Парламентское право России. Учебное пособие

ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВО РОССИИ

Учебное пособие

Саратов

2014

УДК 342.5(075.8) ББК 67.400.6я73

П 18

Авторы:

З.Ф. Хусаинов, доктор юридических наук, профессор; О.А. Фомичева, кандидат юридических наук.

Рецензенты:

А.Г. Гатауллин, доктор юридических наук, профессор; О.И. Зазнаев, доктор юридических наук, профессор.

П 18 ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВО РОССИИ: учебное пособие /

З.Ф. Хусаинов, О.А. Фомичева. — Саратов: Издательство «Вузовское образование», 2014. — (Высшее образование). — 162 с. — Док. опубл. не был. — Доступ с сайта ЭБС IPRbooks.

Предлагаемый учебник подготовлен для высших учебных заведений с целью усвоения основных принципов функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти в России. Дается правовая характеристика внутреннего устройства и процессуально-организационной деятельности палат современного российского парламента, раскрывается процесс законотворчества, осуществляемого высшим законодательным органом власти и региональным законодательным (представительным) органом власти в субъектах Российской Федерации.

Рекомендовано студентам, преподавателям и всем, интересующимся вопросами парламентского права.

© Фомичева О.А., Хусаинов З.Ф.

2

3

Введение

Парламентское право занимает особое место в конституционном праве – юридической дисциплине, которая изучается во всех ВУЗах страны, причем не только юридической направленности. С момента учреждения конституционной модели разделения власти парламентское право, и институты парламентаризма получили широкое распространение в исследованиях ученых-конституционалистов.

Парламентское право как учебная дисциплина стала обособляться. Во многих юридических вузах России в учебные планы включена отдельная дисциплина

«Парламентское право Российской Федерации», которая направлена на усвоение бакалаврами, студентами и магистрантами системы знаний о парламенте и парламентаризме, представительных органах власти федерального и регионального уровня в Российской Федерации, правовых основах их организации и деятельности,

правовых основах статуса депутатов.

Правовые основы парламентского права получают свое базовое закрепление в конституционном праве. Наряду с этим огромный массив норм позволяют выделить парламентское право в отдельный правовой институт со своей спецификой. Именно поэтому особое внимание необходимо уделить исследованию института парламентского права и парламентаризма и его места в системе наук России.

На данный период развития научных исследований в сфере парламентаризма недостаточно активно изученным остается институт парламентского права.

Предлагаемый учебник подготовлен для высших учебных заведений с целью усвоения основных принципов функционирования законодательных (представительных)

органов государственной власти в России. Автор определяет общие принципы функционирования парламентов в России. В работе раскрываются проблемы,

возникающие в деятельности парламентариев.

В учебнике рассматриваются актуальные вопросы теории парламентаризма и деятельности современного парламента, вносится новый взгляд на место дисциплины парламентского права в системе научных знаний. В работе дается правовая характеристика внутреннего устройства и процессуально-организационной деятельности палат современного российского парламента, раскрывается процесс законотворчества, осуществляемого высшим законодательным органом власти и

4

региональным законодательным (представительным) органом власти в субъектах Российской Федерации.

Учебник разработан на основе действующего законодательства, использованы труды ученых, осуществляющих исследования в парламентаризме. Книга рекомендована для использования студентами в процессе обучения в ВУЗах страны как общетеоретического учебного пособия. Практические данные, содержащиеся в данной работе могут быть использованы преподавателями для включения в лекции по дисциплине «конституционное право» по изучаемому направлению – «парламент».

Работа предназначена для всех интересующихся вопросами парламентского права.

5

Глава 1

Понятие парламентского права

1.1. Понятие, происхождение и доктринальные источники парламентского права

В современной юридической литературе все большее развитие получают исследования парламентского права. Очень трудно представить на сегодняшний день демократическое государство, в котором отсутствует парламент. В то же время место в системе правовых наук парламентского права не определено. На сегодняшнем этапе развития науки наблюдается всеобщая активность выражения мнений в тенденции развития системы права, изменение отраслевого законодательства, его первостепенная переработка, возникновение новых направлений правового регулирования общественных отношений, что влечет появление новых кодифицированных актов,

новых отраслей законодательства1.

