Парламентское право России. Учебное пособие

Порядок рассмотрения законопроекта, поступившего в палату, строго регламентирован. Поступивший из Государственной Думы федеральный закон подлежит обязательной регистрации, которая обуславливает начало течения четырнадцатидневного срока рассмотрения законопроекта. Подготовку заключений по законопроекту в Совете Федерации обеспечивает ответственный по смежной сфере отношений комитет в пределах 72 часового срока. Заключение по рассматриваемому федеральному закону принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета Совета Федерации. Рассмотрение федерального закона Советом Федерации проводится в рамках проводимых заседаниях палаты в соответствии с календарем проводимых заседаний согласно повестке дня.

Такой жестко ограниченный срок, предусмотренный для одобрения законопроекта Советом Федерации, вызывает негодование со стороны ученых. Так,

например Колюшин Е.И. отводит Совету Федерации в законодательном процессе роль тормоза или запасного колеса1. Действительно, Совет Федерации стал собираться на свои заседания заметно реже - не более двух дней в месяц2, а то время, отводимое на обсуждение каждого вопроса на заседании палаты, сильно сократилось (исходя из повестки дня заседания). Прежде всего, такое усеченное количество проведенных заседаний сказывается на вопросах законодательной деятельности. Выводом может послужить вероятный перекос вопросов, рассматриваемых Советом Федерации на заседании в сторону работы в комитетах палаты и в аппарате Совета Федерации. Такая работа снижает роль Совета Федерации в федеральном законодательном процессе, что влияет на ход, содержание и качество законодательного процесса.

Правотворческая форма законодательной функции Совета Федерации закреплена Конституцией Российской Федерации право Совета Федерации правом на реализацию законодательной инициативы. Решение о выдвигаемой инициативе принимается на заседании палаты посредством поддержки большинства членов палаты, чем повышается ответственность палаты за принимаемое решение.

Статистика использования Советом Федерации своего конституционного права

1 Колюшин Е.И. Пути реформирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 4. С.13.

2 См.: «Календарный план заседаний» // Режим доступа: Официальный сайт. /http://www.council.gov.ru./ -22.11.2012г.

41

внесения законодательных инициатив показывает о снижении работы в данном направлении. Так, в 2011 году Советом Федерации в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы внесено 19 законопроектов, а в 2010 году – 45

законопроектов1. Активное использование в практике Совета Федерации права законодательных инициатив способствовало бы воплощению своих политических и правовых идей в жизнь, тем самым, содействуя реализации интересов субъектов Российской Федерации.

2.2.2. Государственная Дума Федерального Собрания Российской

Федерации

Конституционно-правовой статус Государственной Думы.

Государственная Дума выполняет функцию общенационального представительства, имеет выборный, а значит, представительный характер.

Представительство Государственной Думы исходит из принципов политического многообразия и многопартийности, коллективного и свободного обсуждения и решения вопросов. Посредством депутатов Государственной Думы, численность которых предопределена самой Конституцией (450 членов) представлены все граждане Российской Федерации независимо от их места проживания на территории России.

Государственная Дума названа структурной частью федерального парламента в форме палаты, неразрывно связанная со второй его структурной частью (палатой) -

Советом Федерации2. Данное утверждение можно назвать неоспоримым, так как Государственная Дума является составным элементом Федерального Собрания Российской Федерации – высшего органа законодательной (представительной) власти в России. Тем не менее, Государственная Дума осуществляет свои полномочия самостоятельно, в некоторых вопросах этот орган Конституцией наделен полномочиями по вопросам исключительного ведения палаты (ст.103). Таковыми

1 См.: «Законодательнгая деятельность: законодательные инициативы» // Режим доступа: Официальный сайт.

/http://www.council.gov.ru./ -22.11.2012г.

2 Гранкин И.В.Конституционно-правовое регулирование деятельности Государственной Думы Федерального Собрания России// Конституционное и муниципальное право. 2005. N 6. С.11.

42

являются дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; объявление амнистии;

выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности. Указанные полномочия принято относить к формам парламентского контроля.1 Контрольные полномочия исходят из представительной природы палаты,

избранной волей народа, как источника власти в государстве, осуществляющего контроль.

От особенностей взаимодействия Государственной Думы с органами государственной власти во многом зависит развитие общественных отношений.

Государственная Дума взаимодействует с другими органами государственной власти на основе принципа разделения властей. Взаимодействие нижней палаты и Правительства Российской Федерации продиктовано потребностями создания таких механизмов, которые позволяли бы принимать оптимальные для общества решения в сфере законодательного регулирования государственной политики. Их взаимодействие проходит в следующих формах:

-направления Государственной Думы Российской Федерации запроса к органам исполнительной власти2,

-проведение парламентских расследований,

-работа в постоянных комитеты и комиссиях парламента,

1См.: Овсепян А.Г. Понятие и признаки парламентского контроля (теоретическая характеристика) // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 3. С. 24 - 29.

