Парламентское право России. Учебное пособие для студентов, обучающихся по направлениям подготовки «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное уп

Т е м а 3

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА

ПЛАН

3.1.Система парламентских органов в Российской Федерации

3.2.Конституционно-правовой статус Федерального Собрания

3.3.Законодательный процесс в Федеральном Собрании

3.1.Система парламентских органов в Российской Федерации

Под представительной властью в собственном смысле слова следует понимать вид публичной власти (государственной, муниципальной), осуществляемой выборными органами, коллегиальными по составу и порядку выработки и принятия решений, призванными представлять граждан (народ, население) соответствующих политико-территориальных образований при осуществлении всех своих властных полномочий. Только обладающие перечисленными свойствами органы публичной власти могут характеризоваться как представительные органы. В качестве таковых в Российской Федерации выступают Федеральное Собрание Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, представительные органы муниципальных образований. Вместе с тем в качестве парламентов следует рассматривать только законодательные (представительные) органы государственной власти федерального и регионального уровня. Местные представительные органы, несмотря на представительный характер их формирования, наличие правотворческой и контрольной функций, не выполняют одного из основных условий отнесения их к парламентским – они не принимают законов, т. е. актов, обладающих высшей юридической силой. Таким образом, парламентами в Российской Федерации являются Федеральное Собрание и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ.

Дискуссионность вопроса о наличии в России системы парламентских органов основана на вполне рациональном доводе, что, в отличие от системы исполнительных или судебных органов, они не находятся в отношениях вертикального соподчинения. Другими словами, региональные парламенты не подчиняются Федеральному Собранию и не зависят от него. Вместе с тем все же стоит рассматривать системность парламентских органов в качестве одной из характеристик их организационной сущности. Это обусловлено во многом не только единством системы публичной власти, но и общностью принципов, функций, форм и конституционно-

22

правовой основы их деятельности. Система парламентских органов в России децентрализована, но в то же время она демонстрирует многообразие направлений их взаимодействия, что обеспечивает единство реализации государственной политики и эффективность представительства интересов многонационального народа.

Можно выделить несколько направлений и форм такого взаимодействия:

–законодательное регулирование (например, российский парламент определяет основы правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ);

–реализацию законодательной инициативы (например, в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ в число субъектов права законодательной инициативы в Федеральном Собрании включены законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ);

–участие в формировании вышестоящего представительного органа (законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ участвуют в формировании Совета Федерации Федерального Собрания);

–совместную законотворческую деятельность (например, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ участвуют в процедуре рассмотрения поправок к Конституции РФ, одобряя их);

–участие в работе совместных органов (например, в деятельности Совета законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании – совещательном и консультативном органе, созданном при Фе-

деральном Собрании Российской Федерации для согласованного законодательного обеспечения реализации государственной политики в сфере разграничения полномочий по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, совершенствования механизмов реализации контрольных полномочий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организации их взаимодействия в законодательном процессе и обмена опытом парламентской деятельности);

–партийное взаимодействие на всех уровнях публичной власти (использование пропорциональной избирательной системы для формирования части состава представительных органов публичной власти).

3.2.Конституционно-правовой статус Федерального Собрания

Всоответствии со ст. 94 Конституции РФ Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации.

23

Согласно ст. 11 Конституции РФ, Федеральное Собрание, наряду с Президентом, Правительством и судами Российской Федерации, осуществляет государственную власть в Российской Федерации. В качестве постоянно действующего высшего государственного органа оно реализует законодательную власть. Представительный характер Федерального Собрания заключается в том, что оно, во-первых, формируется выборным путем, а во-вторых, выражает государственную волю многонационального народа.

Положение Федерального Собрания в системе разделения властей определяется его назначением в этой системе и взаимоотношениями с другими ветвями власти. Определение Федерального Собрания как законодательного органа позволяет выявить его основную функцию – принятие законов. Законы в правовом государстве являются основным средством правового регулирования и обладают высшей юридической силой.

Характеристика Федерального Собрания в качестве парламента определяется тесной связью представительной и законодательной функций. Право должно соответствовать своему критерию – совокупности ценностей, отражающих компромиссный интерес граждан и их организаций и отвечающих требованию исполнимости. Поэтому парламент как представительный орган должен выражать компромиссную волю общества, которой он как законодательный орган придает форму закона.

В современной зарубежной теории парламента наряду с представительной и законодательной функциями выделяют также контрольную, которая наделяет законодательный орган, создающий нормативные правые акты, возможностью контроля за исполнением законов. Контрольные полномочия свойственны также и Федеральному Собранию. Так, Федеральное Собрание осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета посредством отдельного государственного органа – Счетной палаты, которая формируется палатами Федерального Собрания, а также при реализации Государственной Думой полномочия решать вопрос о доверии Правительству РФ, заслушивания ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в частности по вопросам, поставленным Государственной Думой Федерального Собрания, и др.

