Парламентское право России. Учебное пособие

Депутаты законодательных (представительных) органов власти субъекта Российской Федерации и муниципального органа обладают, как привило, таким же объемом полномочий. Например, Законом Оренбургской области от 08.06.1998 года N 47/6-ОЗ «О статусе депутата Законодательного Собрания Оренбургской области»1

предусмотрены следующие гарантии депутата: денежное содержание депутата, его право на бесплатный проезд, на возмещение расходов, связанных с осуществлением депутатской деятельности, а также иные материальные льготы.

Формами депутатской деятельности депутата муниципального образования в Оренбургской области являются:

а) участие в заседаниях представительного органа муниципального образования;

б) участие в работе комитетов, комиссий, рабочих групп, создаваемых представительным органом муниципального образования;

в) обращение с депутатским запросом;

г) работа с избирателями.2

Таким образом, предмет правового регулирования парламентского права можно определить как совокупность основных критериев, используемых при построении парламентского права, а именно: сфера правоотношений, на которую распространяется парламентское право; круг субъектов парламентского права;

содержание правоотношений, которое воплощено в субъективных правах и обязанностях его участников.

Метод — это совокупность определенных приемов, способов, средств, с

помощью которых право воздействует на общественные отношения. Необходимо обратить внимание на то, что парламентское право имеет собственный метод правового регулирования, отличный от характерного в конституционном праве властно-императивного метода. Для парламентско-правового регулирования характерны диспозитивные методы, основанные на началах координации и согласования. Значительное число институтов в парламентском праве основаны на

1Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области (26 заседание) от 20.06.2001года. Принят Решением Законодательного Собрания Оренбургской области от 8 июня 1998 года, N 47.

2 Закон Оренбургской области от 04.09.1996 года (ред. от 02.03.2012 года) "О статусе депутата представительного органа муниципального образования в Оренбургской области" (принят решением Законодательного Собрания Оренбургской области от 04.09.1996 года) // Южный Урал от 02.10.1996 года, С. 2.

11

таких методах (согласительные процедуры между палатами Федерального Собрания Российской Федерации, стадии рассмотрения законопроектов и т.п.)

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации призван осуществлять взаимодействие с законодательными органами субъектов Российской Федерации путем гармонизации федерального и регионального законодательства по вопросам регулирования предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Несмотря на ряд трудностей во взаимодействии палат Федерального Собрания Российской Федерации и региональных органов законодательной власти,

механизмы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов по вопросу совместного ведения продолжают совершенствоваться: субъекты Российской Федерации участвуют в решении федеральных вопросов, а федеральные органы, в

свою очередь, получают возможность обеспечивать региональные интересы1.

Таким образом, парламентское право обладает собственным предметом и методом правового регулирования, тем не менее, ключевым моментом в предопределении предмета и метода правового регулирования остаются конституционные нормы

1.3.Источники парламентского права

1.3.1.Происхождение парламентского права

Большинство понятий источников права сведено к пониманию совокупности правовых норм, то есть к творению законов в какой-либо сфере правоотношений.

Вместе с тем источники рассматриваются в различных аспектах.

Источники права могут рассматриваться в качестве источников познания правовых систем прошлого и современности2. С этой точки зрения парламентское право следует рассматривать с момента возникновения парламентаризма.

Парламентаризм как генезис всегда был актуальным предметом в научных

1См., например: Фомичева О.А.. О проблемах законодательного регулирования предметов совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. // Юридические науки. - Москва: «Компания Спутник+». - № 4 (32). 2008. С.36.

2Калинин А.Ю., Комаров С.А. Форма (источник) права как категория в теории государства и права // Правоведение. 2000. N 6. С. 3.

12

исследованиях в сфере истории права. Истории возникновения и развития парламентаризма посвящены немало исследований.

Институты демократии уходят в далекое прошлое. Исследователи считают, что зарождение парламентского права произошло уже на рубеже первого тысячелетия:

появляются и функционируют народные собрания в городах Греции, Рима, а позднее – собрания-сходы в Àнглии и Испании1. На Руси ярким представительством народной демократии были вече – Псковское и Новгородское. Рассматривать народное собрание как существующий в XIII - XV вв. самостоятельный орган законодательной

(представительный) орган власти было бы ошибочным, так как законодательная функция принадлежала князю. Тем не менее, источником парламентского права веча может быть в качестве формы непосредственного участия народа в решении государственных дел. Продолжением веча на Руси была коллегиальные орган -

Боярская дума во главе с князем Иваном Грозным. Основой регулирования парламентского права были обычаи, некоторые полномочия Боярской Думы содержались в судебниках 1497 и 1550 гг., а также в тексте Соборного уложения

1649 г.

