Основы нормотворчества. Учебное пособие

Законотворчество представляет собой осуществляемую на основе познанных потребностей и целей правового регулирования в рамках законодательного процесса юридическую деятельность парламента или народа, продуктом которой является законодательство как система нормативных правовых актов высшей юридической силы, регулирующее при помощи содержащихся в нем первичных правовых норм наиболее важные общественные отношения1.

Принципы законотворческой деятельности. Принцип прио-

ритета международного права над внутригосударственным. В современноммиренарядуснациональнымиправовымисистемамиособое

ивсеболеезначимоеместозанимаетмеждународноеправокакспецифическая правовая система. Различные государства признают в той или иной форме обязательными для себя какую-то часть этой нормативной системы, но делают это по-разному. Ряд государств признает составной частью своих правовых систем только международные договоры, участниками которых они являются. Другие государства идут дальше и, наряду с международными договорами, в национальные правовые системы включают также общепризнанные принципы

инормы международного права.

Сам по себе этот факт оценивается однозначно положительно

ив целом знаменует поворот к открытой правовой системе цивилизованного, правового государства ‒ ответственного члена международного сообщества2.

Общепризнанность предполагает не только обязательность официальногозакреплениянормипринциповмеждународногоправа,но

иих принятие в качестве таковых большинством государств или хотя бы представителями основных правовых цивилизаций.

Соответственно, для того чтобы использовать общепризнанные нормы и принципы в законотворчестве, а затем и при разрешении конкретных дел, эти нормы должны быть закреплены в между- народно-правовых документах, которые, в свою очередь, должны

1 Альбов А.П. и др. Правотворчество: учебное пособие для вузов / под ред. А.П. Альбова, С.В. Николюкина. М.: Юрайт, 2021. С. 254 [Электронный ресурс]. URL: https:// urait.ru/bcode/469563 (дата обращения: 29.10.2021).

2 Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России: учебнопрактическое пособие. М.: Спарк, 1997. С 53.

71

признаваться практически большинством государств. Это означает, что российский законодатель сможет ориентироваться в своей законотворческой деятельности на общепризнанные принципы и нормы только в том случае, если они содержатся в международном документе, являющимся обязательным для РФ.

Принцип гуманизма должен рассматриваться в качестве основного принципа законотворчества, предполагающего направленность любого принятого законодательного акта на обеспечение и защиту прав и свобод личности. Законотворческая деятельность должна быть сориентирована на человека, его интересы должны быть в центре правовой политики современного государства. Не случайно одним из существенных содержательных изменений российского законодательства и других нормативных правовых актов в последние десятилетия является его гуманизация, большая ориентация на человека в русле общей заинтересованности общества в построении правовогогосударства.Вюридическойлитературеправовоегосударство справедливо связывалось и с правами человека: правовое государство – гарантия реальности прав человека в плане их защиты от нарушений со стороны аппарата власти, а права человека – гуманистическое, человеческое измерение правовой государственности, одна из главных целей ее существования1.

Принцип демократизма. Существо данного принципа законотворческого процесса заключено в самой процедуре принятия законодательного акта непосредственно народом на референдуме, как высшем проявлении демократизма, или в его разработке и принятии органами законодательной (представительной) власти с привлечением граждан путем предварительного всенародного обсуждения его проекта, с соблюдением гласности.

Непосредственно примыкает к демократизму принцип гласности (открытости), что представляется вполне закономерным. Строительство демократического государства предполагает, что в подготовке и обсуждении проектов законодательных актов должны участвовать разные слои общества.

1 Козулин А.И. Об источниках прав человека // Государство и право. 1993. № 2. С. 150.

72

Исходя из этих положений, можно утверждать, что одним из главных принципов законотворчества является принцип законности – строгое и неуклонное соблюдение всеми субъектами права существующих в стране законов и основанных на них подзаконных нормативных актов.

Содержание законности выражается в следующем: верховенстве закона, единстве, целесообразности и реальности законности.

Верховенство закона обычно интерпретируется как его главенство в системе нормативных правовых актов, их подчиненность ему и соответствие Конституции РФ. Законодателем должна соблюдаться установленная ею иерархия нормативных правовых актов, распределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

Так, весьма актуален принцип профессионализма, предполагающий участие в разработке новых законотворческих решений высококвалифицированных специалистов соответствующих отраслей, имеющих профессиональную подготовку и большой стаж работы. Именно данный принцип непосредственно влияет на качество законотворчества, в соответствии с которым к такого рода деятельности должныпривлекатьсякомпетентныеспециалисты(юристы,социологи,политологи,экономистыидр.),обладающиепрофессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов.

Соответственно с этим принципом сопрягается и принцип научности, который часто выделяется как самостоятельная организационная основа законотворчества. В целях учета назревших потребностей общественного развития в ходе законотворчества необходимо максимально полно использовать достижения науки и техники, основываться на теоретических разработках проблем, требующих нового нормативного решения. Это предполагает привлечение к подготовке проектов экспертов научных учреждений, отдельных представителей соответствующих отраслей науки, а также выдающихся ученых-юристов.

