Парламентское право России. Учебное пособие

Порядок деятельности палат Федерального Собрания основан на законах Российской Федерации, поэтому регламент должен отражать специфику полномочий парламентариев. Все то, что не определено в законе, должно найти отражение в регламенте палаты. Таким образом, регламенты определяют не только круг полномочий парламентариев, но и лиц, с которыми они вступают во взаимоотношения. То есть действие норм Регламентов распространяются на всех лиц,

участвующих в парламентских процедурах. Так, регламент Государственной Думы Российской Федерации, равно как и Регламент Совета Федерации определяет правила присутствия на заседаниях палаты высших органов государственной власти. При этом определенен круг лиц, которые вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседаниях палат (в равной степени). В перечень таких лиц включены:

Президент Российской Федерации, полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе, Председатель Совета Федерации,

члены Совета Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, члены Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Председатель Счетной палаты Российской Федерации, заместители Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторы Счетной палаты Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Генеральный прокурор Российской Федерации, Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. В то же время, нормы регламентов обоих палат Федерального Собрания Российской Федерации содержат обязательное условие присутствия на закрытых заседаниях палаты других лиц, которые устанавливают наличие специальных пропусков, оформляемых по письменному разрешению Председателя Государственной Думы, в Совете Федерации по письменному разрешению Руководителя Аппарата Совета Федерации.

Регламенты палат Федерального Собрания гарантируют парламентариям осуществление своей деятельности без вмешательства других государственных органов. Оба Регламента декларируют беспрепятственное и эффективное

131

осуществление прав и обязанностей парламентариев. Так, на заседаниях палат могут присутствовать различные органы государственной власти и другие лица (в том числе представители средств массовой информации и общественности). Тем не менее, они не могут вмешиваться в процесс проводимых заседаний палат или парламентских слушаний. Все приглашенные лица выступают как на заседаниях палат, так и в парламентских слушаниях только с разрешения председательствующего.

Законодатель определил, что регламенты палат принимаются самостоятельно.

Таким образом, процедура принятия и изменения регламентов осуществляется законодательным органом самостоятельно, без вмешательства других органов государственной власти. Нормы регламента Совета Федерации предусматривают простую процедуру его принятия и внесение изменений. Так, регламент принимается на заседании Совета Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, решение о принятии регламента оформляется постановлением Совета Федерации. Таким образом, регламент – это вид постановления парламента,

имеющих обязательную форму для всех членов законодательного органа. По общему правилу регламент не должен противоречить законодательству Российской Федерации и соответствовать природе своего назначения, то есть регулировать основные вопросы деятельности парламентариев и органа в целом.

Регламенты обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации строго структурированы, оба регламента содержат по 222 статей. Многие статьи обоих регламентов совпадают по своему содержанию: Статус Совета палат, статус председателей палат, структуру комитетов и комиссий палат, процедуру проведения заседаний, парламентский слушаний порядок проведения голосований и пр. Регламент Государственной Думы содержит нестандартную структуру: состоит из 28 глав,

первая глава начинается со статьи восьмой, а последняя глава заканчивается 212

статьей. При этом, статьи с первой по седьмую и статьи с 213 по 222 в структуру глав не включены, а статьи с 213 по 222 входят в состав разделов шестого и седьмого регламента Государственной Думы. Регламент же Совета Федерации структурирован стандартно: статьи объединены в главы, а главы в части. При этом регламент Совета Федерации содержит 3 части, 32 главы, и каждая статья регламента имеет собственное наименование.

132

Итак, регламенты палат не регулируют конституционные правоотношения, то есть они содержат процессуальные правила внутренней организации парламента, они не могут быть источниками конституционного права, поэтому их следует относить к источникам парламентского права. К основному источнику исключительно парламентского права относится регламент – акт палат парламента, средство самоорганизации палаты, совокупность правил и норм, обязательных для самой палаты, ее органов и членов, а также всех других государственных органов,

участвующих в парламентских процедурах.