В конце XVII века в Московской Руси законотворческую деятельность принял на себя в Земский собор, который был вспомогательным органом самодержавной власти. Земские соборы являлись законосовещательным органом при царе2.

Правительствующий Сенат, утвержденный Указом Петра I от 22.02.1711 г. призван был осуществлять государственную власть в столице, в полномочия которого входили совмещение всех государственных полномочий: суда, законодателя и управленца. С 1810 года с целью обсуждения законодательных актов, принимаемых императором,

создан полупредставительный орган - Государственный совет.

С победой Октябрьской революции в 1917году изменился государственный и политический строй в России. Высшей властью в РСФСР объявлен Всероссийский съезд Советов. Усиление марксистко-ленинского государственного устройства послужило уничтожению основ парламентаризма: парламентские учреждения считались «продажными», «прогнившими», «где только тем и занимаются, что

1См., например: Выстропова А.В. Парламентское право России: Учебное пособие. — Волгоград: Издательство ВолГУ, 2001. С.9.

2Сахаров А.М. Очерки истории СССР. XVII век. - М., 1958. С. 51.

13

болтают со специальной целью надуть простонародье»1. В советский период законотворческой деятельностью наделены два органа — Всероссийский съезд Советов и Всероссийский Центральный комитет, на практике правящими силами были партийные органы. Конституции советских периодов закрепляли формальные демократические принципы государственного строя. Процесс демократических преобразований начался с 1980-х годов, который завершился преобразованием законодательного исполнительного и судебного органов власти в России. Создание действующего парламента в России говорит о реальном воплощении принципов парламентаризма.

1.3.2. Норма права как источник парламентского права

Источник права с точки зрения формально-юридического подхода, то есть формы его выражения. Данное значение источника права, по мнению многих ученых,

имеет собственно юридический характер2. Под системой законодательства парламентского права надлежит понимать совокупность нормативно-правовых актов,

содержащих нормы парламентского права. Нормы парламентского права подразделяются на процессуальные и материальные. Процессуальные нормы регулируют общественные отношения, складывающиеся при соблюдении определенного порядка (процедуры, процессуальных форм) реализации правомочными субъектами своей компетенции3. Процессуальные нормы регулируют порядок деятельности парламентариев по принятию правовых актов, процедуре взаимодействия между различными органами государственной власти и т.д.

Материальные нормы устанавливают правовой статус депутатов и их полномочия,

форму устройства парламента, основы взаимодействия органов законодательной

(представительной) власти и т.д. Рассмотрим источники парламентского права федеральных органов власти.

а) Конституция Российской Федерации - базовый источник парламентского права. Нормы парламентского права, закрепленные в Конституции Российской

1Шершеневич Г.Ф. Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Вып. 1. - М., 1910. С. 382.

2Васильев А.А. Правовая доктрина как источник права // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2012. N 2. С. 49.

3Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 50.

14

Федерации, имеют различную классификацию. Так, Булаков О.Н., Рязанцев И.Н

проводят классификацию в зависимости от правового статуса палат регламента:

закрепляющие процедуру формирования;

структура палаты;

процедуры деятельности;

полномочия;

способы взаимоотношения с иными органами власти.1.

Данную классификацию можно дополнить иными основаниями.

Классификация норм по специфически юридическим функциям:

учредительные, к числу которых относятся, прежде всего, ст. 94 (закрепляет Федеральное Собрание Российской Федерации в качестве представительного и законодательного органа Российской Федерации), 95 (устанавливает численность депутатов) и т.д.;

регулятивные, в числе которых ст. 100 (регулирует порядок осуществления заседаний палат), ст. 101 (регулирует порядок определения структуры палат) и т.д.;

охранительные: ст. 98 (неприкосновенность депутатов) и т.д.;

Классификация норм по характеру обязательности

императивные, например, ст. 102 (предметы ведения Совета Федерации);

диспозитивны, например, ст. 109 (порядок роспуска Государственной Думы)

б) Международные правовые акты официально в качестве источника парламентского права не названы. Однако Федеральное Собрание Российской Федерации некоторые вопросы должно принимать на основании норм международного права. Так, в соответствии со статьей 102 Конституции Российской Федерации к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации относится решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за ее пределами. Конституция содержит косвенную ссылку на международные акты в качестве источника парламентского права в статье

106. Так, обязательному рассмотрению в Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации принятые Государственной Думой Федерального собрания

1 Булаков О.Н., Рязанцев И.Н. Парламентское право России: Курс лекций / под ред. О.Н. Булакова. - М.: Юстицинформ, 2007. С 9.