Законодателем не всегда учитывается при обновлении законодательства принцип системности, который призван обеспечить внутреннюю согласованность, беспробельность и научную обоснованность принимаемых актов.

73

В современной России образовалось весьма значительное число законодательных актов, которые требуется упорядочить. Тем не менее до сих пор наблюдается формальное, непоследовательное отношение к проблеме ревизии законодательства.

Неотъемлемой частью законотворчества является также принципэтапности,которыйвыражаетсявпоследовательномпрохождении каждым законодательным актом определенных стадий законотворческого процесса. Будучи наиболее значимой составляющей правотворческого процесса, процедура принятия законодательных актов как совокупность юридически значимых, так и подготовительных стадий обычно достаточно подробно рассмотрена в конституциях стран и других нормативных правовых актах, что создает необходимость рассмотрения каждой стадии в следующем параграфе.

Помимо перечисленных, в теории правотворчества выделяются

идругие принципы:

––компетентной адекватности нормативных правовых установлений, касающийся проблемы родовой или видовой определенности нормативных правовых актов;

––понятийно-терминологической определенности, соблюдение которого способствует закреплению четких, ясных правовых понятий, которые, будучи закрепленными в законодательстве, превращаютсявобщегосударственныеобязательныеустановления,выступают как средства регулирования общественных отношений, приобретают способность переводить общие требования на уровень практических действий участников правовых отношений;

––достаточной мотивированности нормативных правовых установлений,связанныйсоптимальнымотражениемвпринимаемыхактах общественных потребностей и интересов;

––логической сбалансированности нормативных правовых установлений,призванныйсоотноситьграницыразрешаемого,требуемого и запрещаемого в правотворческой деятельности;

––обеспечения действенности правовых установлений, выдвигающий требование о реальном обеспечении правовых актов эффективными санкциями в качестве элемента механизма юридической защиты нормы от противоправных посягательств.

74

Стадии законотворческого процесса в России. При рассмотре-

нии законотворческого процесса на первый план выдвигается такая его характеристика, как упорядоченность прохождения определенных стадий, которые связаны между собой и направлены на создание первичных юридических норм, т.е. принцип этапности.

Вюриспруденции под стадией законотворческого процесса понимают самостоятельный этап в осуществлении процедурных действий по формированию государственной воли либо организационнообособленныйкомплекстесносвязанныхмеждусобойдействий, которые направлены на создание норм права высшей юридической силы.

Стадииэтогопроцессаприсущипринятиюкакзаконов,такиподзаконных актов, поскольку любой правотворческий процесс включает два основных этапа:

–– предварительные действия по созданию нормативного правового акта;

–– действия соответствующего правотворческого органа по принятию нормативного правового акта.

Однако в современном правотворческом процессе нельзя обойтись без дополнительных процедурных действий по доведению содержания принятого акта до сведения всех адресатов. Это третий этап – официальное опубликование текста нормативного правового акта. Таким образом, в законотворчестве можно четко обособить три основных стадии, о которых пойдет в дальнейшем речь.

Впоследнеевремяоднимизэлементовправотворческогопроцесса в России становится проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления коррупциогенных факторов и их устранения.

Только принятие проекта нормативного акта соответствующим правотворческим органом превращает его в общеобязательный документ и позволяет признать эту стадию правотворческого процесса

вкачестве основной. Официальное опубликование текста принятого акта правотворчества способно возвести содержащиеся в нем правила во всеобщий ранг и должно рассматриваться как решающая стадия правотворчества.

75

Законотворческий процесс носит более сложный характер. Однако и здесь в любом случае четко обособляются три основополагающие стадии. Правда, их именуют немного иначе:

––начальная (предпарламентская) стадия подготовки и внесения законопроекта;

––основная (парламентская) стадия рассмотрения и принятия за-

кона;

––заключительная (послепарламентская) стадия промульгации (подписания и обнародования).

Промульгация – это официальное провозглашение принятого парламентом закона, которое означает его санкционирование главой государства в установленные конституцией сроки, а также опубликование в официальном издании.

Приэтомподсанкционированиемпонимаетсяподписаниеглавой государства официального текста закона.

В Российской Федерации выделяют следующие стадии законотворческого процесса:

––стадия законодательной инициативы;

––стадия обсуждения законопроекта;

––стадия принятия закона;

––стадия промульгации.

В теории государства и права социальную сущность законотворчества усматривают в процессе возведения общенародной воли во всеобщий ранг и ее оформление в различных нормативных правовых актах высшей юридической силы. Оно осуществляется при помощи различных способов, в том числе путем подтверждения, санкционирования существующего правового порядка и выражается как в установлении новых, так и выработанных в самом обществе правил поведения.

Вопросы и задания для самоконтроля

1.Объектом изучения какой науки является понятийный ряд: «закон», «законодательство», «законодательный процесс», «законодательная деятельность», «законотворчество»?

76

2.Определите соотношение понятий «правовое регулирование» и «законотворчество».

3.В чем заключается социальное предназначение законотворчества?

4.Каковы принципы законотворчества как правотворческого процесса?

5.Сколько существует субъектов законотворческой инициативы в России? Кто из них чаще всего пользуется законотворческой инициативой?

