Основы нормотворчества. Учебное пособие

замечания которого не были учтены, вправе направить заместителю Председателя Правительства РФ, либо в Правительственную комиссию по проведению административной реформы, которая является координационным органом, образованным в соответствии с Указом Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы, либо

вПравительственную комиссию по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности материалы разногласий, проект несогласованного акта и протоколы согласительных совещаний для рассмотрения с участием руководителей федеральных органов исполнительной власти имеющихся разногласий и принятия соответствующего решения.

Заместитель Председателя Правительства РФ может дать поручение Минюсту России о приостановке регистрации акта до принятия решения. Если по мнению заместителя Председателя Правительства РФ (либо правительственных комиссий) проект акта нуждается

вуточнении,такойпроектподлежитдоработкеиповторномусогласованию. В случае принятия решения об отсутствии необходимости доработки, проект не проходит повторное согласование и после подписания(утверждения)направляетсянагосударственнуюрегистрацию1.

Проекты актов, регулирующих отношения в сфере государственного контроля (надзора) по взиманию налогов и сборов, отношения в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессами проектирования, производства, строительства и др., в области порядка и правил регулирования таможенного дела, оценки соответствия и безопасности процессов производства, подлежат оценке регулирующего воздействия.

Проект нормативного акта, влияющий на доходы или расходы соответствующего бюджета, направляется вместе с финансово-эконо- мическим обоснованием предлагаемых решений в Минфин России на заключение, в котором дается оценка финансовых последствий их принятия.

1 Горохова С.С. Юридическая техника: учебник и практикум. М.: Юрайт, 2015.

81

Финансово-экономическое обоснование составляется по форме, устанавливаемой Минфином России по согласованию с Минэкономразвития России,ипредставляетсобойописаниеэкономическогоэффекта от реализации правового акта, основывается на содержащемся впояснительнойзапискефинансовом,экономическомистатистическом анализе текущей ситуации, прогнозе экономических и иных последствий реализации таких решений, содержит оценку влияния реализации проекта на доходы и расходы соответствующего бюджета, юридических и физических лиц, а также, в зависимости от содержания нормативного правового акта, включает расчеты в денежном выражении соответствующих расходов1. В том числе в финансово-эко- номическом обосновании указываются сведения:

––о влиянии предлагаемых решений на достижение целей государственной программы РФ;

––вероятных поступлениях и уменьшении расходов бюджетов бюджетной системы РФ;

––вероятном увеличении расходов бюджетов бюджетной системы РФ;

––вероятныхдоходахирасходахюридическихлиц,индивидуальных предпринимателей;

––вероятных доходах и расходах физических лиц;

––социально-экономических последствиях;

––рассмотренных альтернативных решениях.

Подготовка проекта акта возлагается на одно или несколько профильных подразделений федерального органа, в том числе и юридическую службу. При этом определяются ответственные лица, срок подготовки акта, а при необходимости – организации, привлекаемые к этой работе.

При подготовке акта проводится его правовая и антикоррупционная экспертиза. Минюст России может осуществлять правовую экспертизу проектов нормативных актов. Для обеспечения проведения

1 Приказ Минфина России от 19.03.2015 № 42н «Об утверждении формы финансо- во-экономического обоснования решений, предлагаемых к принятию проектом акта»сизменениямиидополнениямиот25.05.2017;Абрамова А.И. Вопросыфинансовой обеспеченности действия закона // Журнал российского права. 2010. № 5 (161). С. 58‒65.

82

независимой антикоррупционной экспертизы разработчик размещает проект нормативного акта на сайте regulation.gov.ru в сети Интернет.

Структуранормативногоактадолжнабытьлогичной;еслитребуется разъяснение целей и мотивов принятия акта, то в проекте дается преамбула.

Нормативныепредписанияоформляютсяввидепунктов(подпунктов), которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Значительные по объему акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и озаглавливаются.

При необходимости в актах могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов, сопровожденные ссылками.

Таблицы, графики, карты, схемы оформляются в виде приложений с соответствующей ссылкой в тексте на эти приложения.

Кпроектудолжныбытьприложеныпредложенияобизмененииили признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов.

