Основы нормотворчества. Учебное пособие

Общая правотворческая подведомственность – это те общественные отношения, которые могут быть урегулированы различными правотворческими лицами субъектов РФ. К этому виду относится подавляющее число общественных отношений, которые могут одновременно регулироваться законодательными и исполнительными органами власти субъектов РФ, а также муниципальными органами.

Нередки случаи, когда подзаконное регулирование опережает законодательное, что в принципе не является противоправным. Вместе с тем, определяя круг вопросов, по которым издаются и законы, и подзаконные акты, следует руководствоваться целым рядом требований о приоритете закона, сформулированных и закрепленных в Конституции РФ и законах о правотворчестве субъектов РФ. На практике это положение означает, что законом должны быть урегулированы основные вопросы. Если такой вопрос ранее был урегулирован подзаконным актом, то последний должен быть отменен либо приведен в соответствие с изданным законом.

Индивидуальная (исключительная) правотворческая подведомственность – это те общественные отношения, регулирование которых закон относит к ведению конкретного правотворческого лица.

Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» причисляет к исключительному ведению законодательных органов государственной власти субъектов РФ, например, принятие устава соответствующего субъекта РФ и поправок к нему, утверждение регионального бюджета и отчета о его исполнении.

Вотношениитехническойстороныпроцессаподготовкиииздания нормативных актов субъектов РФ важно отметить, что субъекты придерживаются правил, установленных на федеральном уровне, исходя из принципа иерархичности как государственной власти в целом, так и ее ветвей, т.е. исполнительные органы субъектов РФ ориентируются на нормы, регламентирующие правотворчество федеральных органов исполнительной власти. Так же поступают или, по крайней мере, должны поступать и региональные законодательные органы.

Муниципальное нормотворчество – это самостоятельный вид нормотворческой деятельности, осуществляемый населением

91

городских, сельских поселений и других территорий и их органами самоуправления. Его результатом является локальный нормативный акт.

Локальный нормативный акт – правовой документ, принятый муниципальным органом или непосредственно на референдуме, содержащий нормы права, изданный в соответствии с процессуальными предписаниями, обеспечиваемый принудительной силой государства, имеющий социальную направленность и определенную сферу действия.

Данныйвидлокальногоправотворчествареализуетсясубъектами нормотворческой деятельности посредством технологии нормотворческогопроцесса,такназываемойпарламентскойпроцедурырассмотрения проектов актов местного самоуправления.

Муниципальное правотворчество. Правотворчество органов местного самоуправления. Субъект нормотворческой инициативы, разрабатывающий проект, вправе создать рабочую группу или комиссию по его подготовке, в которую наряду со специалистамипрактиками могут входить ученые, депутаты и другие заинтересованные лица.

Подготовка проекта акта требует определения его назначения. При этом необходимо помнить о возможных последствиях, результатах действия акта, о связи между его целью и назначением.

Подготовленный проект вносится в нормотворческий орган вместе с финансово-экономическими расчетами, статистическими данными и иными сведениями, необходимыми для обоснования вносимых предложений.

Порядок внесения проекта акта, перечень и форма прилагаемых к нему документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления1.

1 Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник. М., 2004. С. 74;Савченко Д.А., Шугрина Е.С., Городанин В.А. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования. Новосибирск, 1997; Алексеев С.С. Общая теория права: в 2 т. Т. 1. М., 1981. С. 289; Васильев М.А. Акты местного самоуправления: правовое положение, юридический режим и классификация. Обнинск, 2001;Нарутто С.В., Пиголкин А.С., Плотникова Л.А. Основные правила юридической техники разработки кон-

92

В юридической литературе рассматриваются различные требования к подготовке проектов нормативных правовых актов, наиболее общие из которых:

––конкретность, ясность и исчерпывающая полнота правового регулирования;

––логика в изложении текста документа и связь нормативных предписаний между собой;

––отсутствие противоречий, пробелов, коллизий в нормативном

акте;

––простота применения и понимания терминов;

––отказ от словесных штампов;

––краткость и компактность изложения правовых норм, сокращение до минимума дублирования нормативного материала по одному

итому же вопросу.

