Основы нормотворчества. Учебное пособие
.pdfследование законов и подзаконных актов, а также проектов законов и подзаконных актов, проводимое компетентным в сфере противодействия коррупции субъектом в целях выявления коррупциогенных факторов и их последующего устранения, в результате которого выносится мотивированное заключение.
Антикоррупционные экспертизы могут быть классифицированы по различным основаниям.
По объекту экспертизы:
––антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов;
––антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов.
По видам проектов:
––антикоррупционная экспертиза законопроектов;
––антикоррупционная экспертиза проектов подзаконных актов. По последовательности проведения:
––предварительная антикоррупционная экспертиза;
––последующая антикоррупционная экспертиза (повторная и дополнительная).
По субъектному составу:
––антикоррупционная экспертиза, проводимая государственными и муниципальными органами и организациями;
––антикоррупционная экспертиза, проводимая независимыми экспертами.
По степени возможного воздействия на разработчиков проектов нормативных документов:
––независимая антикоррупционная экспертиза;
––ведомственная антикоррупционная экспертиза.
По организации проведения:
––стадия правовой экспертизы;
––самостоятельное действие.
По объекту регулируемых актами отношений:
––общая антикоррупционная экспертиза;
––специальная антикоррупционная экспертиза.
По привлечению специалистов из других областей знаний:
––комплексная антикоррупционная экспертиза;
––обычная антикоррупционная экспертиза.
131
По объему проводимого экспертного исследования:
––полная антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов (направлена на устранение коррупциогенных факторов, указанных в Методике проведения антикоррупционной экспертизы,
атакже иных выявленных коррупциогенных факторов, не включенных в нее);
––частичная антикоррупционная экспертиза (направлена на устранение всех коррупциогенных факторов, указанных в Методике проведения антикоррупционной экспертизы);
––неполнаяантикоррупционнаяэкспертиза(направленанаустранение какого-то одного или нескольких коррупциогенных факторов, указанных в Методике проведения антикоррупционной экспертизы).
По юридической силе:
––официальная антикоррупционная экспертиза (проводится в соответствии с Методикой и Правилами проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденными постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»);
–– неофициальная антикоррупционная экспертиза (проводится
всоответствии с частными методиками). По степени обязательности:
––обязательнаяантикоррупционнаяэкспертиза(проводитсясубъектами, наделенными полномочиями по разработке проектов нормативных правовых актов и их принятию);
––инициативная антикоррупционная экспертиза (проводится независимыми экспертами, общественными организациями и гражданами, которые не обладают статусом независимых экспертов).
Некачественное, содержащее коррупциогенные факторы законодательство является одной из причин высокого уровня коррупции
вРФ. Выявление этих факторов – важная составляющая деятельности органов государственной и муниципальной власти. Однако несмотря на то что антикоррупционной экспертизой помимо названных субъектов занимаются также независимые эксперты, институты гражданского общества, этих усилий явно недостаточно. Необходимо дальнейшее изучение коррупции и поиск новых методов борьбы с этой проблемой.
132
Принципыантикоррупционнойэкспертизы.Основнымиприн-
ципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов), согласно ст. 2 Федерального закона об антикоррупционной экспертизе, являются:
––обязательность проведения антикоррупционной экспертизы;
––их оценка во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;
––обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы;
––компетентность экспертов;
––сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления,
атакже их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы.
Первый принцип предполагает обязанность государственных органов и органов местного самоуправления проводить антикоррупционную экспертизу каждого проекта нормативного правового акта. Если следовать «букве закона», то в обязательном порядке антикоррупционная экспертиза должна проводиться только в отношении проектов нормативныхактов,однако,вст.1ФЗ«Обантикоррупционнойэкспертизе» вкачествеобъектапроверкиназванынетолькопроекты,ноидействующиенормативныеправовыеакты.Иныеположенияэтогозакона,например ст. 3, также позволяют сделать вывод о том, что в обязательном порядке экспертизе подвергаются как проекты, так и действующие акты.
Второй принцип организации антикоррупционной экспертизы преследует цель устранения ситуаций, когда экспертом проверяется только сам нормативный акт без учета его места и значения в системе других нормативных правовых актов. Антикоррупционная экспертиза только в том случае может быть объективной, если наряду с исследуемым актом проверке подвергся весь массив законодательства, регулирующий определенные общественные отношения, которые в совокупности выступают в качестве предмета правового регулирования.
Третий принцип закрепляет три взаимосвязанных требования к результатам антикоррупционной экспертизы: обоснованность, объективность, проверяемость.
133
Обоснованность результатов экспертизы предполагает доказательность выводов эксперта о наличии в акте коррупциогенных факторов. Для этого необходимо, чтобы был проведен тщательный анализ документа с учетом реалий общественной жизни, достижений юридической науки, сложившейся правоприменительной практики. Также необходимо дать оценку возможному негативному результату применения проверяемых норм права.
Результаты антикоррупционной экспертизы могут быть признаны объективными в том случае, если эксперт максимально изучил объект экспертизы и свел к минимуму свое личное отношение к акту, его создателям, регулируемым отношениям. Существенным аспектом объективности выступает независимость эксперта.
Требование проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы предполагает возможность проверки их истинности. Эта возможность реализуется за счет применения Методики проведения антикоррупционной экспертизы, публичности результатов антикоррупционной экспертизы, а также обязательности предоставления проекта нормативного правового акта вместе с заключением эксперта.
Четвертый принцип означает, что антикоррупционную экспертизу должны проводить специалисты, имеющие необходимую квалификацию, например прокурорские работники, сотрудники Минюста России и его территориальных подразделений, сотрудники государственных и муниципальных органов, аккредитованные независимые эксперты (см. параграф 8.3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы).
