Парламентское право России. Учебное пособие

А.А. Алексеева, В.М. Гессена, А.А. Жилина, М.М. Ковалевского, С.А. Котляревского,

Н.И. Лазаревского, П.Г. Мижуева, К.Н. Соколова и др.

В научных исследованиях складывались теории парламентаризма. Так,

Котляревский С.А. зарекомендовал себя как убежденный либерал и сторонник правового государства. Он разграничивал отношения исполнительной власти к законодательной, указа к закону1. П.Г. Мижуев вводил ограничение исполнительной власти парламентом: «…бдительного контроля над действиями министров, почему и желательно предоставить им возможность лишать власти министров, как только они,

т.е. министры, окажутся не на высоте своих трудных и высоких обязанностей"2.

Всоветский период господствовала концепция социалистического права, при которой были не совместимы диалектико-материалистические представления о пролетарски-классовых интересах с самой идеей разделения властей, лежащей в основе концепции парламентаризма. Марксистко-ленинская доктрина провозглашала не парламентарную республику, а республику Советов3.

Вэтот период развитию парламентского права как доктрине способствуют труды ученых в сфере исследования институтов парламентского права. В Советский период появилось немало работ по законотворческому процессу, которые подробно рассматривают различные аспекты организации работы. Так, например,

законодательному процессу достаточно уделено внимание Д.А. Ковачевым. Он исследует законодательный процесс, который, по его мнению, сводится к совокупности действий и отношений, а реализуются в деятельности высшего представительного органа.4. Л.И. Антонова определяет законотворчество как совокупность организационных действий уполномоченных государственных органов по рассмотрению и принятию законопроектов5. Законодательная инициатива рассматривается как государственно-правовой институт6.

Конституция Российской Федерации 1993года изменила государственный строй в Росси, что послужило изменению направлений исследований в науке

1Котляревский С.А. Власть и право. Проблема правового государства. М., 1915. С. 92.

2Мижуев П.Г. Парламентаризм и представительная форма правления в главных странах современной Европы - СПб., 1906. С. 4.

3Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 33. С. 45-48

4См.: Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1966. С. 15, 16.

5См.: Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966. № 1. С. 4.

6См., например, Колдоева Н.Н. Законодательная инициатива как правовой институт // Сов. государство и право. 1970. № 9. С. 33.

21

конституционного права и парламентского права. В начале 90-х годов наука столкнулась с необходимостью проработки проблем парламентского права.

Б.Н.Топорнин впервые выделяет парламентское право в самостоятельную отрасль права1, через десять лет эту идею подхватывает Т.Я. Хабриева2.

Парламентское право Российской Федерации постепенно растет в плане объема научного материала и нормативной базы, оно занимает одно из основных мест в учебном плане высших учебных заведений на юридических факультетах. Среди крупных работ, посвященных исследования парламентского права можно назвать работы авторов: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.А., М.В. Баглай Белкина,

Н.А. Бобровой, Н.А. Богдановой, С.А. Боголюбова, Бойцовой, Ю.Ю. Болдырева,

И.В. Гранкина, К.А. Ишекова, Х.М. Кармокова, О.Е. Кутафина, Ж.И. Овсепян,

Г.Д. Садовникова, М. С. Саликова, Б.А. Страшун, С.М. Т. Я. Хабриева, В.Е. Чиркина.

Среди исследований по парламентскому праву уделено немало вниманию парламентскому контролю3, парламентскому расследованию4, проблемам организации деятельности Федерального Собрания Российской Федерации5и другим блокам исследований, посвященных парламентскому праву в целом и организации работы различных представительных органов власти в частности.

Новый этап в развитии науки парламентского права невообразим без достижений ученых прошлых периодов развития России, их труды являются основой актуальных исследований. Труды ученых по парламентскому праву способствуют проникновению идей парламентаризма в общественное и правовое сознание, места и роли парламента и связанных с ним конституционных институтов. В современной

1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. В 4 т. Т. 2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1995. С. 96.

2 Т.Я. Хабриева. Понятие и место парламентского права в России в системе права// Журнал Российского права. № 9(сентябрь). 2002. С.4.

