Парламентское право России. Учебное пособие для студентов, обучающихся по направлениям подготовки «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное уп

Рассуждая о содержании контрольной функции парламента в отношении исполнительной власти, М. В. Баглай приходит к выводу, что практика ее реализации в зарубежных государствах носит дифференцированный характер. Так, например, в парламентарных формах правления парламентский контроль реализуется в многовариантных процедурах и главным образом включает право парламента принимать вотум недоверия правительству и отправлять его в отставку. В президентских формах правления в отсутствие такого права парламент все же осуществляет контрольные функции в отношении правительства, например в виде участия в формировании исполнительных органов государственной власти2. Таким образом, М. В. Баглай расширяет содержание парламентского контроля, включая в него и процесс формирования правительства.

Таким образом, парламентский контроль – это вид государственного контроля, осуществляемого законодательным (представительным) органом власти либо его структурными элементами или должностными лицами в отношении иных органов власти, публичных органов и организаций

иих должностных лиц в целях обеспечения и защиты основополагающих прав и свобод человека и гражданина, соблюдения и исполнения законов, законности, устойчивого функционирования конституционного строя государства.

Эффективность парламентского контроля во многом обусловлена широким субъектно-объектным составом данных правоотношений. Так, к субъектам этой деятельности можно отнести федеральный парламент

иего структурные элементы (палаты, комитеты, комиссии, образуемые платами органы), парламентариев, органы, создаваемые парламентами для реализации контрольной деятельности (например, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации), а также законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ включая комитеты и комиссии, депутатов, контрольно-счет- ные органы субъектов РФ, уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. Объектами парламентского контроля могут являться не только органы исполнительной власти, но и государственные органы и государственные учреждения и организации на всех уровнях власти, органы местного самоуправления и их должностные лица.

7.2. Конституционно-правовое регулирование парламентского контроля в Российской Федерации

В Конституции РФ предусмотрены следующие формы парламентского контроля.

1. Право на осуществление палатами Федерального Собрания парламентского контроля, в том числе направление руководителям органов публичной власти парламентских запросов (ст. 103.1).

2См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации : учебник для юридических вузов и факультетов. Москва : Издательская группа «Норма-Ифра-М», 1998. С. 472.

81

2.Утверждение Государственной Думой Федерального Собрания кандидатуры Председателя Правительства РФ (п. «а» ч. 1 ст. 103, ч. 1 ст. 111, п. «а» ст. 83).

3.Утверждение Государственной Думой кандидатур заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ч. 2 ст. 112).

4.Проведение Советом Федерации консультаций по предложенным Президентом Российской Федерации кандидатурам на должность руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности (п. «к» ч. 1 ст. 102).

5.Рассмотрение вопроса о доверии Правительству РФ по инициативе самой Государственной Думы Федерального Собрания или Правительства РФ (п. «б» ч. 1 ст. 103; ч. 3 и ч. 4 ст. 117).

6.Ежегодные отчеты Правительства РФ Государственной Думе Федерального Собрания (п. «в» ч. 1 ст. 103).

7.Парламентские слушания комитетов и комиссий Государственной Думы по вопросам деятельности федеральных органов исполнительной власти (ч. 3 ст. 101).

8.Образование Счетной палаты Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания для осуществления контроля исполнения федерального бюджета (ч. 5 ст. 101).

9.Отчет Правительства РФ об исполнении федерального бюджета (п. «а» ч. 1 ст. 114).

10.Назначение Государственной Думой Федерального Собрания Уполномоченного по правам человека, деятельность которого связывается

сконтролем за Правительством РФ и другими государственными органами в области соблюдения прав человека в соответствии с федеральным конституционным законом (п. «е» ч. 1 ст. 103).

Кроме того, в качестве одной из форм парламентского контроля следует указать участие палат парламента в отрешении Президента РФ от должности как особого порядка реализации конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица государства (ст. 93 Конституции РФ).

Помимо Конституции РФ отдельные формы парламентского контроля закрепляются в федеральных законах, в частности Федеральном законе от 07.05.2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле», Федеральном законе от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральном законе от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Ряд форм парламентского контроля закреплен в регламентах палат Федерального Собрания.

Следует отметить, что в России долгое время отсутствовал отдельный нормативный правовой акт, регламентирующий правовое содержание и систему парламентского контроля, основания и порядок его осуществ-

82

ления, организационно-правовые формы и иные концептуальные вопросы реализации контрольной деятельности российских представительных органов, что в определенной степени нивелировало значение контрольной функции парламента. И только в мае 2013 года был принят Федеральный закон «О парламентском контроле» (далее – Закон о парламентском контроле), закрепивший базовые принципы контрольной деятельности парламентских структур.

