Парламентское право России. Учебное пособие для студентов, обучающихся по направлениям подготовки «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное уп

ской Федерации», Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях»);

–устанавливающие правовой статус федеральных парламентариев (например, Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; Федеральный закон от 31.07.1998 № 137-ФЗ «О материальном обеспечении членов семьи умершего члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»);

–регламентирующие реализацию функций палат Федерального Собрания и порядок взаимодействия с иными публично-правовыми органами (например, Федеральный закон от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации», Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле», Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»);

–регламентирующие отдельные аспекты, связанные с законодательным процессом (например, Бюджетный Кодекс РФ, Федеральный за-

кон от 08.12.2020 № 385-ФЗ «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов», Федеральный закон от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», Федеральный закон от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»).

Для законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ основополагающим нормативным правовым актом федерального уровня является Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Кроме того, отдельные аспекты, связанные с деятельностью региональных парламентов, закреплены Федеральным законом от 18.03.2020 № 48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации», Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Федеральным законом от 23.06.2016 № 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» и др.

Отдельное место в системе источников, регулирующих парламентские правоотношения, занимают подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и др.). Например, указное правотворчество Президента РФ не только направлено

11

на регламентацию вопросов взаимодействия с палатами Федерального Собрания, но и способствует восполнению нормативных пробелов и в ряде случаев осуществляется в целях совершенствования законотворческой деятельности (например, Указ Президента РФ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»).

Важную роль в структуре источников парламентского права играют регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти, включающие совокупность нормативных установлений организации и деятельности парламентских органов. В них в официальной форме определена структура данных органов, раскрываются права и обязанности парламентариев, детализированы формы и процедуры осуществления законодательно закрепленных полномочий, сроки, основные участники и порядок их реализации.

Источники парламентского права включают также решения Конституционного Суда РФ, обеспечивающие совершенствование и развитие законотворческой деятельности. Они не только способствуют расширению собственно нормативной составляющей регламентации парламентских правоотношений, но и непосредственным образом влияют на законотворчество, заполняя своим содержанием правовые лакуны и определяя нормативную ориентацию функционирования парламентов.

В число специфических источников парламентского права включаются также парламентские обычаи и послания Президента РФ.

Парламентские обычаи характеризуются неписаным характером формы своего воплощения, вместе с тем устойчивый характер их наличия в парламентской деятельности и в системе взаимодействия парламентских органов с иными участниками законотворческого процесса позволяет использовать их в качестве обязательного правила поведения субъектов указанных правоотношений.

Ежегодные послания Президента РФ как источник парламентского права, несмотря на их ненормативный характер, выступают одним из важнейших ориентиров законотворческой деятельности. В них отражаются приоритетные направления развития системы государственного управления на предстоящий год, которые учитываются палатами Федерального Собрания при планировании своей работы над законами на соответствующий период.

Источники парламентского права на уровне субъектов РФ, Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов включают целый блок региональных официальных документов, содержащий конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ, определяющие правовой статус региональных законодательных (представительных) органов государственной власти, постановления региональных парламентов, правовые акты высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ по вопросам законодательной деятельности и иные источники.

12

Т е м а 2

ГЕНЕЗИС И РАЗВИТИЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В РОССИИ

ПЛАН

2.1.Дореволюционный этап развития представительной демократии в России

2.2.Советский этап развития представительной демократии

вРоссии

2.3.Современный этап развития представительной демократии

вРоссии

2.1.Дореволюционный этап развития представительной

демократии в России

Вистории Российского государства переход к демократическим основам организации государственной власти имел затяжной характер. Особенности проявились также и в специфике идеологического восприятия содержания устоев народовластия. В отличие от Западной Европы, где общество в условиях активного развития экономических процессов практически изначально доминировало над государственной организацией, в отечественных традициях управления преобладала жесткая ориентированность на патриархальность и незыблемость государства, что впоследствии предопределило дисбаланс государственных и частных интересов, гипертрофированность гражданского общества и, как следствие, долгое отсутствие парламентских институтов и механизмов, обеспечивающих контроль деятельности власти.

Вроссийской истории генезиса представительной демократии можно выделить три этапа становления и развития ее институтов – дореволюционный, советский и современный.

Несмотря на долгое отсутствие полноценных парламентских органов, следует отметить, что представительные традиции в государственном управлении России были заложены еще в период развития Древнерусского государства, проявившись в форме вечевых собраний, возникших в X веке из племенных собраний славян и предоставлявших народу определенную возможность воздействовать на политическую жизнь, на смену которым

вXVI веке пришли Земские соборы. Они представляли собой исторический прототип современных общественных обсуждений и публичных слушаний и созывались для рассмотрения наиболее важных общественно значимых вопросов. Конечно, в классическом понимании народовла-

14

стия данные институты носили квазидемократический характер по причине ограничительных механизмов всеобщего волеизъявления и реализации в первую очередь интересов князя, обеспечивая легитимность принимаемых решений. Однако широкий круг вопросов, выносимых на вече для обсуждения, позволяет говорить о его высоких функциональных возможностях в сфере законодательной, исполнительной и даже судебной власти.

