Парламентское право России. Учебное пособие

в) полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства,

подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению,

дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта.

После представлений и обобщения всех отзывов, предложений и замечаний депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы по законопроекту на заседании ответственного комитета принимается одно из решений:

а) по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта;

б) отозвать внесенный им законопроект на основании письменного заявления.

Так, по законопроекту «Об образовании» ответственным комитетом принято решение о включении его в проект порядка работы Государственной Думы на

16 октября 2012 года для рассмотрения в первом чтении. Комитетом Государственной Думы по образованию рекомендовано принять в первом чтении указанный законопроект. В законопроект внесены соответствующие изменения, которые отражены в 53 пунктах заключения правового управления аппарата Государственной Думы (так, например, изменены статьи 44, 45; введена статья 58 «Целевой прием.

Договоры о целевом приеме и о целевом обучении»; а также существенно переработана глава 15. «Переходные и заключительные положения» и др.)1.

Дополнительно к материалам законопроекта ответственный комитет представляет:

а) проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении;

б) заключение ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта;

в) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы;

г) проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы, докладчика по законопроекту и содокладчика от ответственного комитета.

1 См: Поручение Совета Государственной Думы от 10.09.2012, протокол № 43, пункт 70. Заключение правового управления аппарата Государственной Думы по проекту федерального закона № 121965-6 «Об образовании в Российской Федерации», внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение) // Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru.

111

Рассмотрение законопроектов Государственной Думой Федерального Собрания осуществляется в трех чтениях. Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту Российской Федерации,

в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство Российской Федерации и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект.

Проект должен быть направлен не позднее, чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, или отклонить законопроект, или принять закон. После окончания обсуждения законопроекта на голосование ставится предложение о принятии законопроекта в первом чтении. Если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Это решение оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении, Государственная Дума в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Этот срок может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации менее 30 дней. Так, рассматриваемый нами пример законопроекта «Об образовании» был принят в первом чтении большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании. В соответствии с постановлением Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

112

№ 933-6 ГД от17 октября 2012 года1 законопроект направлен Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, комитеты и комиссии Государственной Думы, во фракции в Государственной Думе, в Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом установлен тридцатидневный срок принятия поправок к указанному законопроекту, комитету Государственной Думы по образованию указано доработать законопроект с учетом поступивших поправок и внести его на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении.

До рассмотрения во втором чтении законопроектов ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. Так, по законопроекту «Об образовании» с четырех субъектов Российской Федерации поступили предлагаемые таблицы поправок к законопроекту: Государственного Совета Республики Татарстан, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Самарской Губернской Думы и Думы Астраханской области. Сгруппированные по статьям законопроекта поправки подлежат рассмотрению на заседании ответственного комитета. О времени проведения заседания комитета уведомляются субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, либо его представитель, а также субъекты права законодательной инициативы, внесшие поправки к рассматриваемому законопроекту, либо их представители. Ответственный комитет может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта, рекомендовать Государственной Думе принять таблицу поправок, одобренных ответственным комитетом, внести в Государственную Думу таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, а также таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений.

Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Государственной Думы, определяющего порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный комитет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и включенных в текст законопроекта, таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, и

1 Постановление ГД ФС РФ от 17.10.2012 N 933-6 ГД "О проекте Федерального закона N 121965-6 "Об образовании в Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ". 29.10.2012. N 44. Ст. 5939.

113

таблицу поправок, по которым не было принято решений. По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта,

которая заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей текстов законов.

В результате обсуждения поступивших поправок к законопроекту ко второму чтению ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государственной Думы:

а) проект постановления Государственной Думы по законопроекту;

б) таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию;

в) таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению;

г) таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений;

д) текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию (с

выделением изменений текста законопроекта, принятого в первом чтении);

е) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект.

Второе чтение начинается с доклада представителя ответственного комитета,

который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном комитете, о

поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе, представители субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе.

Во втором чтении Государственная Дума посредством голосования принимает следующее решение:

1.о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта;

2.о возвращении законопроекта на доработку в ответственный комитет и назначении повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта;

114

3. об отклонении законопроекта (при повторном чтении доработанного законопроекта).