Исходя из содержания данного закона основными целями парламентского контроля являются:

–обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения федеральных конституционных и федеральных законов;

–защита конституционных прав и свобод человека и гражданина;

–укрепление законности и правопорядка;

–выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов РФ, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к найденным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения;

–противодействие коррупции;

–изучение практики применения законодательства Российской Федерации, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование

и повышение эффективности его исполнения.

Закон о парламентском контроле закрепил основные субъекты парламентского контроля, к которым были отнесены:

–палаты Федерального Собрания РФ;

–комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ;

–парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования;

–сенаторы Российской Федерации и депутаты Государственной Думы;

–Счетная палата РФ.

Кроме того, законом определен сводный перечень форм парламент-

ской контрольной деятельности, большинство которых фрагментарно регламентировано многочисленными нормативными правовыми актами:

–рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ;

–проведение палатами и комитетами Федерального Собрания РФ и Счетной палатой РФ мероприятий по осуществлению предварительного текущего и последующего парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений;

–заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, а также ответов по вопросам, поставленным Государственной Думой;

–рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов Центрального банка РФ и принятие решений по ним;

–заслушивание докладов Председателя Центрального банка РФ о деятельности Центрального банка РФ при представлении годового отчета

83

и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;

–осуществление в отношении Центрального банка РФ парламентского контроля в иных формах в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»;

–направление палатами Федерального Собрания РФ парламентских запросов;

–направление парламентариями депутатских запросов;

–заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания РФ информации членов Правительства РФ, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации ответов указанных должностных лиц на вопросы парламентариев в рамках «правительственного часа», а также заслушивание информации указанных должностных лиц на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ;

–заслушивание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя и заместителей Председателя Правительства РФ, Генерального прокурора РФ, Председателя Центрального банка РФ, Председателя Центральной избирательной комиссии РФ и иных должностных лиц;

–назначение на должность и освобождение от должности Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ;

– осуществление палатами Федерального Собрания взаимодействия со Счетной палатой РФ в случаях и формах, предусмотренных Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»;

–осуществление Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в РФ;

–заслушивание Советом Федерации ежегодных докладов Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению;

–направление представителей палат Федерального Собрания РФ в организации, создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов, и их отзыв из данных организаций;

–приглашение членов Правительства РФ и иных должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ;

–проведение парламентских слушаний;

–проведение парламентских расследований;

–контроль палат Федерального Собрания за обеспечением соблюдения Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти установленных сроков принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами, а также за полнотой регулирования соответствующих правоотношений в целях выявления соответствующих пробелов.

84

Несмотря на подробное перечисление форм парламентского контроля, рассматриваемый закон не детализирует их, избегая дублирования уже имеющихся правовых норм, регулирующих данную сферу. Однако в Законе о парламентском контроле появились и принципиально новые формы. Например, усилен контроль за нормотворческой деятельностью Правительства РФ посредством регламентации обязательного ежеквартального направления Правительством РФ в палаты Федерального Собрания информации о ходе разработки и предполагаемых сроках принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами.

Отдельной главой в Законе о парламентском контроле определяется порядок планирования и осуществления постоянного (текущего) парламентского контроля. Так, мероприятия по осуществлению такого контроля могут включаться в план мероприятий палат Федерального Собрания РФ по письменным предложениям фракций в Государственной Думе, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ, парламентариев.

По результатам проведения мероприятий по осуществлению парламентского контроля палаты Федерального Собрания вправе:

–поручить комитету или комиссии палаты Федерального Собрания разработать соответствующий проект федерального закона для внесения его в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы;

–предложить государственному органу и соответствующим должностным лицам принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства Российской Федерации, а также причин и условий, способствовавших их совершению;

–рассмотреть вопрос о доверии Правительству РФ;

–освободить от должности лиц, назначение на должность и освобождение от должности которых отнесены к ведению соответствующей палаты;

–обратиться к лицам, имеющим в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами право принимать решения об освобождении от должности лиц, деятельность которых носила неудовлетворительный характер, либо вносить представления об отстранении указанных лиц от должности;

–обратиться в органы прокуратуры Российской Федерации или След-

ственный комитет РФ.

