Парламентское право России. Учебное пособие

В действительности Федеральное Собрание в России представлено двумя самостоятельными органами: Советом Федерации и Государственной Думой.

Депутаты Совета Федерации и Государственной Думы не могут представлять Федеральное Собрание как единый орган государственной власти. На название парламента, как законодательного органа указывает Конституция Российской Федерации и раскрывается через деятельность депутатов. Так, действия парламентариев, связанные с осуществлением палатами Федерального Собрания Российской Федерации деятельности по расследованию фактов и обстоятельств,

имеющие негативные последствия для общества и государства называются парламентским расследованием1. Исходя из термина «парламентское расследование» деятельность депутатов является деятельностью парламента. Раз депутаты входят в состав законодательного органа, то такой орган следует называть парламентом.

Основными функциями парламента является представительство,

законотворчество и контроль, которые они реализуют через внутренние органы.

Структура парламента четко регламентирована нормами права. Основное деление парламента происходит на палаты, которые структурированы на составные элементы.

В структуру Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации входит Совет Федерации и Государственная Дума. Признаками соподчинения палаты не обладают, обе палаты самостоятельны в своей деятельности, а в совокупности образуют единый орган законодательной власти в России. Законодатель не проводит разделение на верхнюю и нижнюю палаты.

Между тем, в судебной практике2 и в науке3 палаты Федерального Собрания Российской Федерации называются верхней палатой - Совет Федерации Российской Федерации и нижней палатой – Государственная Дума Российской Федерации.

Несмотря на такое символизирующее соподчиненность название, вторая (нижняя)

палата обладает

1См.:Федеральный закон от 27.12.2005 года N 196-ФЗ (ред. от 28.12.2010 года) "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ..2006. N 1. Ст. 7.

2См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17.11.1998 года N 26-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 48.Ст.

5969.

3См.:Колесников Е.В., Пажетных Д.В. Взаимодействие Государственной Думы и Совета Федерации в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 10. С. 60 - 64.

31

по отношению к полномочиям верхней палаты. В обоснование данного довода следует назвать следующие характеристики:

по своему составу Государственная Дума является представительством всего многонационального народа России (избираемый орган1), а Совет Федерации отражает федеративный характер российской государственности (представительство от субъекта Российской Федерации2);

по числу депутатов верхняя палата меньше: предельная численность Совета Федерации Российской Федерации составляет 164 человека3, численность депутатов Государственной думы 450депутатов (ст.95 Конституции);

большинство законопроектов рассматривается в Государственной Думе

(ст.105 Конституции), поэтому она имеет полный контроль над бюджетом и валютным законодательством (принятие федерального закона о бюджете).

срок полномочий депутата Государственной Думы регламентирован Конституцией Российской Федерации: дума избирается сроком на 5 лет, а срок полномочий депутата Совета Федерации носит достаточно неопределенный характер

(зависит от срока действия сроком органа субъекта Российской Федерации,

представителем которого является депутат4).

Основные различия палат содержаться в осуществляемых ими непосредственных полномочиях.

2.2.1. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Конституционно-правовой статус Совета Федерации

Совет Федерации является постоянно действующим органом. Являясь палатой парламента, Совет Федерации призван осуществлять свою деятельность в интересах всего российского народа посредством представительства субъектов Российской

1См.: Федеральный закон от 18.05.2005 года N 51-ФЗ (ред. от 02.05.2012 года) "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"//Собрание законодательства РФ. .2005. N 21. Ст. 1919

2 См.: Федеральный закон от 03.12.2012 года N 229-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ .2012. N 50. Ст. 6952.

3 Состав и структура Совета Федерации Российской Федерации. - Режим доступа: Официальный сайт.

/http://www.council.gov.ru./ - 20.11.2012г.

4 См.: Федеральный закон от 08.05.1994 года N 3-ФЗ (ред. от 21.11.2011года) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ.1994. N 2 Ст. 74.

32

Федерации. Совет Федерации обладает компетенцией в сфере законодательства по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к его ведению. Это означает, что закон,

подлежащий утверждению в Совете Федерации, не может быть принят в Российской Федерации, если он не одобрен Советом Федерации.