С учетом указанных требований субъект нормотворческой инициативы вносит проект в представительный орган. К проекту прилагается:

––пояснительная записка с указанием целевого назначения акта

иизложением его концепции;

––финансовое и экономическое обоснование;

––наименование муниципальных правовых актов, которые в последующем утратят силу либо подлежат изменению, дополнению, а также появятся впервые.

Важнейшая стадия муниципального нормотворческого процесса – рассмотрение проекта и принятие муниципального правового акта. Наиболее полно эта стадия проявляется в местном представительном органе, отражаясь в его регламенте.

Основные гарантии, направленные на принятие муниципального правового акта:

––обеспечениеучастияпредставителейобщественностивобсуждении проектов актов местного самоуправления;

––образование временных комиссий (рабочих групп);

––проведение юридической и другой специализированной экспертизы проекта;

цепциимуниципальныхнормативныхправовыхактовпосамоорганизациинаселения: учебно-практическое пособие. Хабаровск, 2003.

93

––организация и проведение публичных «депутатских» слушаний по наиболее важным проектам актов местного самоуправления;

––рассмотрениепроектанеменеечемвдваэтапа(вдвухчтениях). Средиперечисленныхгарантийнеобходимовыделитьрассмотре-

ниепроектавдвухчтениях.Какправило,двачтенияобязательныпри обсуждениирешенийнормативногохарактераповопросамисключительного ведения представительного органа. Иные проекты решений рассматриваются в двух чтениях по его решению. При этом в первом чтении обсуждается концепция, заслушивается заключение постоянной комиссии, а также мнения экспертов и руководителей подразделений администрации, обсуждаются основные положения проектаивысказываютсяпредложенияизамечания.Принеобходимости возможно возвращение отдельных статей или проекта в целом на доработку авторам, постоянному комитету или рабочей группе.

Представительный орган может принять решение о голосовании сразу по проекту в целом либо по каждому разделу, главе. Если раздел, глава в целом не приняты, проводится постатейное голосование, а также голосование по каждой внесенной поправке. При внесении альтернативных проектов по одному и тому же вопросу представительный орган одновременно обсуждает их в ходе первого чтения и принимает решение о том, какой из рассматриваемых проектов принять за основу для подготовки ко второму чтению.

Если в ходе первого чтения будет признано, что проект не требует поправок, он может быть принят без второго чтения, если за него проголосовало необходимое количество от численного состава депутатов, установленное регламентом для принятия решения по данному вопросу.

Поправки к обсуждаемому проекту вносятся в письменном виде не позднее чем за 10 дней до начала второго чтения.

Второе чтение начинается с доклада представителя соответствующегопостоянногокомитетаорезультатахрассмотренияпроекта,поступивших поправках и результатах их обсуждения. Процесс обсуждения проекта во втором чтении аналогичен обсуждению проекта в первом чтении. Устные поправки при втором чтении проекта не рассматриваются. В результате второго чтения представительный орган принимает обсуждаемый акт, отклоняет его либо возвращает на доработку.

94

Рассмотренные стадии муниципального нормотворческого процесса дополняет не менее важная стадия – подписание и обнародование. Нормативный акт, принятый представительным органом, направляетсяглавемуниципальногообразованиядляподписанияиобнародования, который, в свою очередь, имеет право его отклонить. Вэтомслучаеуказанныйактвтечение10днейвозвращаетсявпредставительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополненийивновьрассматривается.Еслиприповторномрассмотренииакт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Порядок обнародования муниципальных актов определяется уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан1.

Акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального обнародования (опубликования), иные – в порядке, установленном уставом, за исключением норм о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ2.

Официальным опубликованием признается опубликование в муниципальном периодическом издании3.