Социальный состав вечевых собраний включал глав всех свободных семейств сообщества мужского рода, вместе с тем в случае смерти мужа его жена также могла представлять интересы своего рода. Историческими зарубежными аналогами вече можно считать тинги – древневековые скандинавские и германские народные собрания свободных мужчин, а также англосаксонский витенагемот – народное собрание, осуществляющее кон- сультативно-совещательные функции, направленные на поддержку короля при решении вопросов государственной значимости.

Как и вече, Земские соборы, привлекая практически все категории населения (кроме крепостных крестьян) к правотворческому процессу, решению вопросов политической и экономической значимости, войны и мира, играли важную роль и в обеспечении открытости государственного управления, и в выражении общественного мнения.

Опыт развития представительной демократии оказался под угрозой

всвязи с процессами абсолютизации власти. Абсолютизм как форма государственного управления, утвердившаяся и просуществовавшая в России вплоть до начала ХХ века, препятствовал формированию основ гражданского общества и развитию частной инициативы.

Вместе с тем представительные органы создавались и функционировали и в данный период. В соответствии с выданной 21 апреля 1785 года императрицей Екатериной II Жалованной грамоты городам Российской империи предусматривалось создание выборных городских учреждений, формируемых на основе сословного представительства, которые к середине XIX века постепенно прекратили свое существование.

Городовое положение, утвержденное в феврале 1846 года императором Николаем I, усовершенствовало систему органов местного управления

вСанкт-Петербурге, а впоследствии и во всей Российской империи. Представительство в думе также предусматривало сословный характер деления, при котором от каждого сословия (потомственные дворяне, личные дворяне и разночинцы, купцы, мещане, цеховые ремесленники) должно было направляться от 100 до 150 представителей в Санкт-Петербургскую Думу.

Думается, что в дореволюционной России важным этапом генезиса гражданского общества становится период царствования Александра II, правление которого ознаменовалось реформами, способствовавшими развитию частных интересов.

Входе городской реформы, проведенной Александром II на основании Городового положения от 16 июня 1870 года, думы во всей Российской империи стали рассматриваться как бессословные органы городского самоуправления. В их избрании, которое осуществлялось с периодичностью раз в 4 года, могли участвовать все горожане, платившие налоги на основе имущественного ценза.

15

Большинство исследователей сходятся во мнении, что особую роль в реформационном процессе сыграло создание земств, учрежденных на основании Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 года и призванных решать вопросы местного самоуправления. Так, согласно точке зрения С. Г. Сергеева, данные структуры функционировали вне системы государственных органов, имели собственную экономическую базу, основывались на принципах саморегулирования и самоуправления и вовлекали значительную долю населения страны1.

Следует отметить, что земские учреждения были практически полностью лишены каких-либо контрольных функций в отношении органов государственной власти, однако идеи участия представителей земских структур в процессе принятия государственных решений обсуждались на правительственном уровне. Так, 13 апреля 1963 года в записке министра внутренних дел П. А. Валуева к Александру II указывалось на необходимость при проведении земской реформы включения представителей общественности в работу Государственного Совета. В ноябре того же года им был представлен проект закона, предусматривающий создание особого совещательного органа – Съезда государственных гласных при Государственном Совете, состоящего из 175 членов, избираемых земствами и городами и назначаемых (не менее одной пятой общего состава) императором2. Таким образом, все законы, прежде чем направляться на рассмотрение общего собрания Государственного Совета, должны были не только пройти обсуждение в департаментах Государственного Совета, но и получить содержательную оценку Съезда государственных гласных. Более того, 16 гласных, избираемых указанным Съездом, должны были участвовать на равных основаниях в непосредственной работе общего собрания Государственного Совета. Несмотря на то что их количество относительно 60–70 членов Государственного Совета являлось незначительным, все же данный проект можно рассматривать как прогрессивный шаг к относительной демократизации законодательного процесса, способствующий реализации контрольной функции общества над государством посредством оценки и обсуждения принимаемых решений.

Другим, не менее реформационным проектом, нацеленным на привлечение народных представителей к участию в осуществлении государственного управления и обеспечивающим открытость законодательного процесса, была так называемая Конституция М. Т. Лорис-Меликова, разработанная в 1881 году. Основной идеей данного документа являлось создание при Государственном Совете Общей комиссии – особого совещательного органа, в который должны были поступать все законопроекты перед

1См.: Сергеев С. Г. Становление гражданского общества в России : историко-поли- тологический подход : автореферат диссертации кандидата политических наук. Саратов, 1999. С. 17.