2Федеральный закон «О статусе Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 5 июля 1999 года № 133-ФЗ) (с изменениями на 12 мая 2009 года) //Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 28. Ст. 3466.

43

-парламентских слушаний, «правительственного часа» в Государственной Думе Российской Федерации,

-отчетов руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти,

-утверждение бюджета Государственной Думой Российской Федерации и контроль по исполнению,

-взаимная ответственность: Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой и право Государственной Думы выразить недоверие Правительству или отказать в доверии,

-нормотворческая деятельность Правительства Российской Федерации

(внесение законодательной инициативы),

-Правительство Российской Федерации дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о

выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства

ина законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета и др.

Необходимо отметить взаимодействие Государственной Думы с высшими судами Российской Федерации, которое в рамках сложившегося принципа разделения власти не может и не должно ставиться под сомнение1. Формой взаимодействия высших судов Российской Федерации с Государственной Думой является конституционное право законодательной инициативы. Регламент Государственной Думы предусматривает различные способы реализации законодательной инициативы посредством внесения:

-проектов новых законов;

-законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законов утративших силу;

-поправок к принятым в первом чтении законопроектам;

-предложения о поправках к Конституции России.

1 . Эбзеев Б.С.. Выступление на 1000-м торжественном заседании Государственной Думы Федерального Собрания РФ 23 мая 2008 г. (Редакционный материал) // Журнал конституционного правосудия. 2008.N 3. С.1.

44

К сожалению, судебная власть в России редко использует данное конституционное правомочие на практике, что приводит к негативным высказываниям ученых по этому поводу1.

Среди распространенных форм взаимодействия Государственной Думы и Конституционного Суда Российской Федерации являются:

1) обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов,

нормативных актов Президента Российской Федерации и пр. нормативно-правовых актов органов власти, а также с ходатайствами по спорам о компетенции, в которых одной из сторон является Государственная Дума.

2) регулярное направление в Государственную Думу (к осенней и весенней сессиям) решений Конституционного Суда, требующих внесение изменения федерального законодательства в порядке статьи 77 конституционного закона "О

Конституционном Суде Российской Федерации"2. Государственная Дума является основным субъектом по реализации постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, направленных на совершенствование законодательства,

поскольку именно внесение изменений в действующее законодательство является одним из ее основных полномочий.

В целях осуществления оперативного взаимодействия Государственной Думы с высшими судами Российской, из числа депутатов избирается полномочный представитель в Верховном, Высшем Арбитражным Судах Российской Федерации.

Его правовой статус регламентирован постановлением Государственной Думы.3

Представительство в Конституционном суде является постоянным. Правовой статус представителя определяется положением «О полномочном представителе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации». Государственной Думой 10 апреля

1Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М.: Наш дом, 1997. 192с.; Омаров С.М. Право законодательной инициативы Конституционного Суда Российской Федерации // Российская юстиция. 2011. N 12. С. 49 -

2Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) "О Конституционном Суде Российской Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 09.02.2011) // "Собрание законодательства РФ" .1994. N 13.

Ст. 1447.

3Постановление ГД ФС РФ от 26.10.2012 N 1050-6 ГД "О полномочном представителе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в Верховном Суде Российской Федерации, Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации и Генеральной прокуратуре Российской Федерации" // Собрание законодательства .2012. N 45. ст.

6167.

45

2012 года принято новое Постановление,1 в соответствии с которым, к представителю в Конституционном Суде, в отличие от представителя в Верховном Суде, Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации, предъявляются дополнительные квалификационные требования. Представителем назначается депутат Государственной Думы, имеющий ученую степень по юридической специальности. Помимо функции представительства, оба представителя (как полномочный представитель в Верховном Суде, Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации, так и представитель в Конституционном суде) наделяются другими полномочиями. Они вносят предложения по уточнению обращений, ходатайств об отзыве обращений до начала рассмотрения дел высшими Судами Российской Федерации; информируют Председателя Государственной Думы о состоянии дел с обращениями, а также о решениях,

принимаемых высшими судами и Конституционным Судом Российской Федерации;

ежегодно представляют в Совет Государственной Думы отчеты о своей деятельности в качестве полномочного представителя.

Структура и состав Государственной Думы

Организационная структура Государственной Думы включает руководство Думы (Председатель Государственной Думы и его заместители), депутатские объединения (фракции и депутатские группы), комитеты и комиссии, действующие на постоянной основе в течение всего срока созыва Государственной Думы.

Председатель и его заместители, как и в Совете Федерации, избирается из числа депутатов, этим обеспечиваются условия для самоорганизации Государственной Думы. Порядок формирования руководящих органов палаты определен Регламентом Государственной Думы, который устанавливает, что Председатель Государственной Думы избирается из числа депутатов палаты по представлению фракций. При этом кандидатов на должность Председателя Государственной Думы вправе выдвигать фракции (ст. 8), а кандидатуры, выдвинутые на должности заместителей Председателя Государственной Думы, могут быть предварительно рассмотрены фракциями в целях

1 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 13 апреля 2012 года №296 -6 ГД «О полномочном представителе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации» Собрание Законодательства РФ . 2012. № 17 Ст. 1903.