Представительный орган муниципального образования либо его председатель могут принять решение о немедленном обнародовании муниципального правового акта через средства массовой информации (радио, телевидение).

После обнародования муниципальный правовой акт вступает в силу и подлежит соблюдению на территории муниципального образованиявсемиучастникамиправоотношений.Занеисполнениемуниципальных правовых актов предусмотрена ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

1 За исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено законом.

2 Налоговый кодекс РФ: ч. 1 от 31.07.1998 № 146-ФЗ; ч. 2 от 05.08.2000 № 117-ФЗ. 3 Это может быть местная газета либо сборник муниципальных правовых актов.

95

Приведение муниципальных правовых актов в соответствие с действующим законодательством осуществляется посредством экспертных заключений, предоставляемых органам местного самоуправления и внесением их в муниципальный регистр.

Отменить муниципальные правовые акты или приостановить их действие могут:

––органы и должностные лица местного самоуправления, принявшие (издавшие) соответствующий акт;

––суд;

––законы субъектов РФ, в том случае, если правовые акты регулируют осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

––уполномоченные органы государственной власти РФ (субъекта РФ).

Муниципальные нормативные акты образуют единую и целостную иерархическую систему, в которую входят:

––устав муниципального образования;

––правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

––нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

––правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов

идолжностных лиц местного самоуправления.

Устав муниципального образования является основным нормативным правовым актом органа местного самоуправления. Он имеет вид кодифицированного акта и призван закреплять организацию, устройство местного сообщества, устанавливать правовые основы его функционирования, его правовой статус, обладает признаками учредительногодокумента.Исходяизинтересовнаселения,егоисторических и иных местных традиций, самостоятельно и независимо от государства определяет саму систему самоуправления, структуру его органов.

Устав принимается представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава), поэтому обладает повышенной легитимностью, являясь основой

96

дальнейшего местного нормотворчества и обладая высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам.

Важнейшимтребованиемкуставуявляетсяналичиевнемчетких норм прямого действия и механизмов их реализации.

Уставом муниципального образования определяются:

––наименование муниципального образования;

––перечень вопросов местного значения;

––формы,порядокигарантииучастиянаселенияврешенииместныхвопросов,втомчислепутемобразованияоргановтерриториального общественного самоуправления;

––структура и порядок формирования муниципальных органов;

––наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

––виды, порядок принятия, официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

––срок полномочий представительного органа, депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

––виды и основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

––порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также контроля за его исполнением;

––порядок внесения изменений и дополнений в устав местного самоуправления и др.

Порядок разработки, принятия и изменения устава муниципальногообразованиянаходитсявведениимуниципальногообразования.

Особенности принятия нормативных актов на местном референдуме. Прямое волеизъявление граждан выражается в непосредственном их участии в управлении делами не только государства, но и местного сообщества. Это и есть прямая (непосредственная) демократия. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ

«Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в качестве решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан, называет прежде всего решение, принятое на местном референдуме.

97

Большое значение имеет вид референдума: общеобязательный либофакультативный.Обязательнымпризнаетсяреферендум,проводимый по тем вопросам, решенияпо которым (в соответствии с уставом муниципального образования или федеральным и региональным законодательством) вправе принимать только члены местного сообществанепосредственно.Результатытакогореферендумаимеютобязательный характер. Что же касается факультативного местного референдума, то его проведение необязательно.

Инициаторами проведения местного референдума могут быть:

––население;

––представительный орган муниципального образования по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в референдумах;

––местный представительный орган и глава администрации по собственной инициативе или совместно.

Круг вопросов, решаемых на местном референдуме, определяется

взаконахсубъектовРФ,однакоп.1ст.22ФЗ«ОбобщихпринципахорганизацииместногосамоуправлениявРоссийскойФедерации»ограничивает их перечень, определяя, что это вопросы местного значения.

В законах субъектов РФ о референдумах закрепляется положение о том, что референдум признается состоявшимся в том случае, если

вголосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.