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении. По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Государственной Думы. Так, по законопроекту «Об образовании» принято решение направить указанный проект федерального закона и таблицы поправок к нему Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и внести его на рассмотрение Государственной Думы 18 декабря 2012 года. Комитетом Государственной Думы по образованию внесено предложение о рассмотрении законопроекта в третьем чтении, которое решением Совета Государственной Думы назначено на рассмотрение на 21 декабря 2012 года.

Третье чтение законопроекта Совет Государственной Думы назначается для голосования в целях его принятия в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав,

статей. Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит. Так, законопроект «Об образовании» был принят большинством голосов в третьем чтении 21.12.2012 г. постановлением Государственной Думы 1560-6 ГД.

Одобренные Государственной Думой законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы и принятые федеральные в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации. К принятом закону прилагаются постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о принятии федерального закона, стенограмма заседания Государственной Думы, документы и материалы, которые были представлены при внесении

115

законопроекта в Государственную Думу. Федеральный закон подлежит обязательной регистрации в Совете Федерации в течение одного часа и в срок, не превышающий 24

часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации.

После регистрации закона Председатель Совета по согласованию с председателями комитетов Совета Федерации определяет комитет палаты,

ответственный за рассмотрение федерального закона, и в срок, не превышающий 24

часов, направляет федеральный закон в этот комитет, а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для подготовки заключений. Заключения ответственным комитетом должно быть подготовлено в срок, не превышающий в 72 часа с момента поступления в Совет Федерации. На предварительном заседании комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение. Так, ответственным комитетом по закону «Об образовании» назначен Комитет Совета Федерации по науке, образованию, культуре и информационной политике, который рассмотрел закон на заседании 24 декабря 2012 г.

В заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, должны содержаться:

А) указание о том, подлежит ли рассматриваемый федеральный закон в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации;

Б) при рассмотрении федерального закона, относящегося к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,

обобщенная позиция органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принявших соответствующие решения и направивших их в Совет Федерации;

В) информация о принятых (отклоненных) Государственной Думой поправках Совета Федерации, членов Совета Федерации к проекту рассматриваемого федерального закона; рекомендация Совета законодателей по рассматриваемому федеральному закону;

116

Г) оценка политико-правовых и социально-экономических последствий реализации федерального закона.

Заключение комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации содержит рекомендации Совету Федерации об одобрить федерального закона, принятого Государственной Думой, либо о его отклонении. Так, в заключении на закон «Об образовании» по результатам заседания Комитета Совета Федерации по науке, образованию, культуре и информационной политике принято заключение № 3.9-03/1724 от 25 декабря 2012 года, которое содержало рекомендации Совету Федерации одобрить закон. Аналогичные заключения поступили с Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера (№ 3.2-05/1697 от 25.12.2012 г.),

Правового Управления аппарата Совета Федерации (№5.4-2716 от 23.12.2012 г.),

Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества (3.1-06/2973 от 25.12.2012 г.),

Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества, (3.1-06/2973 от 25.12.2012 г.),

Комитета Совета Федерации по социальной политике (3.8-04/2108 от 25.12.2012 г.),

Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам (3.5-04/1585 от 25.12.2012 г). При этом во всех заключениях подробно проведен анализ процедуры рассмотрения указанного Федерального закона в Государственной Думе.

Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом палаты. После оглашения заключения комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение этого федерального закона, слово может быть предоставлено официальному представителю Президента Российской Федерации или официальному представителю Правительства Российской Федерации. По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает решение

117

об одобрении или отклонении принятого Государственной Думой федерального закона. Решение принимается большинством голосов и оформляется постановлением

В случае отклонения принятого Государственной Думой федерального закона Советом Федерации оформляется постановление, которое вместе с федеральным законом в пятидневный срок со дня его принятия направляется в Государственную Думу. Председатель Совета Федерации может проинформировать о мотивах отклонения федерального закона Советом Федерации Президента Российской Федерации.

Поступивший в Государственную Думу отклоненный Советом Федерации федеральный закон передается Советом Государственной Думы на заключение ответственного комитета, который может рекомендовать Государственной Думе:

а) создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий;

б) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции;

в) снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой.