Существующие мнения ученых о месте парламентского права в системе российского права можно подразделить на 2 группы.

1. Традиционным является мнение о том, что парламентское право является подотраслью конституционного права2. Значительная часть конституционных норм регулирует деятельность парламента. Поэтому факт отнесения парламентского права к отрасли конституционного права не оспорим. Ключевым моментом, который может быть поставлен под сомнение, является факт соотнесения парламентского права как подотрасли или института. В связи с чем видится необходимым раскрытие данных категорий. Подотрасль права раскрывается через объединение нескольких институтов одной и той же отрасли3, то есть понятие отрасли включает в себя составные части

(институты). Совокупность изучаемых институтов парламентского права в составе конституционного права как учебной дисциплины и как науки позволяют говорить о становлении парламентского права как подотрасли. В качестве ключевых институтов

1 Хабриева Т.Я. К вопросу о месте российского парламентского права в системе права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21 - 23 марта 2002 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 27.

2См. например, Саликов М.С. Парламентское процессуальное право - подотрасль конституционного процессуального права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 37.

3Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1996. С. 184.

6

следует назвать порядок работы парламентариев, законодательный процесс,

организацию взаимоотношений с другими государственными органами,

организационно-правовое и техническое обеспечение деятельности палат.

Парламентское право можно соотнести как комплексную составную часть конституционного права, т.е. совокупности всех входящих в него институтов. Таким образом, говорить о парламентском праве как о своеобразном, сложном институте конституционного права1 является неуместным и не оправданным.

2. Парламентское право проявляет качества самостоятельной отрасли права и,

по мнению ученых, все больше обособляется от конституционного права2. Признаком самостоятельности отрасли является наличие своей функции, своего режима правового регулирования. Исходной точкой дискуссии о самостоятельности парламентского права является усиление роли парламента Российской Федерации и региональных законодательных органов власти в структуре органов власти. В связи с тем, что конституционное право является базовым по отношению к парламентскому праву, то достаточно сложно отделить парламентское право от конституционного права. Тем не менее, вопрос самостоятельности отрасли все чаще подвержен обсуждению. Так, Б.Н. Топорнин отмечает: "эта отрасль права отличается юридическим и политическим здоровьем: она полноправна, с нормальным пульсом и ритмом функционирования, все ее компоненты находятся в рабочем состоянии и действуют взаимосвязанно и согласованно, составляя единый и слаженный комплекс"3. Базовым источником регулирования правоотношений является конституционное право. Тем не менее, парламентское право обладает собственным законодательством. Полагаем, что обоснованием положения о самостоятельном характере парламентского права являются доводы Т.Я. Хабриевой о том, что парламентское право является особой системой юридических принципов и норм,

регулирующих внутреннее устройство парламента и связанные с ним организационные отношения, сам процесс парламентской деятельности,

1Булаков О.Н., Рязанцев И.Н. Парламентское право России: Курс лекций / под ред. О.Н. Булакова. М.: Юстицинформ. 2007. С. 9.

2Введение в парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.:

Юристъ, 2003. С. 55.

3Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. В 4 т. Т. 2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1995.

С. 96.

7

взаимоотношения с другими государственными органами власти и избирательным корпусом1.

Самостоятельность парламентского права подчеркивается возможностью самоопределения парламентариев в правотворческой и организационной деятельности. Так, полномочия каждой из палат Федерального Собрания Российской Федерации прямо или опосредовано сформулированы в Регламенте палат Федерального Собрания (далее Регламент палат)2. Работа региональных парламентариев определена их собственными регламентами. Представительный орган муниципального образования также самостоятелен в пределах самоорганизации и наделен собственными полномочиями, самостоятельно принимает свой регламент,

который регулирует вопросы организации деятельности, порядок проведения заседаний, принятия решений. Так, в соответствии с Регламентом3 Оренбургский городской Совет самостоятельно избирает из своего состава Председателя;

Заместителя Председателя Совета, создает постоянные депутатские комиссии и выбирает их председателей.