46

утверждения списка кандидатов (ст.10). Все процедуры избрания происходят на первом заседании Государственной Думы. На этом же заседании из числа депутатов избираются Счетная комиссия Государственной Думы, Временная комиссия Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы,

Временный секретариат Государственной Думы.

Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации - это основное звено структуры и базовая составляющая палаты. Правовой статус депутата Государственной Думы подвергнут частым исследованиям ученых различных сфер и отраслей науки. Конституционно-правовой статус депутата предопределен Конституцией и одноименным федеральным законом "О Статусе члена Совета Федерации и статусе Депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Правовыми актами установлены правовые гарантии беспрепятственного осуществления депутатами своих полномочий,

предусматривающие совокупность дополнительных мер, обеспечивающих их независимость. Депутат Государственной Думы работает на профессиональной постоянной основе. Он не может находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Правовой статус депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации составляет комплекс полномочий,

среди которых следует выделить:

право депутата на безотлагательный прием должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления;

право отдельного депутата или группы депутатов обращения с требованием к органам государственной власти, должностным лицам этих органов о представлении информации по кругу вопросов, входящих в их компетенцию;

депутатский иммунитет, или неприкосновенность депутата – совокупность прав, предоставляемых депутату и гарантирующих его неприкосновенность;

императивный мандат – ограничение в действиях депутата какими-либо условиями, при нарушении которых он может быть отозван;

47

Коммунистической партии Российской Федерации насчитывает 92 депутата; фракция

"Справедливая Россия» включает 64 депутата и фракция ЛДПР - 56 депутатов. При этом в соответствии с Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации фракция подлежит обязательной регистрации, она самостоятельно принимает положение о фракции на организационном собрании большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, избранных в Государственную Думу в составе федерального списка кандидатов от соответствующей партии. В положении о фракции устанавливаются:

а) полное и краткое (если оно имеется) наименование фракции;

б) структура фракции;

в) порядок избрания руководителя фракции и заместителя (заместителей)

руководителя фракции;

г) порядок избрания руководящих органов фракции (если они имеются);

д) порядок избрания (назначения) лиц, уполномоченных представлять фракцию на заседаниях палаты, в государственных органах и общественных объединениях;

е) порядок принятия решений фракции;

ж) иные положения, касающиеся внутренней деятельности фракции.

2. Депутатские группы – депутатские объединения, образованные по политическому, территориальному, профессиональному или иному принципу,

сформированные депутатами Думы, не вошедшими во фракции. Численность депутатской группы должна составлять не менее трех депутатов Думы.

3. Комитеты – это структурные подразделения Государственной Думы,

осуществляющие подготовку законопроектов к рассмотрению. Полномочия и принципы организации работы комитетов и комиссий палаты законодательно не определены. Тем не менее, работа комитетов построена на принципе пропорционального представительства парламентских фракций, так как в состав комитетов включены представители разных фракций. Учеными высказывается мнение о необходимости принятия актов, определяющих полный правовой статус комитетов и комиссий Государственной Думы1. На наш взгляд четкая законодательная регламентация деятельности и правового статуса комитетов и комиссии нарушит

1См., например, Гранкин И.В.. Конституционно-правовое регулирование деятельности Государственной Думы Федерального Собрания России // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 6. С.11-15.

49

принцип самоорганизации палаты. Кроме того, правовой статус комитетов предопределен их функциями, закрепленными в Регламенте палаты, среди которых:

внесение предложений по формированию проекта примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию и проекта календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц;

внесение предложений о включении законопроектов в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую;

подготовка заключений и направление их субъекту (субъектам) права законодательной инициативы; подготовку проектов постановлений Государственной Думы и проектов документов, которые принимаются или утверждаются постановлениями Государственной Думы;

подготовка заключений по законопроектам и проектам постановлений,

поступившим на рассмотрение Государственной Думы;

исполнение поручений Совета Государственной Думы;

в соответствии с решением палаты подготовка запросы в Конституционный Суд Российской Федерации;

подготовка проектов постановлений Государственной Думы о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации;

организация парламентских слушаний;

дача заключений и предложений по соответствующим разделам проекта федерального бюджета;

направление письменных обращений по вопросам своего ведения руководителям федеральных органов исполнительной власти;

осуществление мониторинга правоприменения в Российской Федерации,

анализ практики применения;

внесение предложений о проведении мероприятий в Государственной Думе;

рассмотрение обращений;

решение вопросов организации своей деятельности.

Таким образом, деятельность комитетов достаточно регламентирована, а

контроль и организационное обеспечение возложена на руководство комитетов,

50