В региональных парламентах, которые в целом в Российской Федерации имеют однопалатную структуру депутаты законодательных (представительных) органах власти субъектов Российской Федерации, принимают собственные регламенты.

Правовая природа их должна исследоваться не в меньшей степени, чем федеральных законодательных органов власти. В отличие от регламентов палат федерального парламента, региональные регламенты не имеют конституционного закрепления, в

федеральном законодательстве правовая регламентация организационных основ деятельности региональных парламентов практически не находит отражения. В

частности федеральным законом устанавливается, что законодательный

(представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного,

материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности.1

Законодательство Российской Федерации не предусматривает обязательный порядок принятия региональными парламентами своих регламентов. Парламент субъекта Российской Федерации наделен самостоятельностью в выборе процедур регулирования своей деятельности, что является гарантией автономности законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации. Тем, не менее, регламенты приняты практически во всех парламентах субъектов Российской Федерации. Принятие регламентов, как правило,

предусмотрено уставами субъектов Российской Федерации. При этом регламенты региональных парламентов по своему содержанию не одинаковы.

1 Федеральный закон от 06.10.1999 года N 184-ФЗ (ред. от 25.12.2012 года) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 27.01.2013 года) // Собрание законодательства РФ.1999.N 42. Ст. 5005.

133

Отсутствие единообразного понимания критериев содержания регламента палат парламентов субъектов Российской Федерации, позволяет выявить огромную разницу в принимаемых регионами регламентах. Некоторые регламенты закрепляют достаточно широкий спектр парламентских процедур, осуществляемых региональными парламентами, их структуру, аппарат и много других процессов и правил. Прямое указание на принятие регламентов парламентом региона содержат многие уставы субъектов Российской Федерации. Так, Устав города Москвы1

указывает, что порядок и условия принятия Московской городской Думой своих полномочий, правила и процедуры работы, принятие процедурных решений устанавливаются Регламентом Московской городской Думы2. При этом регламент Московской Думы отражает стандартную структуру построения, постановление состоит из 132 статей, объединенных в 13 глав. Сам регламент содержит комплекс норм, обеспечивающих основные правила и процедуры работы парламента. Регламент Московской Думы включает стандартные разделы: полномочия Думы; организацию и проведение заседаний; виды и особенности принимаемых Думой документов;

процедуру рассмотрения проектов законов; правила голосования; осуществление работы депутатом в Думе; добровольные депутатские объединения; порядок формирования комиссий и рабочих групп в Думе; полномочия Председателя Думы и его заместителей; компетенция аппарата Думы; соблюдение регламента и ответственность за его нарушение.

Регламенты законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, должны быть комплексными юридическими актами, содержащими свод правил, включающих организацию и порядок деятельности, в том числе урегулировать внутриорганизационные отношения. Тем не менее, не все регламенты парламентов субъектов Российской Федерации детально регулируют деятельность депутатов и носят комплексный характер. Так, в

Законодательном Собрании Санкт-Петербурга регламентом урегулирован только порядок подготовки и проведения заседаний, проводимых региональным

1 Закон г. Москвы от 28.06.1995 года (ред. от 19.12.2012 года) "Устав города Москвы" // Ведомости Московской городской Думы..2001. N 8. Ст. 130.

2 Постановление Московской городской Думы от 16.11.2005 года N 320 (ред. от 10.10.2012 года) "О Регламенте Московской городской Думы" // Ведомости Московской городской Думы.2005. N 12(2). Ст. 299.

134

парламентом1. Данные нормативно-правовой акт не содержит статей, глав, а

определяет общий порядок проведения заседаний. Постановление депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга содержит подробную регламентацию деятельности процедуры проведения заседаний: порядок созыва и время проведения заседаний, участники заседаний, положения о закрытом заседании, ведение заседаний,

рабочих органов Собрания, повестки дня заседания, порядок обсуждения вопросов заседания, порядок принятия решений на заседаниях. Регламент является постановлением, который содержит 114 пунктов, очень подробно описывающих деятельность депутатов на заседаниях. Так, например, детально регламентирована продолжительность обсуждения или какого-либо из его этапов на заседания, которая ограничивается следующим образом:

- обсуждение вопроса - до 45 минут,

в том числе:

-доклад - до 5 минут

-содоклад - до 4 минут

-вопросы и ответы на них - до 7 минут

(на постановку каждого вопроса - до 1 минуты)

-выступление в прениях - до 3 минут

-справка - до 1 минуты

-выступление по порядку ведения - до 1 минуты

-заключительное выступление - до 3 минут.