6.Что означает термин «промульгация»?

Рекомендуемая литература по главе 4

1.Арзамасов Ю.Г. Нормография: теория и технология нормотворчества: учебник для бакалавриата и магистратуры / под ред. Ю.Г. Арзамасова.

М.: Юрайт, 2019. 460 с.

2.Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практиче- ское пособие. М.: Проспект, 2015.

3.Нестеренко И.А. Правотворчество в РФ: учебное пособие. М.: ЮНИТИ-

ДАНА, 2017.

4.Поленина С.В. Законотворчество в РФ. М.: Институт государства и пра-

ва РАН, 1996.

77

Глава 5. ВЕДОМСТВЕННОЕ И ЛОКАЛЬНОЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Особенности процедуры принятия и оформления подзаконных нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Правотворчество субъектов РФ. Муниципальное правотворчество. Особенности локального (корпоративного) правотворчества.

Особенности процедуры принятия и оформления подзаконных нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Значение подзаконного (ведомственного) правотворчества в российской правовой системе довольно трудно переоценить. Это связано в первую очередь с тем, что хотя наиболее важные общественные отношения в государстве на основании Конституции РФ подлежат правовому регулированию посредством принятия федеральных конституционных или обычных (текущих) федеральных законов, тем не менее наиболее законченную, конкретную форму такое регулирование обретает именно в подзаконных актах, принимаемых на основании и во исполнение федерального законодательства. Особая роль здесь отводится федеральным органам исполнительной власти1.

Согласно постановлению Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (ред. от 18.03.2021) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» нормативные акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных и федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений

1 Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: 2006. 352 с.; Игнатюк Н.А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал Рос. права. 2006. № 10. С. 29‒34; Истомина Ю.В. Бездействие государственных служащих: административно-правовое содержание и способы преодоления противоправности: дис. ... канд. юрид. наук. С. 112‒127; Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 18‒28.

78

ПравительстваРФ,атакжепособственнойинициативевпределахих компетенции. Причем указанное постановление дает четкий и однозначный перечень видов таких актов1:

––постановления;

––приказы;

––распоряжения;

––правила;

––инструкции и положения.

Издание актов в виде писем и телеграмм не допускается. Нормативный акт может быть издан как совместно несколькими

органами, так и одним из них по согласованию с другими.

Проект акта и сам правовой акт создаются на бумажном носителе или в форме электронных документов (за исключением случаев, когда акт содержит сведения, составляющие государственную тайну).

Проектактасогласовываетсясзаинтересованнымиорганамивласти, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством, а также если проект акта содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федеральных органов власти.

В случаях, установленных постановлением Правительства РФ от 01.09.2012 № 877 «Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти» с изменениями и дополнениями от: 18.12.2012; 15.06.2013; 10.07.2017 проект акта обязательно предварительно обсуждается на заседаниях общественных советов, если таковые имеются.

Проект акта, которым регулируются отношения в области страхового дела, подлежит согласованию с Минфином России; требования пожарной безопасности согласуются с МЧС России; мероприятия по информатизации, вместе с финансово-экономическим и (или)

1 Горохова С.С.Юридическая техника: учебник и практикум. М.: Юрайт, 2015. С. 225.

79

техникоэкономическим обоснованием, содержащим необходимые расчеты, обоснованием и описанием ожидаемых конечных результатов мероприятий, направляются в Минцифры России на заключение, вкоторомдаетсяоценкацелесообразностипроведенияподобныхмероприятий и т.д.

Согласование проекта правового акта или подготовка заключе- нийосуществляетсяфедеральныморганомвластив30-дневныйсрок с даты поступления проекта такого акта или заключения и оформляется визами. Виза на проекте, созданном на бумажном носителе, включает в себя наименование должности руководителя органа исполнительной власти или его заместителя, собственноручную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату, а на проекте акта, созданном в форме электронного документа, – наименование должности указанного руководителя (его заместителя) и усиленную квалифицированную электронную подпись визирующего.

При наличии возражений проект визируется с замечаниями, которыефиксируютсянабланкефедеральногоорганавласти,подписываются соответствующим руководителем (его заместителем) и прилагаются к указанному проекту (его копии) либо создаются в форме электронного документа.

Если имеются разногласия, в том числе выявленные по результатам проведения оценки регулирующего воздействия, федеральный орган – разработчик проекта обеспечивает их обсуждение с заинтересованными федеральными органами. В случае если в заключении, например в Минцифры России, на проект акта сделан вывод о нецелесообразности проведения мероприятий по информатизации или их финансирования, разработчик проводит этим министерством согласительное совещание. Если согласие не достигнуто, оформляются протоколы согласительных совещаний, которые подписываются соответствующими руководителями (заместителями) федеральных органов исполнительной власти.

Проект, по которому имеются неурегулированные разногласия, может быть подписан (утвержден) руководителем соответствующего федеральногоорганаисполнительнойвластиинаправленнагосударственную регистрацию в Минюст России с последующим уведомлениемнесогласных.Вэтомслучаеруководительфедеральногооргана,

80