Порядок принятия решения на местном референдуме:

––решение принимается путем голосования;

––проведенный подсчет голосов оформляется протоколом участковыми комиссиями по проведению референдума;

––итог голосования устанавливает избирательная комиссия муниципальногообразованияпутемсоставленияпротоколасуказанием

внем необходимых данных, подписанного всеми членами комиссии,

втрех экземплярах;

––избирательная комиссия по проведению референдума определяетегорезультатыпутемсуммированияданных,представленныхвпро-

98

токолах; к протоколу о результатах голосования, подписанному всеми присутствующими членами комиссии, прилагается сводная таблица;

––принятоерешениеиитогиголосованияподлежатофициальному опубликованию по истечении 10 дней после определения результатов;

––принятое решение вступает в силу со дня опубликования. Принятое на местном референдуме решение подлежит обяза-

тельному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Особенности локального (корпоративного) правотворчества.

Эффективность работы любой организации, результативность ее функционирования зависит от того, как организована деятельность этой организации, насколько четко определен круг вопросов, решаемых каждым подразделением, насколько верно установлены права и обязанности сотрудников, полномочия должностных лиц, какова система разработки и принятия корпоративных актов.

Главная особенность этих актов состоит в том, что они являются внутренними документами, т.е. для того, чтобы разработать и ввести их в действие, как правило, не требуется участия сторонних организаций или представителей иных структур, – достаточно решения руководства или должностных лиц.

Корпоративный нормотворческий процесс состоит из определенныхэтапов,ате,всвоюочередь,изстадий.Приэтомпоследниеимеют конкретные цели и включают в себя относительно обособленные комплексы общественных отношений, осуществляемых при создании локальных актов, а также связанные с ними материально-техни- ческие действия.

Рассмотрим подробнее этапы и стадии локального (корпоративного) нормотворчества.

Сущность предпроектного этапа заключается в определении потребности в урегулировании локальными нормами общественных отношений,складывающихсяврамкахотдельновзятойорганизации. При этом следует помнить, что проекты актов готовятся как с целью решения новых, так и для корректировки регулирования возникших ранее вопросов.

99

Планирование нормотворчества. Разработку проектов корпоративных актов желательно осуществлять на плановой основе, которая делает возможным комплексный подход к правовому регулированию внутриорганизационных отношений, с выделением его главных направлений, позволяет рационально организовывать работу.

Нормотворческие планы могут иметь вид самостоятельного документа, а могут включаться в другие планирующие документы, например, в бизнес-планы, годовые планы работы организации и др.

В плане можно предусмотреть и другие мероприятия в области нормотворчества: издание сборников корпоративных нормативных актов, мероприятия по вопросам реализации данных актов.

Нормотворческая инициатива. Начало процедуры подготовки проектаакта связано с выдвижением инициативы о его принятии, которая может исходить от отдельно взятого работника, представителей работников, в том числе профсоюзов, а также от органов управления организацией и ее структурных подразделений. Однако решение об издании акта принимается только двумя способами – либо коллективно (на собраниях трудового коллектива, акционеров; по согласованию с представительным органом работников), либо единолично, т.е. одним из должностных лиц.

Нормотворческая инициатива может принимать следующие формы:

––выдвижение инициативного проекта;

––представление концепции акта;

––предложения о разработке и принятии нормативного акта;

––предложения об изменениях либо отмене локальных актов. После того как будет принято решение о необходимости разра-

ботки и принятия акта, начинается этап подготовки проектов нормативного акта.

Основными параметрами в ходе подготовки корпоративных актов выступают: законность, целесообразность, содержательность, соблюдение пределов локального регулирования.

Сбор, изучение и анализ материалов, относящихся к регулируемым общественным отношениям. На этой стадии необходимо определитьреальное,фактическоесостояниетойсферыдеятельностиорганизации, к которой относится проект. Требуется четко сформули-

100