Подготовленный проект до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие федеральному законодательству, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы органа-разработчика.

Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

––наименование органа (органов), издавшего акт;

––наименование вида акта и его название;

––дата подписания (утверждения) акта и его номер;

––наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт. Нормативныйправовойакт,изданныйсовместносдругимифеде-

ральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующий номер и единую дату.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

––затрагивающиеправа, свободыи обязанности человека и гражданина;

––устанавливающие правовой статус организаций;

––имеющие межведомственный характер;

––содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

83

Государственная регистрация осуществляется Минюстом России, ведущим Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, и включает в себя:

––правовую экспертизу акта;

––антикоррупционную экспертизу;

––принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;

––присвоение регистрационного номера;

––занесение акта в Государственный реестр.

Подлежащие государственной регистрации акты не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в Минюст России на бумажном носителе или в форме электронных документов. При этом созданные на бумажном носителе акты представляются в шести экземплярах – подлинник и пять копий, а содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или конфиденциальные сведения – в двух экземплярах (подлинник и одна копия).

К нормативному акту прилагается справка, содержащая следующие сведения:

––об основаниях издания акта;

––о действующих правовых актах по данному вопросу и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом;

––о согласовании акта с заинтересованными органами, если таковое требуется;

––о проведении независимой антикоррупционной экспертизы

сприложением копий заключений;

––о направлении проекта акта на заключение об оценке регулирующего воздействия с приложением копии заключения;

––о раскрытии информации о разработке нормативного акта;

––о предварительном обсуждении на заседаниях общественного совета с приложением копии заключения;

––о результатах проведения педагогической экспертизы нормативного правового акта, в случае ее проведения.

На обороте каждого листа подлинника акта руководителем юридической службы федерального органа власти проставляется собственноручная виза. Электронный документ визируется с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи.

84

Государственная регистрация актов производится в течение 15 рабочих дней (в исключительных случаях – до 30 рабочих дней) с даты получения Минюстом России акта.

В регистрации может быть отказано, если:

––правовой экспертизой установлено несоответствие акта законодательству РФ;

––антикоррупционной экспертизой выявлены коррупциогенные факторы.

Нормативные правовые акты, получившие отказ в государственной регистрации, возвращаются издавшему их органу с указанием причин отказа.

Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Минюстом России:

––в «Российскую газету»;

––в «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ;

––внаучно-техническийцентрправовойинформации«Система»;

––в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Акт, признанный не нуждающимся в государственной регистрации,подлежитопубликованиюивступаетвсилувпорядке,определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт.

ПравотворчествосубъектовРФ.Правотворческаядеятельность субъектов РФ, имея определенные особенности, вызванные историческимиикультурнымитрадициямитогоилииногорегиона,вцелом подчинена тем же правилам и проходит те же стадии, что и подобная деятельность на федеральном уровне. Основную проблему (и особенность) в теоретическом плане здесь представляет определение субъектного состава участников этой деятельности, а также определение возможного предмета правового регулирования1.

1 Шагиева Р.В., Димитров Н.Н. Основы нормотворчества: учебное пособие / под. общ. ред. д-ра юрид. наук, профессора Р.В. Шагиевой. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2013; Альбов А.П. Правотворчество: учебное пособие для вузов / под ред. А.П. Альбова. М.: Юрайт, 2021. 254 с. (Высшее образование)

85

Правотворческий процесс, осуществляемый на уровне субъектов РФ, как и иные виды юридического процесса, характеризуется своим кругом участников, наделенных определенными правами и имеющих установленные в официальном порядке обязанности.

Определитьсистемуучастниковэтогопроцессадостаточносложно,потомучтоонакачественноиколичественноотличаетсяотсистемыучастниковиныхвидовпроцессов,причемэтиотличияимеютсущественный и объективный характер.