При принятии решения о создании согласительной комиссии, рассматривается каждое возражение Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст федерального закона. Согласительная комиссия вправе принимать решение об изменении редакции отдельных статей федерального закона, в отношении которых не имелось возражений Совета Федерации, если такое изменение обусловлено новой редакцией статей федерального закона, выработанной на основе предложений Совета Федерации, поддержанных согласительной комиссией. Принятый Государственной Думой федеральный закон в редакции согласительной комиссии оформляется согласительной комиссией совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней направляется на рассмотрение Совета Федерации с приложением необходимых материалов.

Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла его в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении федерального закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. При

118

этом федеральный закон принимается квалифицированным большинством (не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы). Принятый в указанном порядке федеральный закон Председатель Государственной Думы в течение пяти дней направляет Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Председатель Государственной Думы уведомляет Председателя Совета Федерации о направлении данного федерального закона Президенту Российской Федерации.

Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон и постановление Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления Председателем Совета Федерации направляются Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования.

Исходя из изложенного, все рассмотренные нами стадии процесса принятия законов носят признаки законотворческой деятельности – комплекса мероприятий,

направленных на принятие закона. Данная деятельность подробно урегулированной нормами регламентов палат и осуществляемых Федеральным Собранием Российской Федерации самостоятельно. Действия государственных органов по рассмотрению и принятию законопроектов сводятся к правообразованию, приводящему к появлению правового акта как такового. Основой законотворческого процесса палат Федерального Собрания является работа по окончательной переработке законопроекта

иего принятию.

3.2.Законотворческий процесс в законодательном (представительном)

органе власти субъектов Российской Федерации

Известно, что правотворческой или нормотворческой функцией обладает и исполнительная и законодательная власть субъектов Российской Федерации. Если же к процессу законотворческой деятельности относить стадию концептуальной разработки законодательной инициативы, то круг субъектов законотворчества увеличивается. Поэтому в нашем параграфе речь идти будет только о законотворческом процессе парламентариев регионального уровня власти, или законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации.

119

В качестве процесса законотворчества, как и в предыдущем параграфе, будет рассмотрена работа региональных парламентариев по окончательной переработке законопроекта и процедуре его принятия органом законодательной власти субъектов Российской Федерации.

Подробное регулирование законодательного процесса осуществляется субъектами Российской Федерации самостоятельно с учетом базовых норм закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Постоянный, юридически оформленный и последовательный процесс согласованных мероприятий региональных законодателей по принятию собственного законодательства, находит свое закрепление как региональном законодательстве1, так и регламентах законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации2.

Законотворческая деятельность должна соответствовать правилам. Ученые выделяют следующие принципы реализации законотворческой деятельности парламентариев: законность; демократизм; гласность; научная обоснованность;

профессионализм3. Тем не менее, законодательный акт регионального уровня и процесс принятия законодательства региональными парламентариями наряду с указанными принципами, должен соответствовать своим юридическим характеристикам, юридической силе. Федеральное законодательство должно обеспечивать региональное законодательство нормативными актами, отсылочными нормами, то есть базовым законодательством, хотя федеральным законодательством данный принцип прямо не урегулирован. Поэтому базовым принципом пределов законотворческого процесса парламентариев регионального уровня должен стать критерий соответствия принимаемого регионального нормативно-правового акта федеральному законодательству. Так, Конституционный Суд Российской Федерации

1См., например, Закон Иркутской области от 16.12.2009 г. N 17/9-Зс (с изм. от 25.12.2004) "О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области»". - Режим доступа: http://irk.gov.ru– 07.01.2013г.

2См.: Постановление Законодательного Собрания Оренбургской области от 22.12.2007 года N 1865 (ред. от 16.02.2012 года) "О Регламенте Законодательного Собрания Оренбургской области" (вместе с "Регламентом Законодательного Собрания Оренбургской области") // Южный Урал от 2 февраля 2008 года, N 29 (спецвыпуск N 52 с документами Законодательного Собрания Оренбургской области). С. 3-8.

3См.: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учеб.-практ. и справ., пособ. М., 1999. С. 413 - 415; Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 153.

120