Парламентское право России. Учебное пособие

должности запрещено законом. Вводимые актами органами местного самоуправления в число должностей муниципального служащего депутатов представительного органа,

позволяют применять соответствующие нормы к статусу депутата. Возрастные ограничения, предусмотренные для муниципального служащего до 65 лет, применятся к статусу депутата, не могут, так данные нормы вступают в противоречие с федеральным законодательством. Для единообразного применения законодательства необходимо исключить из практики органов местного самоуправления принимать нормативные акты, противоречащие действующему законодательству федерального уровня, либо установить закрытый перечень должностей, входящих в реестр муниципальных служащих.

Одновременно с возрастным цензом к парламентариям применяются иные ограничения. В качестве общих для всех парламентариев являются: ценз гражданства;

правоспособности; несовместимости мандатов; срока полномочий; особые гарантии при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании,

аресте обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-

розыскных мероприятий. Тем не менее, статусы парламентариев различны не только по своему содержанию, но и по источникам закрепления.

Основным и общим правовым актом, закрепляющим статус всех парламентариев, является Конституция Российской Федерации. Дальнейшее закрепления правового статуса парламентария зависит от уровня представительного органа, в составе которого осуществляет полномочия парламентарий.

Правовой статус федерального парламентария – члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Российской Федерации закреплен в одноименном федеральном законе. Статус регионального и муниципального парламентария не имеет закрепления в одноименном законе на федеральном уровне.

Статус депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации нашел свое закрепление в четырех нормах федерального законодательства: условия осуществления депутатом депутатской деятельности,

ограничения, связанные с депутатской деятельностью, гарантии депутатской деятельности и неприкосновенности депутата, право депутата на отказ от дачи

101

свидетельских показаний1. Основные положения статуса депутата законодательного

(представительного) органа власти субъекта Российской Федерации закреплены в региональном законодательстве. Основы статуса депутата законодательного

(представительного) органа власти субъекта Российской Федерации закреплены в региональных уставах. В целом – это совокупность общих полномочий депутата,

закрепленных в федеральном законодательстве. Так, Устав Московской области содержит общие положения, определяющие порядок избрания депутата и положения о том, что статус депутата Московской областной Думы определяется федеральными законами и законами Московской области2. Аналогичные положения закреплены в уставе Забайкальского края3, Пермского края4. В некоторых уставах основы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации содержат положения о том, что депутат - это представитель избирателей, уполномоченный осуществлять в соответствующем субъекте Российской Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные федеральными законами. Такие положения закреплены в уставе Алтайского края5, Камчатского края6.

Уставами субъектов Российской Федерации чаще всего вводятся дополнительные ограничения для депутатов законодательного (представительного)

органа власти субъекта Российской Федерации. На несовместимость статуса депутата Законодательного Собрания с занятием определенных должностей и занятием определенной деятельностью направлен Устав Красноярского края. Во время, когда деятельность депутата Законодательного Собрания края осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской,

научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено федеральным

1 Федеральный закон от 06.10.1999 года N 184-ФЗ (ред. от 25.12.2012 года) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 27.01.2013 года) // Собрание законодательства РФ.1999. N 42. Ст. 5005.

2Устав Московской области (ред. от 22.11.2012 года) (подписан Губернатором МО от 11.12.1996 года N 55/96-ОЗ, принят решением Мособлдумы от 05.11.1996 года N 5/108 и решением Мособлдумы об отклонении заключения Главы Администрации МО от 04.12.1996 года N 6/112) // Народная газета от 22 января 1997 года.

3Закон Забайкальского края от 17.02.2009 года N 125-ЗЗК (ред. от 28.02.2013 года) "Устав Забайкальского края" (принят Законодательным Собранием Забайкальского края от 11.02.2009года) // Забайкальский рабочий от 18 февраля 2009 года.

4"Устав Пермского края" от 27.04.2007 года N 32-ПК (принят Законодательным Собранием Пермского края 19.04.2007 года) (ред. от 27.11.2012года) // Российская газета от 4 мая 2007 года.