Качественные отличия следуют из назначения правотворчества субъектов РФ, которое заключается в подготовке и принятии на основе Конституции РФ базовых, учредительных актов субъектов РФ, атакжерегиональныхзаконовииныхактов.Длядостиженияуказанной цели в каждом субъекте РФ существуют правотворческие субъекты, которые наделены определенными полномочиями (например, население субъекта РФ, законодательные и исполнительные органы власти). Каждый участник правотворческого процесса имеет собственное наименование и может быть охарактеризован внешней обособленностью, а также наличием конкретных прав и обязанностей в указанной сфере. Он выступает в виде единого субъекта, способен в соответствии со своей компетенцией и обязанностями формулировать, выражать и осуществлять определенную волю как участник определенных отношений в сфере правотворчества.

Участник правотворческого процесса отличается от участника правотворческого отношения. Если участник правотворческого процесса субъектов РФ – это лицо, организация, обладающая правосубъектностью,потенциальнойспособностьювступатьвправотворческие отношения, то субъекты этих отношений реально в них участвуют.

Количественныеотличияпредопределяютсякачественными.Речь идетотом,чтосформироватьвсеобъемлющийиисчерпывающийпереченьучастниковправотворчествавактуальномроссийскомзаконодательстве практически не представляется возможным, – это и граждане, и их объединения, и органы государственной и местной власти субъектов, а кроме того, еще и лица, осуществляющие контроль за качеством правоустановительной деятельности субъектов РФ.

[Электронный ресурс] // Образовательная платформа Юрайт. URL: https://urait.ru/ bcode/469563 (дата обращения: 10.11.2021).

86

Как уже было отмечено, даже такой значительный список не является полным. Можно говорить только об определенной множественности и неоднородности участников такого процесса, что делает целесообразным рассмотрение совокупности этих участников с позиций системного подхода. Для этого необходимо определить фактор, который объединяет всю систему, и рассмотреть возможность проведения классификации этих участников1.

Целостность рассматриваемой системы обеспечивается общими задачами, к достижению которых стремятся все участники правотворческого процесса (создание правового закона, издание юридической нормы в соответствии с Конституцией РФ и т.д.). Эти задачи являются главным фактором, подчеркивающим их единство и взаимосвязь.

Всовременнойотечественнойюридическойлитературесубъекты правотворчества, как правило, делят на две группы – участвующие в нем в силу официально установленных полномочий и в связи с законодательным наделением их только правотворческой инициативой. Предложенное деление довольно условно, так как правотворческая инициатива является одной из разновидностей правотворческих полномочий и входит в их совокупность. Кроме того, такая классификациянеохватываетвсехвидовучастниковправотворческогопроцесса в субъектах РФ и не вносит ясность в их наименование.

Можно предложить следующую классификацию участников правотворческого процесса в субъектах РФ:

––правотворческие лица (группа граждан РФ, законодательные органы государственной власти субъектов РФ и др.);

––участники, оказывающие содействие правотворческим лицам (избирательные комиссии, разработчики проектов законов, эксперты и т.д.);

––лица, осуществляющие нормоконтроль и привлекающие к правотворческой деятельности (Президент РФ, Минюст России, конституционные (уставные) суды субъектов РФ и т.п.);

––лица, отстаивающие свои или чужие правотворческие интересы (группы граждан, инициирующих принятие проекта закона, общественные объединения, депутаты, лоббисты и др.).

1 Правотворчество (бакалавриат, магистратура): учебник / Е.Г. Антонова, А.В. Попова и др. М.: КноРус, 2020.

87

Основополагающий признак участника правотворческого процесса субъекта РФ выражается в его правотворческой правосубъектности, которая состоит из правоспособности, дееспособности и правового статуса.

Правотворческаяправоспособность–возможностьсубъектапри- обретать соответствующие права и обязанности, а также совершать установленные законом правотворческие действия.

Специфика юридических норм, регулирующих отношения участников регионального правотворческого процесса, отражается в содержании правотворческой правоспособности. Изменения законодательства о правотворческой процедуре в регионах также вносят коррективы в сущность этой правоспособности. Например, правотворческая правоспособность гражданина значительно разнится с правоспособностью законодательного (представительного) органа государственной власти республики или другого вида субъекта РФ.

Правотворческаядееспособностьпозволяетсубъектуосуществлять правотворческую правоспособность, т.е. использовать принадлежащие емуправаивыполнятьобязанностииполномочия,разрабатыватьипринимать соответствующий закон. Такая дееспособность состоит из способности участника самостоятельно реализовывать предписанные ему правотворческие полномочия, реализовывать правотворческую компетенцию, регулировать разнообразные виды общественных отношений, воплощатьюридическиенормывсоответствующиеформы,очерчивать круг лиц, на который они распространяются, и т.д.