Законодательная власть в Российской Федерации не представляет собой единую систему, поэтому Федеральное Собрание не является вышестоящим органом для иных представительных органов Российской Федерации. Взаимодействие Федерального Собрания с представительными органами государственной власти субъектов РФ и представительными органами местного самоуправления главным образом выражается в принятии федеральных законов в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Эти законы обязательны для применения указанными органами. В свою очередь, законодательные (представительные) органы субъектов РФ участвуют в федеральном законотворческом процессе.

Правовой статус Федерального Собрания Российской Федерации определяется в первую очередь Конституцией РФ.

24

Детальное регулирование статуса российского парламента осуществляется Федеральным законом от 22.02.2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральным законом от 22.12.2020 г. № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральным законом от 08.05.1994 г. № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и иными федеральными

ифедеральными конституционными законами, закрепляющими полномочия палат Федерального Собрания в сфере взаимодействия с разными государственными органами.

Особое место в системе источников, определяющих правой статус Федерального Собрания, занимают регламенты палат Федерального Собрания, принимаемые в форме постановлений палат парламента. Регламенты палат Федерального Собрания представляют собой совокупность норм, устанавливающих и конкретизирующих на основе Конституции РФ порядок организации, процедуры и формы деятельности палат Федерального Собрания.

Некоторые стороны отношений, так или иначе затрагивающих деятельность Федерального Собрания, урегулированы на уровне подзаконных нормативных правовых актов, например Указа Президента РФ от 10 февраля 1996 г. «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации».

Вкачестве важного источника правового регулирования организации

идеятельности Федерального Собрания следует выделить правовые позиции Конституционного Суда РФ. Правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам конституционно-правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации в первую очередь способствуют уточнению отдельных элементов статуса российского парламента. Так, например, посредством правовых позиций Конституционного Суда были раскрыты понятия «принятый федеральный закон», «общее число депутатов», внесены необходимые разъяснения конституционных положений о порядке принятия поправок к Конституции РФ, о порядке одобрения Советом Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов, о механизме преодоления Федеральным Собранием отлагательного вето Президента, о порядке роспуска Государственной Думы и др.

Рядом российских исследователей высказываются идеи о принятии Федерального конституционного закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации», посредством которого можно было бы осуществлять непосредственное регулирование организации и деятельности Федерального Собрания. Однако Конституция РФ не предусматривает принятия закона о Федеральном Собрании (равно как и о Президенте России). Вопросы правового статуса палат и организация работы Федерального Собрания составляют предмет конституционной регламентации и принимаемых на ее основе регламентов палат.

Федеральное Собрание является постоянно действующим государственным органом и в соответствии с ч. 1 ст. 95 Конституции РФ состоит

25

из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Двухпалатная структура Федерального Собрания объясняется прежде всего федеративным устройством Российской Федерации, необходимостью повышения качества принимаемых актов. Как правило, двухпалатная структура парламента несколько усложняет законотворческий процесс, так как важнейшие решения проходят последовательно через обе его палаты, а для согласованных действий необходимы серьезные политические и правовые усилия.

Государственная Дума всецело отражает представительный характер российского парламента, так как призвана представлять интересы всего населения Российской Федерации.

Совет Федерации по своей природе является «палатой регионов», так как организационно выражает интересы субъектов РФ. Вместе с тем Совет Федерации состоит из сенаторов Российской Федерации, в число которых входят по два представителя от каждого субъекта РФ:

1)по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти – на срок полномочий соответствующего органа;

2)Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, – пожизненно. Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, вправе отказаться от полномочий сенатора Российской Федерации;

3)не более 30 представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом РФ, из которых не более 7 могут быть назначены пожиз-

ненно.

Представителями Российской Федерации в Совете Федерации, осуществляющими полномочия сенаторов Российской Федерации пожизненно, могут быть назначены граждане, имеющие выдающиеся заслуги перед страной в сфере государственной и общественной деятельности.

Представители Российской Федерации в Совете Федерации, за исключением тех, кто осуществляет полномочия сенаторов Российской Федерации пожизненно, назначаются сроком на шесть лет.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых сроком на 5 лет на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании по смешанной избирательной системе.

Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами.

Палаты Федерального Собрания заседают раздельно. Однако в соответствии с ч. 3 ст. 100 Конституции РФ они могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ.

Следует отметить, что эффективная деятельность Федерального Собрания невозможна без активного взаимодействия его палат, которое выражается не только в их совместном заседании, но и в активной совместной деятельности в законодательном процессе (законодательная инициатива, создание специальных комиссий, проведение совместных мероприятий и др.), а также создании специальных органов (например, Счетной палаты для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета).

26

3.3. Законодательный процесс в Федеральном Собрании

Законодательный процесс представляет собой регламентированный Конституцией РФ, федеральными и федеральными конституционными законами, регламентами палат Федерального Собрания специальный порядок осуществления совокупности действий, составляющих законодательную деятельность парламента. Цель законодательного процесса заключается в его конечном результате, т. е. в принятии закона.

В Российской Федерации законодательный процесс состоит из нескольких стадий.

