Парламентское право России. Учебное пособие

определил, что законы субъектов Российской Федерации должны приниматься в целях реализации норм федерального законодательства и находиться с ними в нормативной связи1.

Для принятия регионального законодательства следует назвать принцип соблюдения пределов компетенций, ограниченных Конституцией Российской Федерации, то есть исключительной компетенции субъектов Российской Федерации

(ст. 73) и предметами совместного ведения (ст. 72). В соответствии с ч. 2 ст. 76

Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Рассмотрим систему организации законодательного процесса в субъектах Российской Федерации на примере законодательного процесса, осуществляемого Законодательным Собранием Оренбургской области.

Проект закона Оренбургской области со всеми необходимыми приложениями вносится субъектом права законодательной инициативы в Законодательное Собрание.

Законопроект подлежит обязательной регистрации. Председатель Законодательного в пятидневный срок направляет проект закона в ответственный комитет (комиссию) для рассмотрения законопроекта в целях принятия решения.

Наиболее важным этапом деятельности парламентариев регионального уровня следует назвать этап подготовки законопроекта к рассмотрению на заседании законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации. Предшествуя стадии рассмотрения, ответственный комитет проводит достаточно трудоемкую работу по поступившему законопроекту. От результатов проводимых мероприятий ответственного комитета, которые основаны на самостоятельной разработке и принятии решений мыслительного характера, зависит судьба законопроекта. Итак, предварительная стадия рассмотрения законопроекта в законодательном органе субъекта Российской Федерации включает следующие этапы:

1Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17.07.2006 года № 137-О «О прекращении производства по делу о проверке конституционности положений Законов Кабардино-Балкарской Республики «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики» и «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике» в связи с жалобами ряда граждан» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. № 5.

121

1.В день поступления законопроекта комитет направляет законопроект и материалы к нему на заключение в экспертно-правовое управление аппарата Законодательного Собрания, а законопроекты, содержащие бюджетные, налоговые и финансовые разделы (требующие изменения (в том числе перераспределения) доходов или расходов областного бюджета), - в комитет по бюджету. Экспертно-правовое управление аппарата Законодательного Собрания и комитет по бюджету направляют свои заключения в течение 1 дня в ответственный комитет.

2.Поступившие замечания и предложения обобщаются ответственным комитетом и неотложно направляются в экспертно-правовое управление, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, замечания и предложения, содержащие бюджетные, налоговые и финансовые разделы (требующие изменения (в том числе перераспределения) доходов или расходов областного бюджета), - в комитет по бюджету.

3.Комитет определяет законопроект на соблюдение условий внесения законопроекта к рассмотрению Законодательным Собранием и готовит соответствующее заключение. После устранения имеющихся недостатков субъект права законодательной инициативы вправе вновь внести проект закона в Законодательное Собрание.

4.После проведения правовой экспертизы законопроекты подлежат направлению в электронном виде депутатам Законодательного Собрания,

Правительству области, прокуратуре области, Управлению Министерства юстиции Российской Федерации по Оренбургской области, органам местного самоуправления и иным заинтересованным организациям, а также размещаются на официальном сайте Законодательного Собрания. При этом устанавливается дата начала и окончания приема заключений на законопроект, а порядок рассмотрения законопроекта и принятия по нему решения ответственным комитетом Законодательного Собрания определяется самостоятельно

5. Рассмотрение законопроекта в ответственном комитете (комитете-

соисполнителе) не может превышать трех месяцев со дня его официального внесения.

Если законопроект не рассмотрен ответственным комитетом (комитетом-

соисполнителем) в течение трехмесячного срока, то он выносится на рассмотрение

122

Законодательного Собрания без решения ответственного комитета (комитета-

соисполнителя).

6. При необходимости для работы над проектом постоянные комитеты Законодательного Собрания, ответственные за подготовку внесенного проекта, могут создавать рабочие группы. В состав рабочей группы могут включаться депутаты, не входящие в состав постоянного комитета Законодательного Собрания. В рабочую группу привлекаются представители субъекта права законодательной инициативы,

представители органов государственной власти Оренбургской области и местного самоуправления, ученые и специалисты. Решение о создании рабочей группы оформляется распоряжением председателя Законодательного Собрания.

7. После поступления замечаний и предложений проводится заседание ответственного комитета, на котором рассматриваются поступившие замечания и предложения к законопроекту и мотивированный отзыв на них субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект. При этом, замечанием является документ, адресованный председателю ответственного комитета, содержащий указание на ошибку (для редакционной правки); предложением является документ,

адресованный председателю ответственного комитета (комиссии), содержащий перечень конкретных предложений по определенному вопросу. На заседании замечания и предложения, поступившие к законопроекту от субъектов права законодательной инициативы, обобщаются ответственным комитетом и направляются субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, в экспертно-

правовое управление аппарата Законодательного Собрания на юридическую экспертизу.