5"Устав (Основной Закон) Алтайского края" от 05.06.1995 года N 3-ЗС (принят АКЗС 26.05.1995 года) (ред. от 06.06.2012 года) // Алтайская правда от 20 октября 1999 года.

6Устав Камчатского края от 04.12.2008 года N 141 (ред. от 06.03.2013 года) (принят Постановлением Законодательного Собрания Камчатского края от 14.11.2008 N 326) // Официальные Ведомости. N 199-200.2008.

102

законом1. Более детальная проработка запретов вводится Уставом Краснодарского края. Так, депутаты Законодательного Собрания Краснодарского края, работающие на профессиональной постоянной основе, наряду с общим запретом замещения отдельных государственных и муниципальных должностей, не могут получать единовременные или регулярные вознаграждения от физических лиц, предприятий всех форм собственности, учреждений, организаций, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств,

международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации2. Перечень ограничений,

определяющих статус депутатов законодательных (представительных) органов власти расширен запретом входить в состав органов управления, попечительских или

наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих

неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений3.

Основным правовым актом, регламентирующим правовой статус депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации являются законы о статусе депутатов. Каждый регион под статусом

раскрывает собственное видение прав и обязанностей депутатов законодательных

(представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, при этом не все законы субъектов раскрывают саму концепцию правового статуса депутата. Так,

законодательство Пермского края к правовому статусу относит права, позволяющие Законодательному Собранию реализовывать в полном объеме свои полномочия4. В

Оренбургской области в качестве основы правового статуса депутата

1Устав Красноярского края от 05.06.2008 года N 5-1777 (ред. от 04.04.2013 года) (подписан Губернатором Красноярского края 10.06.2008 года) // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. N 29 (250). 2008.С. 4-8

2Устав Краснодарского края принят решением краевого Совета народных депутатов от 10 ноября 1993 г. N 2500-КЗ (ред. от 19.07.2012 года) // Кубанские новости от 11 сентября 1997 года.

3Устав Приморского края от 06.10.1995 года N 14-КЗ (принят Думой Приморского края 12.09.1995года) (ред. от 07.06.2012 года) // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края от 8 июня 2012 года.

4Закон Пермского края от 06.03.2007 N 9-ПК (ред. от 04.06.2008) "О статусе депутата Законодательного Собрания Пермского края" (принят ЗС ПК 22.02.2007) // Режим доступа: http://zsperm.ru/ - 02.05.13

103

Законодательного Собрания закреплены правовые и социальные гарантии депутатов1.

В Ярославской области разграничены основы правового статуса депутата Ярославской областной Думы, осуществляющего свою деятельность на постоянной основе и депутата, осуществляющего деятельность на непостоянной основе.2 В Ленинградской области статус депутата Законодательного собрания Ленинградской области определяется как деятельность, осуществляемая на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах, Устава Ленинградской области, областного законодательства в интересах населения Ленинградской области и собственных убеждениях.3 Под статусом депутата Народного Хурала Республики Бурятия понимается осуществление депутатской деятельности по беспрепятственному и эффективному осуществлению его полномочий, с обязательной гарантией защиты его прав, чести и достоинства.4 В

Еврейской автономной области статус депутата Законодательного Собрания Еврейской автономной области определяется как права, обязанности и ответственность, основные правовые и социальные гарантии при осуществлении им депутатской деятельности5.

Закрепление статуса депутата представительного органа местного самоуправления федеральным законодателем реализовано в одной статье - 40

Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"6, дальнейшая регламентация статуса депутата закреплена в региональном законодательстве и в нормативно-правовых актах муниципальных образований. Не во всех субъектах Российской Федерации действуют специальные региональные законы, регламентирующие статус депутатов представительных органов власти. Законы "О статусе депутата представительного органа муниципального

1 Закон Оренбургской области от 08.06.1998 года N 47/6-ОЗ (ред. от 12.03.2013 года) "О статусе депутата Законодательного Собрания Оренбургской области"// Южный Урал от 3 августа 2001 года, с. 2 - 3.

2 Закон Ярославской области от 14 февраля 2001 г. № 6-з "О статусе депутата Ярославской областной Думы" (ред 24.11.2009 года) // Губернские ведомости 27 февраля 2009 года.