3См.: Макоев А.В., Хамуков А.В. Институт парламентского контроля над исполнительной властью в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 5. С. 7 - 8., См.: Ишеков К.А. Некоторые направления парламентского контроля: уровень субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 5. С. 60 - 63.; См.: Окулич И.П. Проблемы контроля за деятельностью Счетной палаты Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 2. С. 33 - 35.; См.:Демидов М.В. Парламентский контроль в Российской Федерации: современное состояние и проблемы реализации // Государство и право. 2009. N 4. С. 86 - 91.

4См.: Зрелов А.П., Краснов М.В. О введении института парламентского расследования в Российской Федерации // Право и политика. 2003. N 10. С. 42 – 43, Еропкин А.А. Парламентские расследования: опыт правового регулирования субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 17. С. 18 - 23.

5См.: Гранкин И.В. Парламент России. М.,1999; Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право, 1997, № 3.См.: Безруков А.В. Законодательная власть в системе разделения властей // Современное право. 2010. N 2. С. 34 - 37., См.: Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000. С. 112 - 113.

22

российской науке систематизация парламентского права еще только формируется.

Основное внимание необходимо уделять доктринальным источникам парламентского права, так как детальная проработка теоретических проблем позволит реальному воплощению идей парламентаризма в законодательстве Российской Федерации

Полагаем, комплексное исследование источников парламентского права будет способствовать более четкому правовому закреплению в нормах правил и процедур,

содействующих наиболее оптимальному осуществлению парламентами своих представительских и законотворческих полномочий.

23

Глава 2

Система органов законодательной (представительной власти) в России

2.1. Правовые основы формирования структуры парламентов в России

Вопрос организации законодательной (представительной власти) – это неразрывная составная часть широкого спектра научных исследований: федерализма,

парламентаризма, конституционно-политического режима, конституционной политики и других сфер. В структуру законодательной власти в Российской Федерации входит 84 парламента: Федеральное Собрание Российской Федерации и 83

законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации. При этом совокупность парламентов не являются единым системным организмом, каждый из парламентов самостоятелен. Система структурных единиц в парламентах подчинена конституционному принципу самоорганизации палат.

В словаре С.И. Ожегова дается трактовка слова «система», как нечто целого,

представляющего собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей1. Проведя первичный анализ правовой регламентации способов формирования органов законодательной власти, можно выявить общие закономерности их внутренней организации, то есть определить системность организации внутренней структуры парламентов. Так, все парламенты в Российской Федерации подчинены стандартному принципу системной организации: в структуру любого парламента обязательно входит председатель, его заместители, совет палаты,

комитеты и комиссии. При этом правовая регламентация основ формирования этих структурных составляющих парламентов имеет различную природу. Рассмотрим правовые основы формирования и регламентации статуса каждого элемента структуры парламентов в отдельности.

Процессуальный порядок формирования Председателей палат федерального парламента, равно как и его заместителей, имеет достаточно регламентированную правовую основу. Председатель Государственной Думы, равно как и Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – это лица,

занимающее государственную должность в соответствии с Конституцией Российской

1 С.И. Ожегов Словарь русского языка / С.И. Ожегов. - М., 2004. - С. 940.

24

Федерации. Порядок их избрания строго определен регламентами обоих палат и имеет схожие правила1.

Порядок формирования должности Председателей региональных парламентов и их заместителей федеральным законодательством не установлен, поэтому правовая регламентация формирования данного должностного лица законодательного

(представительного) органа власти субъекта Российской Федерации находит свое закрепление в региональном законодательстве. Большинство субъектов Российской Федерации отражают в региональном законодательстве традиционный принцип назначения на данную должность по сформулированному в регламентах палат федерального законодательного органа правилу. Тем не менее, правовая регламентация находит свое отражение в различных формах. Например, в

Астраханской области2 и городе Москве3 закреплен способ формирования председателя региональных парламентов и его заместителей в основном законе субъекта Российской Федерации. В республике Башкортостан4 и Оренбургской области5 таким правовым источником является специализированный закон о законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. В

Республике Татарстан6 или в Удмурдской Республике7 процедура формирования должности Председателя закреплена в регламентах законодательного

(представительного) органа власти.