8.В случае необходимости субъекту права законодательной инициативы после заседания ответственного комитета предлагается доработать проект закона области с учетом поступивших к нему замечаний и предложений и представить его в ответственный комитет в срок, установленный ответственным комитетом.

9.Ответственный комитет проверяет доработанный законопроект и выносит его на рассмотрение Законодательного Собрания, предварительно направив доработанный текст законопроекта на юридическую и лингвистическую экспертизу.

123

При этом по результатам рассмотрения законопроекта на заседании комитет вправе

принять одно из следующих решений:

1)рекомендовать Законодательному Собранию принять законопроект в первом

чтении;

2)рекомендовать Законодательному Собранию принять законопроект одновременно в двух чтениях (в случае отсутствия к нему замечаний и предложений и при наличии юридической и лингвистической экспертизы);

3)рекомендовать Законодательному Собранию отклонить законопроект;

4)отозвать законопроект, если субъектом права законодательной инициативы выступал комитет.

Рассмотрению законопроекта в первом чтении предшествует включение законопроекта в план работы законодательного органа. По существу это означает принятие решения о необходимости подготовки (разработки) проекта закона, что придает факту официально-юридический характер. Регламентом Законодательного Собрания Оренбургской области установлено, что рассмотрение и принятие законопроекта осуществляется на заседаниях не менее чем в двух чтениях.

Рассмотрение законопроекта в первом чтении в региональном парламенте, как и в Государственной Думе, начинается с доклада представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект. После чего с содокладом выступает представитель ответственного комитета Законодательного Собрания. В

случае наличия в законопроекте вопросов бюджетной, налоговой и финансовой политики со вторым содокладом может выступать председатель комитета по бюджету.

При рассмотрении законопроекта в первом чтении на заседании Законодательного Собрания Оренбургской области обсуждаются концепция, основные положения,

общий уровень подготовки законопроекта, а также вопрос о необходимости его принятия.

В случае внесения законопроекта несколькими субъектами права законодательной инициативы законопроект представляет один из субъектов права законодательной инициативы (по договоренности). После обсуждения ставится вопрос о принятии проекта закона в первом чтении, которое принимается большинством голосов от установленного числа депутатов. Все решения Законодательного Собрания

124

должны быть отражены в протоколе заседания и облачены в процессуальную форму в виде постановлений, подписываемых Председателем Законодательного Собрания.

Регламент Законодательного Собрания Оренбургской области устанавливает сроки рассмотрения законопроекта во втором чтении, принятого в первом чтении.

Такой срок не должен превышать шесть месяцев. Одновременно с этим Регламент не устанавливает следствие невыполнения данного правила. Видимо, в случае невыполнения данного требования, второе чтение законопроекта не допускается, либо законопроект будет рассмотрен с нарушением сроков. В этом случае на ответственный комитет возложена обязанность по соблюдению необходимых сроков. Ответственный комитет одновременно является органом контроля по законности процедуры принятия законодательного акта.

По регламенту Законодательного Собрания все бремя подготовки законопроекта ко второму чтению возложено на ответственный комитет. Поправки к законопроекту,

принятому в первом чтении, вносятся субъектами права законодательной инициативы в письменном виде и представляют собой предложения об изменении или исключении отдельных положений законопроекта. В постановлении Законодательного Собрания о принятии законопроекта в первом чтении устанавливается срок внесения поправок к законопроекту, который не может быть более 25 календарных дней со дня принятия постановления Законодательного Собрания. Регламентом дано четкое определение концепции поправок. Поправка является формой законодательной инициативы и должна соответствовать требованиям пояснительной записки к законопроекту, в

которой обосновывается необходимость его принятия с указанием прогноза социально-экономических и иных последствий принятия закона; содержать финансово-экономического обоснования законопроекта.

Ответственный комитет изучает поступившие поправки, обобщает их и направляет субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, с

установлением срока для подготовки мотивированного отзыва на них, а также на юридическую и лингвистическую экспертизу. При этом, поправки к законопроекту,

поступившие позднее срока, указанного в постановлении Законодательного Собрания о принятии проекта закона Оренбургской области в первом чтении, комитет имеет право не рассматривать. Поправки, содержащие бюджетные, налоговые и финансовые

125

разделы подлежат направлению в комитет по бюджету, который дает на них заключение в течение 10 календарных дней со дня их поступления в комитет.

Сгруппированные по статьям законопроекта и прошедшие юридическую и лингвистическую экспертизу поправки подлежат рассмотрению на заседании комитета, по которым комитетом принимается заключение. Ко второму чтению ответственный комитет представляет две таблицы поправок, рекомендованных к принятию Законодательным Собранием и рекомендованных к отклонению Законодательным Собранием.