3 Областной закон Ленинградской области от 24.04.2007 года N 62-оз (ред. от 19.02.2013 года) "О статусе депутата Законодательного собрания Ленинградской области" (принят ЗС ЛО 11.04.2007 года) (с изм. и доп., вступающими в силу с 11.04.2013) // Вестник Правительства Ленинградской области от 28 мая 2007 года.

4Закон Республики Бурятия от 19.04.1995 года N 113-I (ред. от 07.03.2013 года) "О статусе депутата Народного Хурала Республики Бурятия" (принят Народным Хуралом РБ 19.04.1995) // Бурятия от 14 марта 2013 года.

5Закон ЕАО от 05.10.2006 года N 779-ОЗ (ред. от 27.03.2013года) "О статусе депутата Законодательного Собрания Еврейской автономной области" (принят ЗС ЕАО от 05.10.2006 года) // Биробиджанская звезда от 21 ноября 2006года.

6Федеральный закон от 06.10.2003 года N 131-ФЗ (ред. от 25.12.2012 года) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 27.01.2013 года) // Российская газета от

8октября 2003 года.

104

образования в Оренбургской области" приняты в Оренбургской области1, Псковской области2, Пензенской области3. В остальных регионах одноименные законы признаны утратившими силу.

Как правило, статус депутата урегулирован в региональных законах о местном самоуправлении. Так, например, статусу депутата местного самоуправления отведена статья 31 закона "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге"4.

Данная норма определяет порядок нормативно-правового урегулирования,

компетенционного распределения полномочий местного самоуправления по наделению правами и возложения обязанности на депутатов. Так, гарантии осуществления полномочий депутата муниципального совета устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами Санкт-Петербурга. Уставом также устанавливается срок полномочий депутата муниципального совета, объем полномочий депутатов, осуществляющих деятельность на постоянной основе, размер и порядок выплаты денежной компенсации. Ограничения вводятся только региональными законами.

Аналогичные нормы о правовом статусе депутатов представительных органов муниципального образования содержатся в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, принятых Закон Республики Адыгея5, Республики Бурятия6, Карачаево-Черкесской Республики7 и др.

Уставы муниципальных образований, как правило, отражают общие положения статуса депутатов, регламентированные в федеральном и региональном законодательстве. Так, Устав муниципального образования Курманаевский район

1Закон Оренбургской области от 04.09.1996 года (ред. от 13.03.2013 года) "О статусе депутата представительного органа муниципального образования в Оренбургской области" // (принят решением Законодательного Собрания Оренбургской области от 04.09.1996) // Южный Урал от 2 октября 1996 года.

2Закон Псковской области от 14.06.2006 года N 558-оз (ред. от 03.06.2011 года) "О статусе депутата представительного органа муниципального образования" (принят Псковским областным Собранием депутатов 31.05.2006 года)// Псковская правда от 07 июня 2011 года.

3Закон Пензенской обл. от 28.06.2005 года N 829-ЗПО (ред. от 20.02.2013 года) "О статусе депутата Законодательного Собрания Пензенской области" // Пензенские губернские ведомости.2005. N 16. С. 108.

4Закон Санкт-Петербурга от 23.09.2009 года N 420-79 (ред. от 14.02.2013 года) "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2009. N 22.

5Закон Республики Адыгея от 31.03.2005 года N 294 (ред. от 04.04.2013 года) "О местном самоуправлении" (принят Советом Республики ГС - Хасэ РА 25.02.2005 года) // Собрание законодательства Республики Адыгея. 2005. N 3.

6Закон Республики Бурятия от 07.12.2004 года N 896-III (ред. от 07.03.2013 года) "Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия" (принят Народным Хуралом РБ 25.11.2004года) // Информационный бюллетень Народного Хурала РБ. 2004. N 21.

7Закон Карачаево-Черкесской Республики от 25.10.2004 года N 30-РЗ (ред. от 15.11.2012 года) "О местном самоуправлении в Карачаево-Черкесской Республике" (принят Народным Собранием (Парламентом) КЧР 08.10.2004

года) // День Республики, N 183-185(16579), 02.11.2004.