Первая стадия – реализация права законодательной инициативы – сводится к внесению на рассмотрение Государственной Думы законопроекта. В соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ субъектами права законодательной инициативы выступают Президент РФ, Совет Федерации, сенаторы Российской Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ по вопросам их ведения. Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов и т. д. могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

–проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов;

–законопроектов о внесении изменений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы либо о признании этих законов утратившими силу либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

–поправок к законопроектам.

Вторая стадия – предварительное рассмотрение законопроекта в профильных комитетах. Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах массовой информации.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляются Советом Государственной Думы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для подготовки и представления отзывов на них.

Третья стадия – рассмотрение законопроектов в Государственной Думе. Рассмотрение проектов законов осуществляется Государственной Думой в трех чтениях. В первом чтении обсуждается концепция законопроекта, дается оценка соответствия его положений Конституции, его актуально-

27

сти и практической значимости. По результатам первого чтения проводится голосование для решения вопроса, принимать или не принимать проект закона в первом чтении. Принятое решение оформляется постановлением Государственной Думы. Если проект закона будет принят в первом чтении, устанавливается срок для представления субъектами законодательной инициативы поправок к нему. Данные поправки рассматриваются, обобщаются ответственным комитетом Государственной Думы. Данный комитет также рекомендует Государственной Думе принять или отклонить соответствующую поправку.

В законодательном процессе зачастую предусмотрена также реализация прямых форм демократии. Так, Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

Нередко в законодательном процессе задействуются согласительные процедуры, выражающиеся в формировании специальных комиссий, в состав которых на паритетных началах включаются участники законодательного процесса для урегулирования возникших в процессе рассмотрения законопроектов конфликтов. Так, например, в случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственной Думой создается согласительная комиссия по разработке согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета либо указанный проект федерального закона возвращается в Правительство РФ на доработку.

Законопроект для рассмотрения во втором чтении представляется ответственным комитетом Государственной Думы, которая рассматривает поступившие поправки и принимает по ним решения. Таким образом, в результате второго чтения в основном формируется текст проекта закона. Принятый во втором чтении проект закона направляется для устранения возможных внутренних противоречий в ответственный комитет Государственной Думы и Правовое Управление ее Аппарата.

Четвертая стадия – принятие закона. В третьем чтении окончательно утверждается текст законопроекта. При рассмотрении законопроекта

втретьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению проекта в целом или отдельных его положений.

Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Федеральные конституционные законы, проекты законов Российской федерации о поправках к Конституции РФ одобряются не менее чем двумя третями депутатов Государственной Думы. Принятые Государственной Думой федеральные законы

втечение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Пятая стадия – рассмотрение и одобрение федеральных законов Советом Федерации. До вынесения закона на рассмотрение Совета Федерации его рассматривает ответственный комитет, который готовит заключение по законопроекту с рекомендацией одобрить его или отклонить. Это заключение оглашается на заседании Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение

28

14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Для одобрения федерального конституционного закона необходимо не менее трех четвертей голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, статуса и защиты государственной границы Российской Федерации, войны

имира.

Вслучае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, Государственная Дума может преодолеть «вето» Совета Федерации.

Завершающая стадия – подписание закона Президентом РФ и его обнародование. Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Президент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством (не менее двух третей) голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение 7 дней и обнародованию. Если Президент РФ в течение указанного срока обратится в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности федерального закона, срок подписания такого закона приостанавливается на время рассмотрения запроса Конституционным Судом РФ. Если Конституционный Суд РФ подтвердит конституционность федерального закона, Президент РФ подписывает его в трехдневный срок с момента вынесения Конституционным Судом РФ соответствующего решения. Если Конституционный Суд РФ не подтвердит конституционности федерального закона, Президент РФ возвращает его в Государственную Думу без подписания.

Принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Если Президент РФ в течение указанного срока обратится в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности федерального конституционного закона, срок подписания такого закона приостанавливается на время рассмотрения запроса Конституционным Судом РФ. Если Конституционный

29

Суд РФ подтвердит конституционность федерального конституционного закона, Президент РФ подписывает его в трехдневный срок с момента вынесения Конституционным Судом РФ соответствующего решения. Если Конституционный Суд РФ не подтвердит конституционности федерального конституционного закона, Президент РФ возвращает его в Государственную Думу без подписания

Важную роль в законодательной деятельности Федерального Собрания играет Общественная палата РФ. По решению совета Общественной палаты она может проводить экспертизу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих вопросы:

–государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения;

–обеспечения общественной безопасности и правопорядка.

Для проведения экспертизы Общественная палата создает рабочую

группу, которая вправе:

–привлекать экспертов;

–рекомендовать Общественной палате направить в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации запрос о предоставлении документов и материалов, необходимых для проведения

экспертизы;

– предложить Общественной палате участвовать в работе комитетов и комиссий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении законопроектов, являющихся объектом экспертизы.

Проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации вместе со всеми прилагаемыми к ним документами и материалами направляются в Общественную палату в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Законопроекты вместе с документами и материалами, необходимыми для проведения экспертизы, передаются Общественной палате по ее запросу Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов подлежат обязательному рассмотрению на пленарных заседаниях палат Федерального Собрания.

Заключения Общественной палаты РФ носят рекомендательный характер.

30