1См. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998г. №2134-II-ГД (ред. от 28 сентября 2012 г.)// Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. - N 7. - Ст.801. и Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 года N 33-СФ Федерации (с изм. от 26 сентября 2012 года № 261-СФ). // СЗ РФ. - 2002. N 7. - Ст. 635; 2008. N 39. Ст. 4370; 2009. N 28. Ст. 3453.

2Закон Астраханской области от 09 апреля 2007 года N 21/2007-ОЗ (ред. от 22 июня 2012 года) "Устав Астраханской области":принят Государственной Думой Астраханской области 29.03.2007 года// Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области.- 2007 . - N 18.

3Закон г. Москвы от 28 июня 1995 года (ред. от 19 декабря 2012 года) "Устав города Москвы" // Ведомости Московской городской Думы. – 2001. Ст. 130

4Закон Республики Башкортостан от 30 декабря 2002 года N 448-з (ред. от 22 апреля 2013 года) "О Государственном Собрании - Курултае Республики Башкортостан" (принят Законодательной Палатой Государственного Собрания - Курултая - РБ 19.12.2002 года)// Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан.- 2003. - N 4(160). - Ст. 163.

5Закон Оренбургской области от 19 июля 1994 года (ред. от 16 ноября 2012 года) "О Законодательном Собрании Оренбургской области"// Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области от 28 февраля 2001 года (24 заседание).

6Постановление Государственного Совета Республике Татарстан от 26 февраля 2004 года N 2632 (ред. от 22 декабря 2011года) "О Регламенте Государственного Совета Республики Татарстан" // Ведомости Государственного Совета Татарстана. – 2004. - N 2 (I часть).

7Постановление Государственного Совета Удмурдской Республики от 25 ноября 2008 года N 183-IV (ред. от 25 апреля 2013 года) "О Регламенте Государственного Совета Удмуртской Республики" (Зарегистрировано в Управлении Минюста России по УР 25.10.2010 N RU18000200800517)// Собрание законодательства Удмуртской Республики.-2008. -N 20.

25

Совет палаты парламента - это структурная составляющая законодательного органа власти, на которую возложена обязанность по предварительной подготовке законопроектной деятельности и рассмотрения организационных вопросов деятельности органа. В Федеральном Собрании совет палаты – это два отдельно сформированных органа в соответствующих палатах: Совета Федерации и Государственной Думы. В состав советов палаты, как Совета Федерации, так и Государственной Думы входят Председатель, заместители Председателя,

председатели комитетов Совета Федерации (комиссий Государственной Думы и иных депутатских образований). Таким образом, Совет палаты можно назвать органом управления, созданным внутри соответствующей палаты Федерального Собрания,

сформированным по принципу представительства руководящего состава палаты и представительства его структурных единиц для обеспечения организации деятельности палат. Основы правового положения и принципов формирования советов палат Федерального Собрания не находит закрепления ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральном законодательстве. Правовая основа формирования советов палат имеет свое отражение только в Регламентах палат. Таким образом, Совет палаты – это структурная составляющая палат Федерального Собрания Российской Федерации, созданная самой палатой, и, как следствие, является органом вспомогательным – введение которого является факультативным.

В структуре законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации созданы аналогичные органы управления парламентом,

которые являются отражением правового положения советов палат Федерального Собрания. Выделить эти органы, как структурные единицы парламентов не сложно – они сформированы по одинаковому принципу: в состав данного органа обязательно включены председатель, его заместители и представители руководящего состава депутатских объединений региональных парламентов. Объединяющим признаком является общие цели и задачи данного органа по организационному обеспечению деятельности парламентов. Правовая основа деятельности этих органов управления парламентом, созданных в составе региональных парламентов находит различные способы регламентации их деятельности:

26

а) в специальных законах субъектов Российской Федерации: например, в

Удмурдской республике1;

б) в регламентах региональных парламентов: например, в республике Татарстан;

в) в иных нормативно-правовых актах субъекта Российской Федерации,

например в Оренбургской области2.

