовых пробелов, изобиловать отсылочными нормами, предполагающими принятие многочисленных подзаконных актов. Он должен учитывать существующие общественные отношения, полностью соответствовать им,

7

быть органично и системно связан с действующими законодательными актами.

Участие общественности в законотворческой деятельности не только способно обеспечить открытость парламента, но и позволяет повысить качество законодательного акта, в основе которого должны лежать именно общественные интересы.

Проблема обеспечения качества закона – это вопрос, затрагивающий не только отдельно взятый акт, но и в целом систему законотворчества, так как именно от того, каким образом выстроена концепция правотворческой политики в государстве, организованы подготовка и рассмотрение законопроекта, зависит его нормативное наполнение. Приоритетными направлениями преодоления указанных негативных результатов деятельности парламента являются более тщательная юридико-техническая проработка законопроектов, основанная, в частности, на выявлении и прогнозировании правотворческих рисков, ревизия и устранение дефектов действующего законодательства, а также более широкое привлечение представителей общественности к решению законотворческих задач.

1.2. Понятие, предмет, метод и принципы парламентского права

Вотличие от стран Западной Европы, где парламентские органы начали формироваться начиная с XIII века, в России долгое отсутствие традиций парламентаризма обусловило и отсутствие исследовательского интереса к изучению отношений данного рода. Обращение внимания отечественных ученых к проблематике определения конституционно-правового статуса российского парламента произошло фактически только с момента его конституционной регламентации в 1993 году. Таким образом, начало развития парламентского права в России как правоотношения и сферы научного познания датируется началом 90-х годов XX века.

Вшироком смысле парламентское право России – это система консти- туционно-правовых норм, регулирующих формирование и деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти РФ, определяющих взаимодействие с иными органами публичной власти и закрепляющих их положение в системе разделения властей. Парламентское право структурно и функционально связано с конституционным правом,

впредмет регулирования которого также включены отношения, связанные с деятельностью парламента. До сих пор в научной среде ведется дискуссия о месте парламентского права в российской правовой системе, является ли оно самостоятельной отраслью права или же представляет собой всего лишь подотрасль конституционного права.

Согласно теории права, для выделения и формирования самостоятельной отрасли права необходимы собственные предмет, метод и принципы правового регулирования.

Под регуляторную сферу парламентского права подпадают отношения, связанные с внутренней организацией парламента, институциональной основой, формами работы и процессуальными аспектами деятельно-

8

сти парламентских органов и их должностных лиц, реализацией их полномочий, законодательным процессом, порядком взаимодействия с иными публичными органами и организациями, гражданами и их объединениями.

В предмете парламентского права можно выделить следующие структурные элементы:

–институциональный блок, закрепляющий внутреннюю структуру парламента и правовой статус парламентских органов и их должностных

лиц;

– организационно-процессуальный блок, устанавливающий формы и порядок работы парламентских органов и их должностных лиц, совокупность процедур, направленных на реализацию функций и полномочий парламентских органов и их должностных лиц, порядок и формы взаимодействия с иными субъектами публичных правоотношений.

Исходя из вышесказанного можно заключить, что нормы парламентского права носят как материальный, так и процессуальный характер, причем объем последних в структуре предмета правового регулирования парламентских правоотношений имеет большую степень своего выражения по сравнению с материальными нормами. Данный нормативный дисбаланс объективно выделяет парламентское право в структуре конституционного права, которое в большинстве своем основано на нормах материального характера. Кроме того, нормы парламентского права по широте своего правового воздействия выходят за сферу конституционно-правового регулирования, охватывая определенную часть международных, административных, финансово-бюджетных и уголовных правоотношений.

Методы парламентского права во многом обеспечиваются инструментарием конституционно-правового регулирования включая императивный метод и методы координации и согласования. Вместе с тем парламентские правоотношения во многом построены на согласительных процедурах, тогда как в конституционном праве в большей степени присутствует императивный метод воздействия на участников правоотношений.

Принципы парламентского права в большинстве своем также совпадают с принципами конституционного права включая законность, соблюдение прав человека и гражданина, гласность, открытость, равенство, разделение властей, самостоятельность и независимость, демократизм. Вместе

стем ряд основополагающих идей, в соответствии с которыми реализуются парламентские правоотношения, выходит за рамки традиционных фундаментальных начал, на которых строятся конституционные правоотношения. Например, в законотворческом процессе ученые выделяют наряду

собщеправовыми принципами такие специфические требования, как научность, системность, последовательность, технологическое совершенство закона и т. д.

Таким образом, сопоставляя парламентское и конституционное право, следует отметить, что они представляют собой отношение части и целого. Несмотря на активное развитие предмета, метода и принципов регулирования парламентских правоотношений, парламентское право все же рано причислять к отдельным отраслям права.

9

1.3. Источники парламентского права

Парламентские правоотношения регулируются разнообразными источниками права, имеющими как писаный, так и неписаный характер. Следует отметить, что источники парламентского права имеют двухуровневый характер своей реализации, соответствующий системе организации законодательных (представительных) органов государственной власти, таких как федеральный и региональные парламенты.

Ведущим источником регулирования парламентских правоотношений обоих уровней в России выступает Конституция РФ. Она включает материальные и процессуальные нормы правового регулирования организации и деятельности Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Как правило, в ее содержании выделяют нормы общего и специального характера. Конституционные нормы общего характера закрепляют общие принципы функционирования законодательной власти в России, а нормы специального характера направлены на детализацию правового статуса и процессуальных аспектов деятельности парламента. Нормы, регламентирующие парламентские отношения, рассредоточены по всему тексту Конституции, хотя максимальная концентрация их закрепления присутствует в гл. 5 Конституции РФ, устанавливающей правовой статус Федерального Собрания и процессуальные особенности его деятельности.

Конституционные нормы регулируют лишь незначительную часть общественных отношений, связанных с деятельностью региональных парламентов. Правовой статус законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации в первую очередь закрепляется конституциями (уставами) субъектов РФ.

Помимо Конституции РФ важное место в системе источников правового регулирования парламентских правоотношений занимают федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Федеральные конституционные законы регулируют отдельные аспекты парламентской деятельности, закрепляя в большинстве случаев порядок взаимодействия палат Федерального Собрания с иными органами власти

идолжностными лицами, например федеральные конституционные законы «О Правительстве Российской Федерации», «О судебной системе Российской Федерации», «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»

ит. д., либо порядок их участия в отдельных правоотношениях, например «О чрезвычайном положении», «О военном положении», «О референдуме», «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» и т. д.

Федеральные законы составляют основную часть источников, детализирующих правовой статус российского парламента. В их структуре можно выделить следующие группы актов:

–устанавливающие порядок формирования палат Федерального Собрания (например, Федеральный закон от 22.12.2020 № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Россий-

10