2См.: Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву : в 2 т. Т. I. Конституционное право. Санкт-Петербург : Типография Санкт-Петербургского Акционерного общества «Слово», 1908. С. 110.

16

их непосредственным обсуждением3. Предусматривался смешанный принцип формирования этого органа: часть членов назначалась императором, другие выбирались губерниями и городами. Слабостью указанного проекта являлся совещательный характер решений, выносимых Общей комиссией. Таким образом Государственный Совет мог принимать законы и при их негативной оценке комиссией.

Следует отметить, что ни проект П. А. Валуева, ни Конституция М. Т. Лорис-Меликова не обрели формального нормативного выражения, хотя к обсуждению отдельных законопроектов все же стали привлекать представителей общественности. Как указывает Л. И. Рогачева, например, при рассмотрении вопросов о снижении выкупных платежей к обсуждению было привлечены 12 экспертов из разных областей России, о спиртных напитках – 32 советника4.

Несмотря на объективные сложности включения представителей земств в процедуру принятия государственных решений, думается, что данные структуры все же имели большое значение в активизации политической роли общества, способствовали самоорганизации общественной инициативы и контроля, развивая и апробируя разные механизмы участия в местном самоуправлении. По мнению В. В. Назарова, важную роль в создании общественных институтов обсуждения вопросов местного значения играли съезды земских служащих (врачей, ветеринаров, статистиков, агрономов и др.), на которых обсуждался широкий круг проблем, затрагивающих разные стороны организации земской деятельности. Их основным содержанием стали вопросы улучшения санитарно-гигиенических условий труда и быта сельского населения, профилактика заболеваний, разработка противоэпидемических мероприятий, совершенствование методов статистических исследований, улучшение агрокультуры и др.5.

В ХVIII–XIX веках механизм подготовки и принятия законопроектов включал в себя возможность консультирования с обществом. Так, во второй половине XIX века обсуждение законопроектов проходило не только в министерствах, но и в специальных комитетах, куда приглашались эксперты от общества и сословных организаций дворянства, купечества. Существовала также практика сбора мнений от частных лиц и сословных организаций по готовящейся реформе6.

Реформы 1905–1906 годов стали новым этапом в становлении гражданского общества в России и развитии механизма общественного контроля за деятельностью власти, создав правовое поле для его реализации. В числе нормативных правовых актов, сыгравших позитивную роль

3См.: Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 111–112.

4См.: Рогачева Л. И. Общественные организации и гражданское общество // Власть. 2010. № 4. С. 28.

5См.: Назаров В. В. К вопросу о роли земства в становлении гражданского общества в России во второй половине XIX века // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия История. Международные отношения. 2008. Т. 8, вып. 1. С. 26.

6См.: Чернышев Б. В. Разработка и принятие государственных решений в России : уроки истории (XVIII–XX вв.). Саратов : СЮИ МВД России, 2003. С. 14.

17

в усилении политической роли общественности, в первую очередь следует отметить Манифест 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка», провозгласивший основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов7. Помимо этого важной новеллой данного акта явилось провозглашение (одновременно с Манифестом Николая II от 6 августа 1905 года «Об учреждении Государственной Думы»8) Государственной Думы как высшего законодательного органа, формируемого на основе народного представительства, «…чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нашей власти».

Государственная Дума Российской империи всех четырех созывов (1906–1917 годов) формировалась непрямыми выборами, предусматривающими куриальный характер их организации: население делилось на несколько курий, которые получили возможность выбирать определённое число выборщиков с неравным представительством. Кроме того, к выборам не допускались иностранные подданные, лица моложе 25 лет, женщины, учащиеся, бродячие инородцы и некоторые другие категории населения.

Несмотря на противоречивые оценки, сложившиеся в научном сообществе и общественном мнении по поводу исторической роли Государственной Думы, думается, что она сыграла ключевую роль в усилении взаимосвязи государства и общества, обеспечив относительную публичность процесса принятия государственных решений, не существовавшую ранее. Порядок формирования, как и процессуальные особенности организации заседаний данного органа, обусловил доступ граждан к законотворческой деятельности.

Публичность заседаний Государственной Думы предусматривала широкий доступ общественности. Для посетителей отводились особые ложи в зале заседаний. Пожелавшие воочию наблюдать думские прения должны были получить разрешение сначала заведующего охраной Таврического дворца, затем Председателя Думы, после чего по именным билетам попадали в зал заседаний. С другой стороны, необходимо отметить деятельность СМИ, которые обеспечивали информационную открытость, освещая подробности парламентской деятельности. Так, во время I и II Думы в Таврическом дворце было аккредитовано около 200 журналистов. Да и сама Дума вела активную издательскую деятельность, публикуя стенографические отчеты, материалы работы думских комиссий, обзоры деятельности Думы и ее структурных подразделений и т. д.