Способы самоорганизации региональных законодательных (представительных)

органов власти отражают индивидуальный подход, выраженный в установлении собственных наименований структурных единиц парламентов. Как правило, название структурного органа, выполняющего функции по организации деятельности регионального парламента совпадает с наименованием аналогичного структурного органа в федеральном органе – Советом палаты, но имеются собственное видение названия такого органа. Так, в республике Дагестан, Татарстан, Удмуртия - органом,

обеспечивающим управленческую деятельность регионального парламента, является Президиум. В некоторых региональных парламентах орган, выполняющий функции совета палаты отсутствует. Так, в структуре Алтайского краевого Законодательного Собрания нет ни совета, ни президиума. Функции по организации деятельности,

сходные с функциями советов палат Федерального Собрания, в парламенте Алтайского края распределены между Председателем и аппаратом Алтайского краевого Законодательного Собрания3.

Комитеты и комиссии парламента - это основные структурные единицы парламента, посредством которых осуществляется работа в палатах Федерального Собрания Российской Федерации. Учреждая структурные единицы федерального парламента в виде комитетов и комиссий, Конституция Российской Федерации не вводит ограничения по их составу. Таким образом, система комитетов и комиссий

1Закон Удмурдской Республики от 05 декабря 2007 года N 65-РЗ (ред. от 06 декабря 2013 года)"О Государственном Совете Удмуртской Республики": принят Государственным Советом УР 23.10.2007 N 898-III (Зарегистрировано в Управлении Минюста России по Приволжскому федеральному округу 10.12.2007 N RU18000200700315)// Известия Удмуртской Республики от 8 декабря 2007 года.

2См.: Постановление Законодательного Собрания Оренбургской области от 21 июня 2005 года N 2305 (ред. от 16 августа 2011года) "Об утверждении положения о совете Законодательного Собрания Оренбургской области" (вместе с "Положением о совете Законодательного Собрания Оренбургской области")// Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области от 21 июня 2005 года (29 заседание).

3Постановление Алтайского краевого Совета народных депутатов от 09 января 2001 года N 7 "О Регламенте Алтайского краевого Совета народных депутатов"// "Сборник законодательства Алтайского края. -2001. - N 57. - С. 39

27

парламентов в Российской Федерации определяется депутатами самостоятельно.

Правовые основы законодательного урегулирования состава этих органов в палатах в федеральном законодательстве отсутствует. Основным юридическим источником,

определяющим систему организации комитетов и комиссий, являются регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации. Такой принцип регламентации упрощает процедуру функционирования деятельности комитетов и комиссий,

обеспечивает самоопределение депутатов исходя из модели их личного поведения и принадлежности к какой-либо сфере правоотношений.

В региональных парламентах комитеты и комиссии являются основной структурной составляющей, обеспечивающей деятельность этих органов. Процесс формирования постоянных комитетов и комиссий в законодательном

(представительном) органе власти субъекта Российской Федерации федеральным законодательством не определяется, что обеспечивает реализацию принципа самоорганизации региональных парламентов. Правовую основу функционирования комитетов и комиссий региональных парламентов составляют региональные правовые акты, издаваемые законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации. Как правило, в региональных парламентах правовую основу формирования и деятельности комитетов и комиссий составляют соответствующие законы о законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации. Так, в Республике Бурятия правовой статус комитетов и комиссий закреплен в законе "О Народном Хурале Республики Бурятия"1. Самым распространённым является способ закрепления региональными парламентами правовых основ деятельности комитетов и комиссий в регламентах. Такой способ применяется в Республике Дагестан, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Татарстан.

В большинстве случаев законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации избирают способ регламентации правового положения комитетов и комиссий региональных парламентов и процедуры их формирования региональными законодателями в форме подзаконного регулирования.

Парламентами субъектов Российской Федерации принимаются положения, которые

1 Закон Республики Бурятия от 19апреля 1995 года N 111-I (ред. от 06 мая 2013 года) "О Народном Хурале Республики Бурятия": принят Народным Хуралом РБ 19 апреля1995 года// Бурятия от 17 мая 1995 года.