Изложенные две точки зрения позволяют сделать вывод о том, что парламентское право - это совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность органов законодательной (представительной) власти, закрепленных в конституционном праве и принимаемых самостоятельно соответствующими органами актах, носящих специфичный характер. При наличии собственной системы законодательства парламентское право вполне могло бы стать самостоятельной отраслью права в системе права. При сопоставлении парламентского права как подотрасли конституционного права, необходимо одновременное выделение парламентского права как специфического института, носящего признаки самостоятельности отрасли.

1Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 15.

2См.: Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации принят постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998г. №2134-II-ГД // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 7, ст.801; 2000, N 22, ст.2283; N 30, Ст.3128., Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (в ред. постановления палаты от 9 июня 1999 г. N 259-СФ. //

СЗ Российской Федерации. 1999. N 24. Ст. 2921.

3Решение Оренбургского городского Совета от 22.08.2006 года N 55 (ред. от 17.10.2006года) «Об утверждении

регламента Оренбургского городского совета» (вместе с «Регламентом Оренбургского Городского Совета», «Перечнем Постановлений Оренбургского Городского Совета, признаваемых утратившими силу») // Вестник Оренбургского Городского Совета. 2006. N 3. часть 2.

8

1.2. Объект, предмет и метод правового регулирования

парламентского права

Рассматривая парламентское право необходимо обратиться к традиционным понятиям: к предмету и методу правового регулирования. Предметом правового регулирования являются определенные общественные отношения, которые регулируются нормами права. Предметом правового регулирования парламентского права составляют отношения, складывающиеся по поводу деятельности парламентариев, имеющую в основном процессуальную форму. Деятельность депутата законодательного органа власти или представительного органа местного самоуправления регламентирована как материальными нормами права (вопросы правового статуса, функций, компетенции, структуры, порядка формирования,

внутренней организации палат, статуса парламентария), так и процессуальными нормами права (порядок его работы, законодательный процесс, межпарламентское сотрудничество и т.д.).

Предмет правового регулирования парламентского права необходимо раскрыть через категорию парламентских правоотношений. Правоотношение - это форма, в

которую облекается урегулированное правом общественное отношение; это взаимоотношение между субъектами права, то есть участниками по поводу объекта,

при котором возникают взаимные права и обязанности.

Субъектами парламентского права являются:

1. Лица, непосредственно осуществляющие законотворческую деятельность:

а) депутаты законодательных (представительных) органов власти Федерального Собрания Российской Федерации, депутаты законодательного (представительного)

органа субъекта Российской Федерации, депутаты представительных органов местного самоуправления;

б) лица и органы, обладающие правом законодательной инициативы – Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания,

законодательные (представительным) органы субъектов Российской Федерации,

9

Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по предметам их ведения.

2. Лица и органы, оказывающие содействие в законотворческой деятельности:

Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, прочие конституционные органы, учреждения и должностные лица (в том числе консультанты, помощники и секретари депутатов)

3. Органы государственной власти и местного самоуправления:

непосредственные участники парламентского права как коллегиальный оран (палаты Федерального Собрания совместно или раздельно, представительный или исполнительный орган местного самоуправления и т.д.)

Одним из элементов структуры парламентских правоотношений является содержание правоотношений, которое воплощено в субъективных правах и обязанностях его участников. Так, основы статуса депутата определены Конституцией Российской Федерации и законом от 8 мая 1994 г «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы»1. Такое конституционное закрепление полномочий призвано обеспечить его независимость в осуществлении своей деятельности как представителя органа законодательной власти. Дополнительно закреплены полномочия депутата и иных в нормативно правовых актах, которые сводятся к следующим:

непосредственное участие в работе парламентариев (в заседаниях,

парламентских слушаниях, в работе комитетов и комиссий палат и т.д.);

осуществлений мероприятий по внесению процессуальных документов

(внесение законопроектов в Государственную думу, парламентского запроса и т.д.)

работа с избирателями;

обращения (с вопросами к членам Правительства РФ; к соответствующим должностным лицам и органами т.д.);

использование гарантий (неприкосновенность личности; социальное обеспечение, депутатский иммунитет и т.д.)

1 Федеральный закон от 08.05.1994 года N 3-ФЗ (ред. от 21.11.2011 года) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"//Собрание законодательства РФ.

09.05.1994. N 2. Ст. 74

10