105

Оренбургской области1, равно как и другие уставы муниципальных образования данного субъекта Российской Федерации, определяет основы правового статуса депутата, которые уже закреплены на федеральном и региональном уровне: срок

полномочий депутата районного Совета, обусловленный действием

представительного органа; постоянная или непостоянная основа депутатской деятельности; гарантии прав депутатов при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий; ограничения по занятию должности; случаи досрочного прекращения полномочий. Все эти положения продублированы, таким образом муниципальное образование не использует право индивидуального регламентирования статуса депутата.

Статус депутата представительного органа находит свое отражение не только в уставах, но и в иных в актах муниципальных образований. Так, в муниципальном образовании городского округа Южно-Сахалинск согласно Положению о статусе депутата представительного органа местного самоуправления2 в основу правового статуса парламентария входят права, обязанности, ответственность, ограничения и основные гарантии, связанные с осуществлением полномочий депутата представительного органа местного самоуправления.

Таким образом, статус парламентария – это процессуальное закрепление объема полномочий, ответственности и гарантий членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, депутатов законодательного (представительного) органа власти субъектов Российской Федерации, депутатов представительных органов местного самоуправления по осуществлению народной демократии. Объем таких полномочий зависит от органа представительства, в котором парламентарий осуществляет свою деятельность. Нормативно-правовое закрепление статуса парламентариев органов государственной власти важно для обеспечения

1 "Устав муниципального образования Курманаевский район Оренбургской области" (принят решением Совета депутатов муниципального образования Курманаевский район Оренбургской области от 06.03.2006 года N 68) (Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Приволжскому федеральному округу 13.03.2006 N RU565160002006001) //

Режим доступа: http://bazazakonov.ru_ - 04.05.2013г.

2 Решение Городского Собрания городского округа "Город Южно-Сахалинск" от 29.05.2006 года N 313/16-06-3 (ред. от 20.02.2013 года) "О Положении о статусе депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления городского округа "Город Южно-Сахалинск"// Южно-Сахалинск сегодня.

N 51(281). 04.07.2006.

106

эффективного представительства народа страны. Обязательным условием осуществления деятельности парламентариев является надлежащее закрепление правовых статуса парламентариев на всех уровнях управления государством:

федеральном, региональном, местном. При этом правовая регламентация статуса парламентария должна отражать специфику деятельности парламентария на каждом уровне представительства интересов народа, не вступая в противоречие действующих норм законодательства.

3.2. Процесс принятия законов на федеральном уровне

Нормотворческая деятельность парламентариев всех уровней власти должна содержать определенные критерии, определяющие технологию принятия соответствующих правовых актов. По мнению Ю.А. Тихомирова и И.В. Котелевской,

в основу законотворческой деятельности должны быть положены принципы законности, демократизма, гласности, научной обоснованности и профессионализма1.

Законотворческие процедуры парламентариев должны основываться этих принципах.

Поэтому правотворческая деятельность имеет свою регламентацию.

Исходя из изложенных в доктринальных источниках взглядов законотворческая деятельность (или законотворческий процесс) обозначается более широким понятием по отношению к законодательному процессу.2 При этом в число законотворческих процедур включается стадия разработки законопроекта до момента внесения его в Государственную Думу. Законодательный же процесс содержит комплекс стадий по принятию законов. Федеральные законы принимаются палатами Федерального Собрания в особом порядке, определяемом законодательством Российской Федерации и регламентами палат. Стадии законодательного процесса определены, причем промульгация и вступление в силу закона также называются стадиями законодательного процесса.3

1См.: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учеб.-практ. и справ. пособ. М., 1999. С. 413–415; Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 153.

2См., например: Хамуков А.В. Законотворческий процесс и законодательный процесс: разграничение и соотношение // Российская юстиция. 2010. N 6. С. 49 - 52.

3См, например: Хамуков А.В. Разработка концепции законопроекта как ключевая стадия законотворческого процесса // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 9. С. 47.