28

определяют основные направления деятельности комитетов и комиссий, четко определяют структуру, задачи, цели, обязанности и вопросы ведения комитетов и комиссий регионального парламента. Такие положения приняты практически во всех регионах. Реже встречаются законодательное регулирование процедур формирования и функционирования в региональных парламентах комитетов и комиссий. Так,

например, в республике Мордовия принят закон, определяющий основные принципы организации и деятельности комитетов и комиссий, порядок их образования, их правовой статус1.

Рассмотренные структурные составляющие парламентов присущи любому органу законодательной власти Российской Федерации. Тем не менее, в структуру парламентов включены фракции, которые обладают индивидуальными признаками и являются структурными составляющими не всех органов законодательной власти.

Фракция – это структурная составляющая парламентов, представленная группой людей, объединенных общим интересом, целью, идеей политического характера.

Наличие фракции как структурной единицы нижней палаты федерального органа законодательной власти и законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации находит свое закрепление в федеральном законодательстве2. Таким образом, данный структурный компонент парламента, в

отличие от других структурных единиц парламента (например, Совета палаты) не подчинен принципу самоорганизации парламента. Фракция в парламенте является обязательным элементом, поэтому эту структурную единицу парламента исключить невозможно. Тем не менее, фракция, как структурный элемент присутствует не во всех палатах парламента. Фракции отсутствуют в Совете Федерации Федерального Собрания, и в верхних палатах региональных парламентов. Эти палаты законодательного органа сформированы не по признаку политической принадлежности, а по признаку квалифицированного представителя регионов

(органов власти). Членом Совета Федерации в отличие от депутата Государственной

1Закон РМ от 10 марта 1995 года N 62-1 (ред. от 19 декабря 2011 года) "О комитетах и комиссиях Государственного Собрания Республики Мордовия"// Ведомости ГС РМ. – 1995.- N 1-2.- Ст. 25.

2Федеральный закон от 08 мая 1994 года N 3-ФЗ (ред. от 3 декабря 2012 года) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ.1994. N 2. Ст. 74., Федеральный закон от 06 октября1999 года N 184-ФЗ (ред. от 25 декабря 2012 года) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 27 января 2013 года) // Собрание законодательства РФ.1999. N 42. Ст. 5005.

29

Думы, является уже опытный специалист – действующий государственный представитель законодательного (представительного) или исполнительного органа субъекта Российской Федерации, а не представитель политической партии.

В целом, анализ правовой основы формирования структуры парламентов в России позволяет выявить признаки системной организации структур законодательной власти. При этом можно выделить два вида системной организации структурных составляющих парламентов, определяемых по признаку закрепления процедуры их формирования в нормах права. Во-первых, это обязательные структурные составляющие палат парламента, которые подчинены правовой регламентации в федеральном законодательстве, например: председатель, его заместители, комитеты и комиссии. Во-вторых, это факультативные структурные единицы парламента, которые определяются принципом самоорганизации парламентов и могут быть сформированы посредством принятия собственных правовых актов, например Совет палаты

(парламента). В связи с чем, для единообразного воспроизведения структуры органов законодательной власти видится возможным закрепить в общей теории права изложенную модель систематизации структурных органов парламентов в России.

2.2. Федеральный уровень законодательного (представительного) органа

власти - Федеральное Собрание Российской Федерации

Федеральное Собрание Российской Федерации – высший орган законодательной власти учреждается Конституцией Российской Федерации, что отражает гарантированное осуществление законодательной власти в стране. Парламент в науке раскрывается через категорию «парламентаризм» и обозначено как проявление представительства народа, от имени которого принимаются решения1. Высказываются точки зрения об объединении Федерального Собрания Российской Федерации в единый орган – Парламент Российской Федерации для совместного осуществления своей деятельности2.

1Булаков О.Н. Парламентаризм как представительство народа // Административное и муниципальное право. 2011. N 12.

С. 25.

2См.: Колюшин Е.И. Пути реформирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 4. С 44-46.

30