Совет Федерации Российской Федерации в соответствии со статьей 11

Конституции Российской Федерации является представительным органом,

обеспечивающим взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами государственной власти Российской Федерации.

Законодательные органы в Российской Федерации довольно прочно связаны друг с другом. Они имеют единые цели, решают общие задачи, взаимодействуют в процессе осуществления законодательной деятельности. Действенным механизмом взаимодействия между Федеральным Собранием Российской Федерации и региональными парламентами является Совет законодателей, который достаточно активно функционирует при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Совет законодателей – консультативный орган при верхней палате Парламента – с 2002 года обеспечивает взаимодействие законодательных органов субъектов Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации и призван определять основные направления развития федерального и регионального законодательства. Смысл взаимодействия федеральных и региональных органов власти посредством Совета законодателей состоит в том, что последние (региональные органы) участвуют в решении федеральных вопросов, а

первые (федеральные органы), в свою очередь, получают возможность обеспечить региональные интересы. Это позволяет учесть мнение регионов и максимально оптимизировать федеральный законодательный процесс в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, учесть региональные аспекты. С 27 мая 2009

года Советом Законодателей принят важнейший документ1, определяющий механизм взаимодействия федеральных и региональных законодателей, который обеспечивает не только повышение эффективности законодательного процесса, но и обеспечивает

1 Концепция совершенствования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания РФ с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе.

Утверждена Советом палаты Совета Федерации (протокол от 26 мая 2009 года № 10) Одобрена президиумом Совета законодателей (решение от 27 мая 2009 года). Режим доступа: Официальный сайт. /http://www.council.gov.ru./ -

21.11.2012г.

33

совместно федеральным и региональным органам решение социально-экономических,

политико-правовых и иных задач.

В деятельности Правительства Российской Федерации и палат Федерального Собрания Российской Федерации для решения повседневных политических задач важно обеспечить реальное взаимодействие. Члены Правительства Российской Федерации обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации. Взаимодействие Совета Федерации с Правительством Российской Федерации осуществляется посредством полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания. Подробно эти процедуры регулируются Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации"1

и Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации2.

Взаимодействие федерального органа исполнительной власти и верхней палаты федерального парламента России осуществляется в форме "правительственного часа".

Процесс проведения "правительственного часа" на заседании Совета Федерации детально урегулирован главой 8 Регламента Совета Федерации. Решения Совета Федерации по вопросам, рассмотренным в рамках "правительственного часа",

оформляются постановлением Совета Федерации, контроль исполнения решений поручается ответственному комитету (комиссии) и полномочным представителям Совета Федерации, которые обязаны в установленный палатой срок информировать Совет палаты о ходе его исполнения.

Взаимодействие Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с судебной властью осуществляется посредством полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде, который назначается Председателем Совета Федерации в соответствии с Регламентом Совета Федерации.

Участие Полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации обеспечивается Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству. В этой связи аппарат Комитета обеспечивает

1 Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 года N 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2010 года) "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ.1997. N 51. Ст. 5712.

2 Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (с изм. от 26 сентября 2012 года № 261СФ). Принят постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 года № 33-СФ. Режим доступа: Официальный сайт. /http://www.council.gov.ru./ -21.11.2012г.

34

участие Полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации в заседаниях Конституционного Суда при рассмотрении конкретных дел, а также подбирает и систематизирует правовые акты, справочные и иные материалы, необходимые Полномочному представителю Совета Федерации для подготовки к участию в заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации.

Совет Федерации принимает непосредственное участие в формировании органов судебной власти. В соответствии с подп. "е" ст. 83, подп. "ж" ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации Совет Федерации назначает на должность судей Конституционного Суда по представлению Президента РФ. Кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ вправе представить полномочный представитель Президента РФ в Совете Федерации, а предложения о кандидатурах могут вноситься Президенту России членами Совета Федерации,

депутатами Государственной Думы, а также законодательными (представительными)

органами субъектов РФ, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами и учебными заведениями1. Совет Федерации подобным образом назначает на должность судей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Экономического суда Содружества Независимых Государств.