15

Российской Федерации подлежат законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров, законы по вопросам статуса и защиты государственной границы Российской Федерации, по вопросам войны и мира.

Так, например, в 2006 году Федеральным Собранием Российской Федерации исходя из необходимости защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения приоритета защиты прав лиц, подвергающихся террористической опасности,

осуществления принципа неотвратимости наказания за совершение террористических актов, охраны суверенитета Российской Федерации было принято Постановление "Об использовании формирований Вооруженных Сил Российской Федерации и подразделений специального назначения за пределами территории Российской Федерации в целях пресечения международной террористической деятельности"1.

Источником в данном постановлении послужили нормы международного права,

международные договоры Российской Федерации в области борьбы с международным терроризмом и Устав ООН2.

в) Федеральные конституционные законы обозначены в качестве источников парламентского права. Так, нормами федеральных конституционных законов урегулирована процедура взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации с Уполномоченным по правам человека (статья 32 закона регулирует порядок и основания выступления с докладом на очередном заседании Государственной Думы и) обращения в Государственную Думу Уполномоченного)3,

основы взаимоотношения Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации4 (статья 40 регулирует порядок взаимоотношения Правительства Российской Федерации и комитетов и комиссий палат Федерального Собрания) и т.д.

г) Федеральные законы образуют достаточно широкий спектр отношений,

регулируемых в парламентском праве. Некоторые из них регулируют деятельность

1Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 07.07.2006 года N 219-СФ "Об использовании формирований Вооруженных Сил Российской Федерации и подразделений специального назначения за пределами территории Российской Федерации в целях пресечения международной террористической деятельности". // Собрание законодательства РФ. 2006. N 29. ст. 3144

2Устав Организации Объединенных Наций. Принят в г. Сан-Франциско 26.06.1945.// "Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами", Вып. XII, - М., 1956. С. 14

3Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 года N 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010 года) "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 9. Ст. 1011.

4Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 года N 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2010 года) "О Правительстве Российской Федерации"//Собрание законодательства РФ. 1997. N 51.Ст. 5712

16

парламента, как, например, Федеральный "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"1 или Федеральный закон от "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"2.

Основной объем федерального законодательства регулирует полномочия палат по взаимодействию с государственными органами власти. В федеративном государстве взаимодействие осуществляется участниками разных ступеней иерархии

(вертикальное): парламент Российской Федерации – органы законодательной

(представительной) власти субъектов Российской Федерации – муниципальные представительные органы; или одной ступени иерархии (горизонтальное):

федеральный – региональный и местный уровень власти. Предполагаются разные формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти федерального уровня, среди которых в качестве основных можно выделить:

– осуществление взаимного контроля по исполнению законодательства:

например, Правительство Российской Федерации в составе отчетности об исполнении федерального бюджета представляет в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации ежеквартальный и годовой отчет о поступлении и использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета, формировании и использовании средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а

также ежеквартальный и годовой отчет об управлении средствами указанных фондов

(статья 96.12 Бюджетного Кодекса Российской Федерации3);

– взаимодействие в сфере государственного управления: одной из распространенных форм взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в сфере государственного управления является процедура назначения парламентом высших государственных

1Федеральный закон от 08.05.1994 года N 3-ФЗ (ред. от 21.11.2011 года) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"//Собрание законодательства РФ. 1994. N 2. Ст. 74

2Федеральный закон от 03.12.2012 года N 229 -ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2012. N 50. Ст. 6952.

3Федеральный закон Российской Федерации от 31.07.1998 года N 145-ФЗ "Бюджетный кодекс Российской Федерации" (ред. от 28.07.2012 года) // Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

17

должностей и освобождение от занимаемой должности (например, назначение Генерального прокурора1);

– взаимодействие по осуществлению законотворческой деятельности, в

частности Председатель Следственного комитета, его заместители и по их поручению другие сотрудники Следственного комитета вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий

(статья 8 Федерального закона от 28.12.2010 N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации"2).

д) Постановления Конституционного Суда Российской Федерации оказывают влияние на решения, принимаемые палатами Федерального Собрания Российской Федерации и их парламентские процедуры отражаются во взаимоотношениях палат парламента и иных органов власти. Среди решений, принятых Конституционным судом источниками парламентского права могут служить:

-положение об общем числе депутатов в обеих палатах, истолкованное как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно численности каждой палаты3;

-положение о непрерывности функционирования законодательного

(представительного) органа страны в случае роспуска Государственной Думы Президентом Российской Федерации, истолкованное как начало прекращения полномочий осуществляется с момента назначения даты новых выборов4; и др.