При рассмотрении законопроекта во втором чтении на заседании Законодательного Собрания обсуждаются его отдельные положения и вносятся поправки. Рассмотрение законопроекта во втором чтении начинается с сообщения представителя комитета (комиссии) Законодательного Собрания, ответственного за доработку данного проекта. При рассмотрении законопроекта во втором чтении вправе выступать депутаты, представители комитетов (комиссий) Законодательного Собрания, Губернатор Оренбургской области, другие субъекты права законодательной инициативы. Каждая поправка обсуждается и голосуется отдельно, но допускается при отсутствии возражений со стороны депутатов принятие поправок в целом.

По итогам рассмотрения законопроекта во втором чтении Законодательное Собрание вправе принять решение на голосовании большинством голосов:

1)принять закон Оренбургской области;

2)возвратить законопроект к процедуре первого чтения;

3)отклонить законопроект.

Решение, принятое по итогам рассмотрения законопроекта во втором чтении,

оформляется постановлением Законодательного Собрания. Проекты законов (за исключением проектов законов о бюджете), не принятые Законодательным Собранием, не могут быть вынесены на повторное рассмотрение в течение последующих шести месяцев.

Помимо принятия законов регионального уровня, законодательный

(представительный) орган государственной власти субъектов Российской Федерации обладает исключительным полномочием по участию в федеральном законотворческом процессе в порядке статей 104, 134 и 106 Конституции Российской Федерации. В

126

большинстве субъектов Российской Федерации разработаны и действуют региональные законы, регулирующие порядок подготовки и реализации законодательных инициатив региональных парламентов. В Оренбургской области порядок реализации права законодательной инициативы представительным органом субъекта Российской Федерации определен регламентом. Так, проекты федеральных законов вносятся в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации после их рассмотрения на заседании Законодательного Собрания.

Постановление по вопросу внесения проекта федерального закона в порядке законодательной инициативы принимается большинством голосов от числа избранных депутатов.

Таким образом, законотворческий процесс в законодательном

(представительном) органе государственной власти – это постоянный, юридически оформленный и последовательный процесс согласованных мероприятий органа законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации по принятию собственного законодательства. Процесс создания и преобразования регионального законодательства ограничен пределами компетенции и имеет регламентированный порядок.

3.4. Юридическая природа парламентского регламента

Парламент – это коллегиальный орган законодательной власти, который принимает решения в виде актов, имеющих документальное оформление. Основным видом деятельности парламентариев, является принятие законов. Тем не менее,

решения по организации работы палат имеют свою форму выражения. Особое место в системе актов парламентариев занимают регламенты палат в федеральном законодательном органе власти, регламент законодательных (представительных)

органов власти субъектов Российской Федерации, регламент представительного органа местного самоуправления, которые осуществляют базовую организацию их деятельности. Правовая природа регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации предопределена Конституцией Российской Федерации.

Значение регламентов велико, так как именно этот акт определяет порядок проведения

127

заседаний, процедуру принятия законодательных актов, в том числе личного голосования депутатов при принятии законов последовательно в каждом из трех чтений и т.д.

Правовая природа всех регламентов разнообразна, регламенты принимаются не только парламентариями, но и другими органами государственной власти. Исходя из предлагаемых вариантов определения правовой природы регламента, на наш взгляд более точным будет следующий подход к пониманию природы регламента.

Регламент – это подзаконный акт, принимаемый в соответствии с Конституцией Российской Федерации для определения порядка реализации содержащихся в законах Российской Федерации правовых предписаний конкретным государственным органом

(в том числе палатами Федерального Собрания, региональным парламентом и т.д.).

В соответствии с приведенным определением можно классифицировать регламенты по различным основаниям.

По способу принятия регламенты различаются:

1.в форме федерального закона, например: "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности"1,

2.в форме международных соглашений, например: Технический регламент Таможенного Союза. 2

3.в форме правил международного арбитража, например: Арбитражный регламент ЮНСИТРАЛ3; или в виде торговых международных обычаев, например:

Арбитражный регламент Европейской экономической комиссии ООН4, 4. в форме подзаконных актов исполнительных органов власти, например,

Постановление Правительства "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» 5 или "О Регламенте Правительства

1 Федеральный закон от 22.07.2008 года N 123-ФЗ (ред. от 10.07.2012 года) "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" // Собрание законодательства РФ.2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3579.