Государственный орган, орган местного самоуправления, организация или соответствующие должностные лица обязаны рассмотреть предложения палаты Федерального Собрания РФ по результатам осуществления парламентского контроля и в месячный срок или в срок, установленный палатой Федерального Собрания, уведомить палату Федерального Собрания о результатах рассмотрения предложений.

7.3. Осуществление контроля Счетной палатой РФ

Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке,

85

установленном Конституцией РФ и Федеральным законом от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», подотчетным Федеральному Собранию.

В рамках задач, определенных законодательством Российской Федерации, Счетная палата РФ обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.

Деятельность Счетной палаты РФ не может быть приостановлена, в частности в связи с роспуском Государственной Думы.

Полномочия Счетной палаты РФ:

–осуществляет контрольную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности;

–направляет по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий представления, предписания, уведомления о применении бюджетных мер принуждения, информационные письма, а также при выявлении данных, указывающих на признаки состава преступлений, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы;

–получает в сроки, установленные для осуществления своих функций, информацию, документы и материалы, необходимые для проведения внешнего государственного аудита (контроля) включая действующую государственную и ведомственную статистическую или иную отчетность, а также осуществляет формирование предложений к плану статистических работ и запрос данных государственной статистики;

–предоставляет федеральным органам исполнительной власти рекомен-

дации по составу и порядку формирования данных при создании

имодернизации ими федеральных государственных информационных систем в целях обеспечения выполнения государственных функций

и(или) предоставления государственных услуг, а также получает необходимый Счетной палате РФ для осуществления внешнего государственного аудита (контроля) постоянный доступ к таким системам в соответствии с законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации, о государственной и иной охраняемой законом тайне;

–запрашивает сведения о составе данных ведомственных информационных систем объектов аудита (контроля);

–привлекает к участию в проведении контрольных и экспертно-ана- литических мероприятий государственные контрольные, правоохранительные и иные органы и их представителей, а также на договорной основе аудиторские, научно-исследовательские, экспертные и иные учреждения и организации, отдельных специалистов, экспертов, переводчиков;

–осуществляет по обращениям контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований или законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления оценку (анализ) деятельности контрольносчетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, дает заключения о соответствии деятельности этих органов законодатель-

86

ству о внешнем государственном (муниципальном) финансовом контроле и рекомендации по повышению ее эффективности;

–организует взаимодействие с контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований, в частности по вопросам планирования и проведения на территориях соответствующих субъектов РФ и муниципальных образований совместных и параллельных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий;

–оказывает контрольно-счетным органам субъектов РФ и муниципальных образований организационную, правовую, информационную, методическую и иную помощь, содействует профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников кон- трольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований;

–осуществляет подготовку рекомендаций по формированию системы целевых показателей для разработки документов стратегического планирования Российской Федерации, а также по их составу и количественным значениям;

–осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством.

Объекты аудита Счетной палаты весьма разнообразны.

1.Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) в отношении федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ, федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием Российской Федерации

вих уставных (складочных) капиталах, государственных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления и иных организаций в пределах компетенции, установленной федеральным законодательством.

2.Счетная палата осуществляет внешний государственный финансовый аудит (контроль) в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, физических лиц, деятельность которых связана с предоставлением средств из федерального бюджета и бюджета государственных внебюджетных фондов, использованием федерального имущества и т. д.

3.Проведение контрольных и экспертно-аналитических мероприятий

вотношении иных организаций осуществляется в соответствии с поручениями палат Федерального Собрания, а также обращениями Президента РФ и Правительства РФ.

Методами осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности являются проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг.

Проверка применяется в целях документального исследования отдельных действий (операций) или определенного направления финансовой деятельности объекта аудита (контроля) за определенный период, указанных

врешении о проведении проверки.

87

Ревизия применяется в целях комплексной проверки деятельности объекта аудита (контроля), которая выражается в документальной и фактической проверке законности совершенных финансовых и хозяйственных операций, в установлении достоверности и правильности их отражения в бухгалтерской (финансовой) и бюджетной отчетности. Результаты проверки, ревизии оформляются актом.

Анализ применяется в целях исследования отдельных сторон, свойств, составных частей предмета и деятельности объекта аудита (контроля) и систематизации результатов исследования.

Обследование применяется в целях анализа и оценки состояния определенной сферы предмета и деятельности объекта аудита (контроля).

Результаты анализа, обследования оформляются заключением. Мониторинг применяется в целях сбора и анализа информации

о предмете и деятельности объекта аудита (контроля) на системной и регулярной основе.