Все остальные вопросы парламентской деятельности депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и гарантии депутатской деятельности рассредоточены в различных законах субъекта:

в Уставе субъекта Российской Федерации2 определяются общие полномочия деятельности депутатов;

1 Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 22.12.1994 года N 9 (ред. от 20.03.2013 года) "Об утверждении Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" // Режим доступа: http://www.consultant.ru/ - 11.05.2013г.

2 Закон Санкт-Петербурга от 14.01.1998 года (ред. от 06.03.2013) «Устав города Санкт-Петербурга» (принят ЗС СПб) // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 1998. N 4.

135

5)порядок рассмотрения законопроектов и принятия законов Оренбургской области Законодательным Собранием;

6)порядок рассмотрения иных вопросов, относящихся к компетенции Законодательного Собрания1.

Наряду с Регламентом в Оренбургской области принят закон, определяющий принципы правотворчества, порядок подготовки, внесения, рассмотрения, принятия,

опубликования, вступления в силу, действия, толкования, изменения и признания утратившими силу правовых актов Оренбургской области2. Такой принцип регламентации деятельности региональных парламентариев закреплен и в других субъектах Российской Федерации. Так, в Карелии в регламенте сформулирован такой же принцип деятельности законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации. Регламент является сводом правил, охватывающих следующие важнейшие сферы внутренней организации Законодательного Собрания Республики Карелия:

-порядок созыва заседаний Законодательного Собрания;

-полномочия председателя Законодательного Собрания, его заместителей;

-рабочие органы Законодательного Собрания;

-структурные подразделения Законодательного Собрания, обеспечивающие его деятельность;

-обеспечение проведения заседаний Законодательного Собрания;

-порядок проведения заседаний Законодательного Собрания;

-порядок принятия решений Законодательным Собранием;

-порядок внесения и рассмотрения законопроектов, повторное рассмотрение отклоненных Главой Республики Карелия законов, порядок осуществления Законодательным Собранием права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;

-парламентские слушания и другие мероприятия, связанные с законодательной деятельностью Законодательного Собрания;

1Постановление Законодательного Собрания Оренбургской области от 22.12.2007 года N 1865 (ред. от 16.02.2012 года) "О Регламенте Законодательного Собрания Оренбургской области" // Южный Урал. 2008. N 29.

2Закон Оренбургской области от 14.03.2002 года N 455/380-II-ОЗ (ред. от 16.11.2012 года) "О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области" (принят постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 27.02.2002 года N 455)// Южный Урал от 23 марта 2002 года, С. 2 - 4.

137

- порядок рассмотрения Законодательным Собранием иных вопросов1.

Аналогичный принцип построения положений регламента содержится в законодательных (представительных) органах власти Алтайского Забайкальского края3, Камчатского края4, Красноярского края5, Пермского Приморского края7, Амурской области8 и многих других.

Безусловно, в целях независимой реализации функций парламентов, необходимо придерживаться позиции о самоопределении законодательных (представительных)

органов власти субъектов Российской Федерации. Тем не менее, необходимо определить критерии единообразного порядка урегулирования оформления положений о порядке принятия актов региональными парламентариями в виде самостоятельных законодательных актов. В регламенте необходимо определять порядок внутренней деятельности парламентариев: структуру; гарантии депутатов;

ответственность; периоды внутреннего распорядка деятельности; виды и особенности принимаемых документов; процедуру рассмотрения проектов законов; правила голосования; осуществление работы депутатом; добровольные депутатские объединения; порядок формирования комиссий и рабочих групп; полномочия Председателя регионального парламента и его заместителей и т.п.