2Решение Комиссии Таможенного союза от 16.08.2011 года N 768 (ред. от 25.12.2012 года) "О принятии технического регламента Таможенного союза "О безопасности низковольтного оборудования" (вместе с "ТР ТС 004/2011. Технический регламент Таможенного Союза. О безопасности низковольтного оборудования") // Режим доступа: http://www.tsouz.ru/ -

10.05.2013г.

3"Арбитражный регламент ЮНСИТРАЛ" (одобрен Генеральной Ассамблеей ООН 15.12.1976) // Закон, 2003, N 2.

4"Арбитражный регламент Европейской экономической комиссии ООН" (подготовлен 20.01.1966 года) // Закон, 2003, N

2(опубликован без приложения).

5Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 года N 452 (ред. от 27.12.2012 года) "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти"// Собрание законодательства РФ.2005. N 31. Ст. 3233.

128

Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации"1 и т.д.

В зависимости от органа власти, который принимает регламент, их можно классифицировать в соответствии с принципом разделения власти:

1. по – горизонтали:

- исполнительная власть, например: Постановление Правительства "О Регламенте проведения ежегодных конкурсов, предусмотренных пунктом 19

приложения N 2 к Федеральной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 -

2009 годы 2;

-судебная власть, например: Постановление Пленума Верховного Суда "Об утверждении Регламента Верховного Суда Российской Федерации»3;

-законодательная власть, например: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998г. №2134-II-ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»;

2. по вертикали (на примере законодательных (представительных) органов):

-федеральный уровень законодательного органа государственной власти: Регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации;

-региональный уровень законодательного (представительного) органа власти: Регламент региональных парламентов, например Регламент Законодательного Собрания Оренбургской области;

-муниципальный уровень представительного органа власти: Решение Совета депутатов Бузулукского района Оренбургской области "Об утверждении Регламента Совета депутатов муниципального образования Бузулукский район"4;

1 Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 года N 260 (ред. от 17.12.2012 года) "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" //Собрание законодательства РФ.2004. N 23. Ст. 2313.

2 Постановление Правительства РФ от 18.07.2006 года N 447 "О Регламенте проведения ежегодных конкурсов, предусмотренных пунктом 19 приложения N 2 к Федеральной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы" //Собрание законодательства РФ.2006. N

30. Ст. 3406.

3 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2011 год N 10 (ред. от 27.11.2012 года) "Об утверждении Регламента Верховного Суда Российской Федерации"// Режим доступа: http://www.garant.ru – 10.05.2013 г.

4 Решение Совета депутатов Бузулукского района Оренбургской области от 08.11.2005 года N 6 "Об утверждении Регламента Совета депутатов муниципального образования Бузулукский район" (вместе с "Регламентом Совета депутатов муниципального образования Бузулукский район") // Режим доступа: http://www.consultant.ru/ - 10.05.2013г.

129

Законодательный орган власти в целях осуществления собственных полномочий должен нормативно урегулировать свою деятельность. С этой целью парламентарии принимают свой регламент. Правовая природа Регламентов палат федерального органа законодательной власти имеет конституционные основы. Статья 101

Конституции Российской Федерации обязывает каждую из палат принять свой регламент, в котором предполагается решение вопросов внутреннего распорядка своей деятельности. Таким образом, палаты наделяются Конституцией Российской Федерации правотворческими полномочиями по принятию собственных нормативно-

правовых актов, определяющих внутренний распорядок деятельности. При этом регламенты имеют юридическую силу подзаконного правового акта, входящего в общую систему права Российской Федерации.

Спорной является точка зрения о месте регламентов в системе нормативно-

правовых актов. Исходя из того, что создание их предопределено Конституцией Российской Федерации, то регламенты следует отнести к нормативным правовым актам, содержащим нормы процессуального характера, обязательные для исполнения Государственной Думой и Советом Федерации, политическими партиями,

внутренними органами палат парламента, а также всеми иными органами государственной власти, взаимодействующими с палатами Федерального Собрания Российской Федерации.1 Исходя из положения о том, что нормы регламента ограничены рамками внутренней деятельности парламента и его палат, регулирующих относительно узкую однородную сферу отношений, обусловленную деятельностью законодательного органа государственной власти2, то регламент можно отнести к локальному акту. Тем не менее, такое определение будет неверным, так как локальный нормативный акт, как следует из его названия и сути, является нормативным правовым актом, действующим в рамках какой-либо организации3, тогда как регламент распространяет свое действие и вне палат Федерального Собрания Российской Федерации.

1См.: Степанов И.М., Хабриева Т.Я. Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я.

Хабриевой. М., 2000. С. 15.

2См.: Гранкин И.В. Регламентное регулирование деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации// Журнал российского права. N 1. 2003. С. 8.

3Надеждин А. О моменте вступления в силу локального нормативного акта // ЭЖ-Юрист. 2012. N 20. С. 9.

130