Счетная палата РФ анализирует итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщает и исследует причины и последствия выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования и исполнения доходов и расходов федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов.

Экспертно-аналитическая деятельность осуществляется посредством проведения экспертно-аналитических мероприятий по актуальным проблемам финансовой системы Российской Федерации, формирования и исполнения федерального бюджета, а также исследования причин и последствий нарушений и недостатков, выявленных в результате проведенных эксперт- но-аналитических мероприятий.

Счетная палата РФ в пределах своей компетенции вправе инициировать перед субъектами права законодательной инициативы предложения о совершенствовании бюджетного законодательства Российской Федерации и развитии финансовой системы Российской Федерации, а также участвовать в законопроектной деятельности государственных органов.

Информационная деятельность Счетной палаты РФ осуществляется посредством направления палатам Федерального Собрания отчетов о результатах контрольных мероприятий, регулярного предоставления информации о своей деятельности средствам массовой информации, издания собственного бюллетеня, представления Совету Федерации и Государственной Думе ежегодного отчета о проделанной работе, утверждаемого Коллегией Счетной палаты РФ и подлежащего обязательному опубликованию.

Материалы по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, связанные с сохранением государственной тайны, представляются палатам Федерального Собрания в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Счетная палата РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации информирует органы государственной власти и общество о результатах своей деятельности.

88

Ежегодный отчет о работе Счетной палаты РФ представляется Совету Федерации и Государственной Думе и подлежит обязательному опубликованию.

Материалы по результатам проверок, связанные с сохранением государственной тайны, представляемые палатам Федерального Собрания, рассматриваются на закрытых заседаниях.

7.4.Институт парламентского расследования

вРоссийской Федерации

Парламентское расследование – это деятельность по осуществлению палатами Федерального Собрания РФ расследования фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом от 27.12.2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», регламентами палат Федерального Собрания, иными нормативными правовыми актами РФ.

Целями парламентского расследования являются:

–защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина;

–обеспечение палатами Федерального Собрания РФ контроля деятельности Правительства РФ, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, а также органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования;

–выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, информирование о них общества, а также оказание содействия в устранении таких причин и условий.

Парламентское расследование проводится на основе принципов за-

конности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, уважения чести и достоинства личности, равенства граждан перед законом, коллегиальности, объективности и гласности. Оно не должно подменять собой дознания, предварительного следствия и судопроизводства.

Предмет парламентского расследования:

–факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина;

–обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

–обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

–факты грубого нарушения финансовой дисциплины, выразившиеся в несвоевременном исполнении доходных и (или) расходных статей федерального бюджета либо бюджета государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по объему, структуре и целевому назначению, в неэффективности расходов средств федерального бюдже-

89

та, а также государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, управления и распоряжения федеральной собственностью. Парламентскому расследованию не подлежат:

–деятельность Президента РФ;

–деятельность суда по осуществлению правосудия;

–деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуаль- ным законодательством;

–установление виновности конкретных лиц в совершении преступления.

Срок парламентского расследования не может превышать один год со дня создания комиссии.

Парламентское расследование должно быть завершено до окончания срока полномочий Государственной Думы Федерального Собрания соответствующего созыва.

Основаниями для возбуждения парламентского расследования являются события, ставшие известными членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ или депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ и связанные с фактами и обстоятельствами, указанными

вкачестве предмета расследования.

Всоответствии с Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» основанием для возбуждения парламентского расследования является также предложение Уполномоченного по правам человека

вРоссийской Федерации о создании парламентской комиссии по расследованию фактов грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина.

При наличии фактов и обстоятельств, составляющих предмет парламентского расследования, группа сенаторов Российской Федерации или депутатов Государственной Думы численностью не менее одной пятой от общего числа сенаторов или депутатов Государственной Думы направляет Председателю Совета Федерации или Председателю Государственной Думы письменное обращение о возбуждении парламентского расследования, в котором должны быть изложены факты и обстоятельства, подлежащие парламентскому расследованию, и обоснована необходимость и возможность его проведения в соответствии с настоящим федеральным законом.

Вопрос о поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования или предложения о создании комиссии рассматривается на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ, а о поддержке предложения о создании комиссии – на заседании Государственной Думы не позднее чем через 15 дней со дня поступления письменного обращения.

Палата Федерального Собрания РФ, принявшая постановление о поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования (о поддержке предложения о создании комиссии) и о составе соответствующей части комиссии, незамедлительно направляет данное постановление в дру-

90