Проявлением равновесия в системе органов государственной власти страны является учрежденный Конституцией Российской Федерации порядок назначения должности Генерального прокурора России и его заместителей. Они назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, порядок назначения урегулирован главой 25

Регламента Совета Федерации. Кандидатура, представленная Президентом Российской Федерации для назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации, предварительно обсуждается в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества и Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности,

которые готовят заключения по представленной кандидатуре. Кандидатуры для

1 Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 года N 1-ФКЗ (ред. от 09.02.2011года) "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ.1994. N 13. Ст. 1447.

35

назначения на должности первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации представляются Генеральным прокурором Российской Федерации.

Регламент подробно регулирует порядок назначения на должность высших должностей, учреждаемых Конституцией Российской Федерации: Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половины состава аудиторов Счетной палаты Российской Федерации, членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, членов Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации - представителей общественности.

Структура Совета Федерации

Основным источник, содержащий детальное содержание структуры и организации работы Совета Федерации, является Регламент палаты. Он отражает реальное положение политических партий и депутатов в главном законодательном органе страны. Персональный состав Совета Федерации предопределяет Президент Российской Федерации, а члены палаты самостоятельно определяют свою структуру внутри. Система комитетов и комиссий Совета Федерации характеризуют специфику организационно - структурного построения верхней палаты российского парламента.

Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Совет палаты является постоянно действующим органом, образуется для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации. В состав Совета палаты Совета Федерации входят наряду с Председателем палаты и его заместителями еще и председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации. Но согласно статье 101 Конституции Российской Федерации организация внутреннего распорядка палаты возложена лишь на Председателя палаты и его заместителей.

Комитеты и комиссии палаты - это основные органы, посредством которых осуществляется работа членов (депутатов) Совета Федерации. В структуру верхней палаты высшего законодательного органа для работы на постоянной основе созданы постоянно действующие органы - комитеты. Они образованы для разработки базовых,

36

концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий Совета Федерации, предварительного рассмотрения одобренных Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, принятых Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных законов, а также других вопросов,

отнесенных к ведению Совета Федерации Конституцией Российской Федерации,

федеральными конституционными законами, федеральными законами. Одни из них имеют отраслевую направленность, другие — функциональную, т.е. создаются для рассмотрения специальных вопросов. Работа комитетов проводится в форме заседаний, которые проводятся не реже двух раз в месяц в соответствии с графиком,

утверждаемым комитетом.

Совет Федерации из депутатов образует:

Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества;

Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера;

Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности;

Комитет Совета Федерации по международным делам;

Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам;

Комитет Совета Федерации по экономической политике;

Комитет Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию;

Комитет Совета Федерации по социальной политике;

Комитет Совета Федерации по науке, образованию, культуре и информационной политике;

Комитет Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности.

Совет Федерации может создавать временные комиссии из числа членов палаты,

деятельность которых ограничена определенным сроком. В состав временной комиссии Совета Федерации могут входить Председатель Совета Федерации, первый

37

заместитель Председателя Совета Федерации, заместители Председателя Совета Федерации. Начиная с 2002 года, Советом Федерации было создано 14 временных комиссий, часть которых завершила свою работу, деятельность ряда комиссий продлена палатой. На сегодняшний день для выполнения своих задач продолжают свою работу 4 временные комиссии. Среди действующих можно выделить деятельность комиссии по подготовке законодательных предложений по вопросам выполнения столичных функций.1 Основными задачами этой комиссии являются функции, носящие цикличный характер выполняемых задач:

а) мониторинг законодательства в области выполнения столичных функций;

б) подготовку законодательных предложений для Совета Федерации по вопросам выполнения столичных функций;

в) взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти по вопросам ведения временной комиссии.

Состав комитетов и комиссий определяется депутатами самостоятельно, основы законодательного урегулирования состава этих органов в палатах отсутствует.