Таким образом, на региональном уровне парламентарии самостоятельно определяют критерии принятия процессуальных норм регулирования процедур и правил парламентской деятельности. Эти нормы не всегда закреплены в регламенте палаты. Регламент парламента субъекта Российской Федерации – это нормативно-

1 Постановление ЗС РК от 22.02.2007 года N 294-IV ЗС (ред. от 29.11.2012 года) "О Регламенте Законодательного Собрания Республики Карелия" // Собрание законодательства РК.2007. N 2 (Часть I).

2 Постановление Алтайского краевого Совета народных депутатов от 9 января 2001 г. N 7 "Регламент Алтайского краевого Законодательного Собрания" (ред. от 01.04.2013 года) // Сборник законодательства Алтайского края". N 57. 2001. С. 40.

3Постановление Законодательного Собрания Забайкальского края от 22.09.2010 года N 263 (ред. от 27.02.2013года) "О Регламенте Законодательного Собрания Забайкальского края" // Забайкальский рабочий. 2010. N 187.

4Постановление ЗС Краснодарского края от 25.05.2011 года N 2572-П (ред. от 27.03.2013 года) "О Регламенте Законодательного Собрания Краснодарского края" // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края 2011. N 43.

5Постановление Законодательного Собрания Красноярского края от 19.02.2009 года N 8-2963П (ред. от 05.03.2013 года) "Регламент Законодательного Собрания Красноярского края" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2009. N 14(310).

6Постановление Законодательного Собрания Пермского края от 01.02.2007 года N 41 (ред. от 15.11.2012года)"О Регламенте Законодательного Собрания Пермского края" // Собрание законодательства Пермского края. 2007. N 3.

7Постановление Законодательного Собрания Приморского края от 07.08.2002 года N 36 (ред. от 31.01.2013 года) "О Регламенте Законодательного Собрания Приморского края" // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края.

2002. N 3.

8Постановление Законодательного Собрания Амурской области от 18.04.2008 года N 2/136 (ред. от 31.01.2013 года)"О Регламенте Законодательного Собрания Амурской области" // Вестник губернатора Амурской области и Правительства Амурской области. 2008. N 18.

138

правовой акт, принимаемый законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации, определяющий порядок осуществления деятельности депутатов в соответствии с Уставом региона. Основное назначение регламентов региональных парламентов является детальное закрепление стадий законодательного процесса.

139

Список использованных источников и литературы:

1.Устав Организации Объединенных Наций. Принят в г. Сан-Франциско 26.06.1945 года // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами", Вып. XII, - М., 1956. - С. 14.

2.Арбитражный регламент Европейской экономической комиссии ООН: (подготовлен 20.01.1966 года) // Закон. - 2003. - N 2 (опубликован без приложения).

3.Арбитражный регламент ЮНСИТРАЛ (одобрен Генеральной Ассамблеей ООН 15.12.1976) // Закон. – 2003.- N 2. – С. 3.

4.О безопасности низковольтного оборудования: Решение Комиссии Таможенного союза от 16.08.2011 года N 768 (ред. от 25.12.2012 года) "О принятии технического регламента Таможенного союза (вместе с "ТР ТС 004/2011. Технический регламент Таможенного Союза. О безопасности низковольтного оборудования") // Режим доступа: http://www.tsouz.ru/ - 10.05.2013 г.

5.Российская Федерация. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от

30.12.2008 N 7-ФКЗ). – М.: ООО «Юрайт-Издат», 2009. – 45 с.

6.Российская Федерация. Законы. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 года N 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010 года) // Собрание законодательства Российской Федерации.- 1997. -N 9. -Ст. 1011.

7.Российская Федерация. Законы. О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 года N 1-ФКЗ (ред. от 09.02.2011года) // Собрание законодательства РФ.- 1994. - N 13. -Ст. 1447.

8.Российская Федерация. Законы. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон: принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 51. - Ст. 5712.

140