7Законодательные акты переходного времени. 1904–1908 гг. : Сборник законов, манифестов, указов Пр. Сенату, рескриптов и положений комитета министров, относящихся к преобразованию государственного строя России, с приложением алфавитного предметного указателя. Изд. 3-е, пересм. и доп. по I сентября 1908 года / под редакцией пр.-доц. Н. И. Лазаревского. Санкт-Петербург : Юрид. кн. склад «Право», 1909. С. 150–151.

8Полное собрание законов Российской империи. Собр. III. Т. XХV. Отд-ние 1-е. СПб., 1908. Ст. 26656. С. 637–638.

18

2.2.Советский этап развития представительной демократии

вРоссии

Февральская революция 1917 года заложила основы особой формы организации и развития представительных органов, отражающей специфику советской системы государственного управления. Демократия

инародовластие являлись важным фактором развития социалистической модели общества, потому особое внимание уделялось общественным формам, активно задействованным в механизме принятия политических решений.

Система советов как основа государственного управления в Российском государстве предопределила отсутствие полноценных парламентских органов, считавшихся антиподом концепции диктатуры пролетариата

ирассматриваемых как исключительно буржуазное проявление.

Система советов была унифицирована Конституцией РСФСР 1918 года, в соответствии с которой вся власть в пределах Российской Социалистической Федеративной Советской Республики принадлежала всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах. Верховная власть в РСФСР принадлежала Всероссийскому съезду Советов, а в период между съездами – Всероссийскому центральному исполнительному комитету Советов. Всероссийский съезд Советов формировался из представителей городских Советов из расчета 1 депутат на 25 000 избирателей, и представителей губернских съездов Советов из расчета 1 депутат на 125 000 жителей.

Советы, составлявшие единую систему управления, являлись полновластными органами, так как разделение власти на законодательную и исполнительную до 1936 года не предусматривалось.

По Конституции СССР 1924 года верховным органом власти являлся съезд Советов, а в период между съездами – Центральный исполнительный комитет Союза ССР, состоящий из Союзного Совета и Совета Национальностей.

С принятием Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года функции высшего законодательного органа стали выполнять Верховный Совет СССР и Верховный Совет РСФСР соответственно, а с принятием 1 декабря 1988 года закона СССР «О выборах народных депутатов СССР» и внесением необходимых изменений в Конституцию

СССР 1977 года и Конституцию РСФСР 1978 года – также Съезд народных депутатов СССР и Съезд народных депутатов РСФСР.

2.3.Современный этап развития представительной демократии

вРоссии

Указом Президента РФ от 21.09.1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» предусматривались роспуск Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР и проведение выборов Государственной Думы как нижней палаты нового парламента – Федерального Собрания. 12 декабря 1993 года одновременно

19

со всенародным голосованием по принятию Конституции РФ состоялись выборы палат Федерального Собрания – Государственной Думы и Совета Федерации первого созыва. В соответствии с заключительными и переходными положениями Конституции РФ 1993 года Совет Федерации и Государственная Дума первого созыва избирались сроком на два года.

Формирование представительных органов осуществлялось не только на федеральном уровне, данный процесс затронул также регионы и уровень местного самоуправления.

В соответствии с Указом Президента РФ от 09.10.1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливалось, что в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах федерального значения населением избираются органы представительной власти (собрания, думы и т. п.) в составе 15–50 депутатов, работающих на постоянной основе. Представительный орган субъекта РФ принимает нор- мативно-правовые акты по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, Федеративным договором и законодательством Российской Федерации к ведению представительных органов соответствующих субъектов РФ, утверждает соответствующий бюджет и отчет о его исполнении, осуществляет контрольные функции представительного органа. Указом Президента РФ от 22.10.1993 г. № 1723 «Об основных началах государственной власти в субъектах Российской Федерации» были назначены выборы в новые представительные органы государственной власти, которые должны были пройти с декабря 1993 по март 1994 года. Таким образом, сформированные законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ стали полноправными участниками конституционно-правовых отношений, определяя основные направления правотворческой политики в регионах, формируя законодательную базу для развития государственной политики на местах.

Следует отметить, что первоначальный опыт развития представительных институтов характеризовался сложностью и противоречивостью данного процесса, что было весьма предсказуемо в условиях отсутствия устойчивых парламентских традиций и глобального переформатирования конституционного строя. Несмотря на достаточно острую внутреннюю политическую борьбу, противоречия федерального и регионального законодательства и иные негативные последствия исторического становления парламентских органов на всех уровнях государственной власти, кризисный период остался в прошлом. Современный этап функционирования представительных органов в Российской Федерации характеризуется устойчивостью и стабильностью развития института парламентаризма, демонстрируя поступательное стремление к верховенству парламента в системе публичной власти.

20