е) Регламенты палат Федерального Собрания являются источником парламентского права, правовой базой, регламентирующей организацию деятельности Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Регламенты принимаются самостоятельно каждой палатой и утверждаются постановлением палаты. Регламенты палат Федерального Собрания схожи по своей структуре. Так, оба Регламента содержат разделы: о политических

1Федеральный закон от 17.01.1992 года N 2202-1 (ред. от 21.11.2011 года) "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 08.02.2012 гоад)// Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366.

2Федеральный закон от 28.12.2010 года N 403-ФЗ (ред. от 21.11.2011 года) "О Следственном комитете Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012 года)// Российская газета от 30.12.2010года, N 296. С. 5.

3Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 года N 2-П "По делу о толковании статей 103 (часть 3),

105(части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3), 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации " // СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451.

4Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.1999 года N 15-П "По делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 22.11.1999. N 47.

Ст. 5787.

18

партиях и депутатах в Федеральном Собрании Российской Федерации; о порядке проведения заседаний палат; неприкосновенности депутата; о полномочиях Председателей палат и заместителях Председателя палат; положения о Совете палат;

составы комитетов и комиссий; порядок голосования и принятия решений на заседании палат; порядок участия палат в парламентском расследовании; порядок подготовки и проведения «правительственного часа» на заседании палат; порядок подготовки и принятия парламентского запроса палат; парламентские слушания и т.д.

В Регламенте палат Федерального Собрания Российской Федерации сформулированы контрольные полномочия каждой из палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Деятельность палат различается, платы имеют различную компетенции и полномочия. В силу чего регламенты имеют множество отличий. Так как законодательная деятельность палат различна, то и различны регулирующие ее разделы регламентов. В частности, отличаются разделы наименований комитетов и комиссий. Например, Регламент Государственной Думы предусматривает создание Комиссии по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики. Эта Комиссия имеет статус комитета1.

ж) Указы Президента и иные подзаконные акты федерального уровня власти как источники парламентского права. Взаимодействие Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации обеспечивается Полномочными Представителями Правительства Российской Федерации в соответствующих палатах посредством статс-секретарей2, основной задачей которых является обеспечение эффективного взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законодательной деятельности. Представительство одновременно является каналом обратной связи, с помощью которого депутаты могут довести до Правительства Российской Федерации свои позиции и предложения.

1Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 года N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"/(ред. от 28 сентября 2012 г.)// Режим доступа:(http://www.panorama.ru.) – 17.11.2012г.

2Постановление Правительства РФ от 1 февраля 2000 года № 94 «О Полномочных Представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 6. Ст. 774.

19

Взаимодействие палат федерального и регионального органов законодательной власти обеспечено посредством индивидуального представительства Президента и Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании1, Конституционном Суде Российской Федерации2.

1.3.3. Доктринальные источники парламентского права

Сущности и значению доктринальных источников уделено должное внимание.

Поэтому не следует исключать из источников парламентского права научные представления о праве. Вопрос о том, является доктрина источником права достаточно спорен.3 Парламентаризм является неотъемлемым элементом политической и правовой действительности4. Парламент входит в структуру научных знаний как понятие, отражающее одну из сторон государственной власти - ее законодательную

(представительную) функцию, обеспечивающую разделение власти. Правовая доктрина признается на практике судом и юристами – практиками в случае наличия пробела в законодательстве.

В системе российского права место парламентского права не определено, тем не менее, парламентаризм исследуется как политическое, историческое и правовое явления. Теория парламентаризма зародилась и получила свое научное обоснование в монархической России в конце XIX - начале XX в. Именно в этот период сформированы идеи будущего конституционно-правового устройства России;

представления о власти представительной, обеспечивающей ограничение абсолютной власти монарха. Развитию парламентаризму как науки в России способствовали труды ученых-юристов в области государствоведения и конституционного права

1См.: Положение о полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2004 г. N 792 (с изм.) // СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2651; 2008. N 43. Ст. 4919; Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 1996 года N 549 (с изм.) // СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1842; 1997. N 20. Ст. 2238; N 41. Ст. 4680; N 52. Ст. 5912; 1998. N 10. Ст. 1161; 2005. N 46. Ст. 4654; 2008. N 29. Ст. 3474.

2Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 1996 года N 1791 (с изм.) // СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 118; 1998. N 7. Ст. 827; N 32. Ст. 3843; 1999. N 5. Ст. 652; 2000. N 36. Ст. 3636; 2005. N 28. Ст. 2865; 2008. N 43. Ст. 4919.

3См., например, Богдановская И.Ю. Прецедентное право. - М., 1993. С. 80.

4Парасюк Е.А. Современное правовое исследование понятия "парламентаризм" // Российская юстиция. 2012. N 3. С. 63 .

20