Принадлежность депутата к комитету предопределяется моделью его поведения,

отличающуюся гораздо большей организованностью и предсказуемостью в какой-

либо сфере правоотношений. Как отмечают специалисты, "принадлежность к той или иной постоянной комиссии предполагает и вместе с тем порождает специализацию парламентариев в определенной области законодательной деятельности".2

Высказывается мнение о целесообразности законодательного закрепления моделей определения организации и деятельности постоянных комитетов и комиссий палат,

список обязательно учреждаемых комитетов и комиссий, вопросы ведения постоянных комитетов и комиссий, их права и обязанности, порядок работы3.

Создание таких основ полностью исключает принцип самоорганизации палат высшего законодательного органа.

Совет Федерации создает аппарат, который возглавляет руководитель.

Руководство аппарата включает первого заместителя руководителя и двух его

1Постановление Совета Федерации N 226-СФ от 6 июля 2005 года " О создании Временной комиссии Совета Федерации по подготовке законодательных предложений по вопросам выполнения столичных функций"//СЗ. 28.06.2004. N 26. Ст.

2646.

2Керимов А.Д. Парламентское право Франции. - М., 1998. С. 37.

3Молокова М.А. Взаимодействие российских федеральных органов законодательной власти с оппозиционными партиями: политологический аспект // Юридический мир. 2010. N 7. С. 33.

38

заместителей. В структуру руководства включен Секретариат, который состоит из Секретариата Председателя Совета Федерации, секретариатов заместителей Председателя Совета Федерации и Секретариата Руководителя аппарата Совета Федерации и его заместителей. В аппарат Совета Федерации входят аппараты комитетов и комиссии палаты, которые в свою очередь имеют свою структуру.

Управление аппарата включает подразделения правового, информационного,

аналитического, организационного, документационного и финансово-хозяйственного обеспечения, кадровой службы, международных связей и информации и взаимодействия со средствами массовой информации (Пресс-служба Совета Федерации). Основными задачами аппарата Совета Федерации являются правовое,

информационно-аналитическое, организационное, документационное и финансово-

хозяйственное обеспечение деятельности Совета Федерации и его органов, членов Совета Федерации; правовое и организационное обеспечение согласительных процедур, используемых для разрешения разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой, Президентом РФ, Правительством РФ, а также межпарламентских связей. Структура и штаты Аппарата Совета Федерации утверждаются постановлением палаты.

В целях совершенствования банковского законодательства Российской Федерации и развития банковской системы при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации создан Межрегиональный банковский совет при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации1 - постоянно действующий консультативный орган при Совете Федерации. Основные задачи Совета предопределены целями создания органа: изучение состояния банковского законодательства Российской Федерации, перспектив его совершенствования с учетом интересов субъектов Российской Федерации; мониторинг и анализ развития банковской системы; выработка рекомендаций и предложений по формированию и реализации государственной политики в банковской сфере, по совершенствованию платежной системы России и т.д.

1 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации № 7-СФ от 25.01.2012г. «О Межрегиональном банковском совете при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Режим доступа: Официальный сайт. /http://www.council.gov.ru./ -22.11.2012г.

39

Законодательные полномочия Совета Федерации

Законодатель наделил Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации широким кругом законодательных полномочий, обеспечив палату правом законодательной инициативы и непосредственного участия в законодательном процессе. Важная роль в законодательном процессе отводится верхней палате Федерального Собрания России, которая призвана воплотить интересы субъектов Российской Федерации. Осуществляя контроль в сфере законотворческой деятельности по отдельной категории законопроектов, Совет Федерации обладает правом вето на решения Государственной Думы. Установленная конституцией модель принятия законов позволяет дать характеристику Совету Федерации как самостоятельного властного института.

Законодательный процесс, проводимый Советом Федерации, включает в себя комплекс процедур и правил по одобрению или отклонению законов, тексты которых выработаны и приняты Государственной Думой. Совету Федерации принадлежит ответственная стадия в законодательном процессе, которая представляет собой действия организационно-правотворческого характера по утверждению уже рассмотренного Государственной Думой законопроекта. Как видим из правомочий,

законодательно закрепленных в нормах, Совет Федерации не обладает полномочиями по выработке текстов нормативных правовых актов. К тому же перечень таких законопроектов имеет исчерпывающий характер и установлен статьей 106

Конституции, по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.

40