У разных участников наступление правотворческой дееспособности происходит по-разному, но основным условием ее возникновения является характер определенных прав, обязанностей и полномочий конкретного участника. Закон закрепляет сам факт наличия и объем такой дееспособности в зависимости от различных критериев, к которым относят, например, сроки подготовки и издания правового акта, нормативные акты и договоры, которые требуют от участника правотворческого процесса совершить те или иные действия.

Наряду с правами, важную роль в правовом статусе субъекта регионального правотворчества играют и его обязанности, к наиболее общим из которых можно отнести:

–– соблюдение Конституции РФ и законов;

88

––добросовестное исполнение правотворческих обязанностей;

––исполнение правовых актов, принятых правотворческими органами,атакжеинымиучастниками,наделеннымизакономвластными полномочиями в правотворческой сфере.

Одним из наиболее важных аспектов регионального правотворчества остается вопрос о подведомственности правотворческих лиц субъектов РФ, т.е. того круга общественных отношений, которые, в соответствии с Конституцией РФ и другими законодательными актами подлежат правовому регулированию на уровне субъектов РФ. В действующем законодательстве такая подведомственность, как правило, обозначается в качестве: предметов ведения (например, в ст. 72 Конституции РФ) или предмета правового регулирования (такая трактовка иногда используется в законах субъектов РФ о правотворчестве).

Конституция РФ разграничила эту подведомственность в ст. 72

и73 соответственно на находящуюся в совместном ведении РФ и ее субъектов и исключительную правотворческую подведомственность субъектов РФ.

ПредметысовместноговеденияРоссиииеесубъектов–этотакие общественные отношения, регулирование которых отнесено, в соответствии с конституционной нормой и иными законами, к компетенции как РФ, так и ее субъектов1.

Кругтакихотношений,какужебылоотмечено,внаиболееобщем виде закреплен в ст. 72 Конституции РФ. Руководствуясь положениями данной статьи, любой субъект вправе, совместно с Российской Федерацией, регулировать весь спектр отношений, установленных ею. К ним Конституция РФ относит, например, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацию их последствий; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и др.

1 Правотворчество (бакалавриат, магистратура): учебник / Е.Г. Антонова, А.В. Попова и др. М.: КноРус, 2020.

89

Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного веденияРФиеесубъектовпоследниеправомочныиздаватьнетолько законы, но и иные нормативные акты, которые должны соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству.

В связи с этим необходимо отметить, что в случаях, когда субъект РФ опережает федерального законодателя, издавая нормативный акт первым, вопрос о соответствии этого регионального акта федеральному закону может возникнуть уже после издания соответствующего федерального закона. Например, во многих субъектах РФ приняты и действуют собственные нормативные акты о системе органов региональной государственной власти, причем вопросы ее устройства урегулированы субъектами иногда довольно разнопланово. Поэтому внесение изменений и дополнений в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» перманентно влечет за собой возникновение отдельных противоречий между этимфедеральнымактомизаконамисубъектов,которыенеподлежат механическому устранению. Если правовое регулирование властных отношений осуществлено субъектом РФ в соответствии с основами конституционного строя, возможно признание правоты этого, а не федерального правового регулирования1.

Предметы ведения субъектов РФ – это такая группа отношений, круг которых по остаточному принципу определен ст. 73 Конституции РФ, устанавливающей: «Вне предметов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения... субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой власти».

Такое конституционное положение означает полную самостоятельностьсубъектаРФвправовомрегулированиисобственныхпредметов ведения и правотворческих полномочий.

ПравотворческаяподведомственностьсубъектовРФделитсянаобщую и индивидуальную.

1 Самсонов В.Н, Самсонова Е.В. Участники правотворческого процесса субъектов РФ // Административная реформа и наука административного права. Сборник научных трудов, посвященных 80-летию со дня рождения Ю.М. Козлова. М.: Изд-во МГЮА, 2007. С. 387‒400.

90