107

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации предусматривает внесение в Государственную Думу готовых законопроектов, то есть в законодательный орган должна быть представлена модель текста проекта закона, которая предполагает надлежащее структурирование помещаемого в него нормативного материала. Государственная Дума, в отличие от Совета Федерации, самостоятельно вносит изменения в текст законопроекта, то есть обладает правом изменения закона. Пределы такого изменения Государственной Думой первоначального проекта законодательно не определены. Предполагается, что такие пределы должны быть ограничены пояснительной запиской, в которой определяются необходимость, цели и задачи, содержание ожидаемых и требуемых изменений общественных отношений. На наш взгляд процедура изменения законопроекта, производимая в Государственной Думе с момента его регистрации до момента направления в Совет Федерации для одобрения или Президенту Российской Федерации для подписания (в зависимости от вида закона) называется законотворческой деятельностью, проводимой на некоторых стадиях законодательного процесса. Таким образом, законотворческий процесс обладает признаками мыслительной деятельности, направленной на законодательное урегулирование общественных отношений в определенной сфере.

Нами будет подробно рассмотрен законотворческий процесс, проводимый палатами Федерального Собрания на стадиях законодательного процесса (процесс прохождения законопроекта в палатах Федерального Собрания). По правилам,

определенным регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, проект закона поступает в управление документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, где заводится электронная регистрационная карта. В электронной регистрационной карте фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в Государственную Думу, о прохождении законопроекта в Государственной Думе, о принятии федерального закона и рассмотрении указанных законов Советом Федерации и Президентом Российской Федерации. Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения. Так, к примеру,

108

проект Федерального закона N 121965-6 "Об образовании в Российской Федерации" (далее по тексту – «Об образовании»), внесенный Правительством Российской Федерации, включен в Примерную программу законопроектной работы Государственной Думы ФС РФ на октябрь 2012 года.

Любой законопроект подлежит регистрации. Так, законопроекту «Об образовании» присвоен регистрационный номер 121965-6, при этом проставляется дата поступления (03.08.2012г. – для закона «Об образовании») и время (09.34– для закона «Об образовании») После регистрации, Совет Государственной Думы назначает комитет Государственной Думы, ответственный по законопроекту. По указанному нами выше законопроекту «Об образовании» ответственным комитетом назначен Комитет Государственной Думы по образованию. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой.

На стадии предварительного рассмотрения ответственным комитетом законопроекта, определяется план работы. Данный вид стадии представляет своеобразный творческий подход, который, прежде всего, проявляется в проводимой комитетом работе. При этом порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой и срок представления заключений, отзывов, предложений и замечаний к законопроекту определяются ответственным комитетом самостоятельно.

Так, в рассматриваемом нами примере законопроекта «Об образовании» ответственным комитетом принято решение назначить Комитет Государственной Думы по культуре, Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций соисполнителями по законопроекту.

Законопроект направлен в комиссию Государственной Думы, во фракции в Государственной Думе, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Общественную палату Российской Федерации, в законодательные

(представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки отзывов, предложений и замечаний,

а также в Правовое управление Аппарата Государственной Думы для подготовки заключения. Комитетом установлен срок представления в Комитет Государственной

109

Думы по образованию отзывов, предложений и замечаний до 10 октября 2012 года и срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении – октябрь 2012 года.

По решению ответственного комитета, которое принимается при условии использования законотворческого подхода, законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов,

предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. Так, по итогам предварительного рассмотрения законопроекта «Об образовании», были представлены заключения следующих комитетов: комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, комитета Государственной Думы по делам национальностей,

комитета Государственной Думы по физической культуре, спорту и делам молодежи,

комитета Государственной Думы по культуре, комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, комитета Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей. Всем комитетам предложено высказать свою позицию по законопроекту. В

целом все заключения отражают условия необходимости принятия законопроекта, в

них отмечается важность норм законопроекта, закрепляющих основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования.

На законопроект в обязательном порядке правовым управлением Аппарата Государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовится заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

а) соответствует или не соответствует законопроект Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам,

основным отраслевым законодательным актам;

б) не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта;

110