Реализация пятого принципа предполагает, что органы государственной власти принимают к сведению заключения независимых экспертов, должным образом реагируют на них, проводят общественные обсуждения наиболее важных законопроектов и т.д.
Внаучнойлитературенарядуспринципами,установленнымиФЗ «Обантикоррупционнойэкспертизе»,встречаютсяииные,например принцип научности, принцип системности, принцип формализованности оценки правовых актов и проектов правовых актов и др.
При проведении антикоррупционной экспертизы следует учитывать как официально закрепленные в законодательстве принципы,
134
так и доктринально сформулированные, поскольку совокупное и системное их использование оказывает влияние на эффективность ее результатов.
Субъектыантикоррупционной экспертизы.Вихчисловходят:
––прокуратура РФ;
––федеральный орган исполнительной власти в области юсти-
ции;
––иные органы, организации, их должностные лица, в том числе федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления;
––субъекты, осуществляющие антикоррупционную экспертизу
винициативном порядке – независимые эксперты.
Органы, организации и должностные лица, полномочные разрабатывать и принимать нормативные правовые акты, обязаны проводить антикоррупционную экспертизу своих актов. На федеральном уровне к ним относятся:
––Федеральное Собрание РФ;
––Правительство РФ;
––Банк России;
––Центральная избирательная комиссия РФ;
––внебюджетные фонды РФ и др.
Антикоррупционная экспертиза в регионах фактически может проводиться:
––субъектами, созданными специально для этой цели (комиссия по проведению антикоррупционной экспертизы, экспертный совет по противодействию коррупции в сфере нормотворчества
ит.д.);
––юридическими или иными подразделениями органов государственной власти субъектов РФ;
––ответственными лицами.
Органы местного самоуправления также обязаны проводить антикоррупционную экспертизу в силу наличия у них правотворческих полномочий.
Независимым экспертом, уполномоченным на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов
135
на коррупциогенность, может быть как физическое, так и юридическое лицо, аккредитованное для этого в порядке, установленном Минюстом России1.
Требования,предъявляемыекпретендентамнааккредитациювкачестве независимых экспертов для проведения антикоррупционной экспертизы,различаютсявзависимостиотихправовойприроды2.Так, физическое лицо должно отвечать следующим требованиям:
––гражданство РФ;
––высшее профессиональное образование;
––стаж работы по специальности не менее пяти лет.
Кюридическомулицупредъявляютсятребованияналичиявштате не менее трех работников, отвечающих требованиям, предъявляемым к претенденту – физическому лицу.
Антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов
ипроектов нормативных правовых актов могут проводить и неаккредитованные эксперты – институты гражданского общества
играждане.
Методика проведения антикоррупционной экспертизы. Се-
годня термин «коррупциогенный фактор» широко используется как в правовых актах, так и в литературе, однако единого определения не существует. По нашему мнению, этому понятию может быть дано следующее определение.
Коррупциогенный фактор – это положение нормативного правового акта или его проекта, которое создает условия для проявления коррупции.
В методике проведения антикоррупционной экспертизы коррупциогенные факторы объединены в две группы.
1 Приказ Минюста России от 31.03.2009 № 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экс пертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность».
2 ПриказМинюстаРоссииот27.07.2012№146«ОбутвержденииАдминистративного регламента Министерства юстиции РФ по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством РФ».
136
Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:
––широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
––определение компетенции по формуле «вправе» – диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
––выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан
иорганизаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
––чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящих к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
––принятие нормативного правового акта за пределами компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
––заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконныхактоввотсутствиезаконодательнойделегациисоответствующих
полномочий, установление общеобязательных правил поведения
вподзаконном акте в условиях отсутствия закона;
––отсутствие или неполнота административных процедур, отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
––отказ от конкурсных (аукционных) процедур, закрепление административного порядка предоставления права (блага).
137
Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:
––наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых при реализации принадлежащего ему права, установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
––злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами), отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
––юридико-лингвистическая неопределенность, употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Все выявленные при проведении антикоррупционной экспертизы коррупциогенные факторы должны найти свое отражение в тексте заключения эксперта, которое также должно содержать предложения по их устранению.
Вопросы и задания для самоконтроля
1.Дайте определение понятия «антикоррупционная экспертиза».
2.Какие принципы организации антикоррупционной экспертизы закреплены в законодательстве?
3.Каковы цели проведения антикоррупционной экспертизы?
4.Кто может быть субъектом антикоррупционной экспертизы?
5.Какие требования предъявляются к независимым экспертам?
6.Каковы правила проведения антикоррупционной экспертизы?
Рекомендуемая литература по главе 7
1.Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов: научно-практическое пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова, Е.И. Спектора. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Анкил, 2020.
138
2.Кабашов С.Ю., Кабашов Ю.С. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: организация и вопросы документирования: учебное пособие. М.:
ИНФРА-М, 2015.
3.Россинская Е.Р., Галяшина Е.И. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: проблемы теории и практики. М.: Норма; ИНФРА-М, 2014.
ТЕСТОВЫЕ ЗАДАНИЯ ПО РАЗДЕЛУ II
1.Официальный интернет-портал правовой информации «Государственная система правовой информации» имеет адрес:
а) www.pravo.gov.ru; б) zakon.scli.ru;
в) www.systema.ru; г) duma.consultant.ru; д) www.consultant.ru.
2.Источниками официального опубликования нормативных актов являются:
а) «Российская газета»; б) Собрание законодательства РФ; в) газета «Правда»;
г) сайт www.consultant.ru;
д) газета «Известия».
3.Совокупностьнормативныхправовыхактовразличнойюридической силы называется:
а) кодификацией; б) системой права;
в) систематизацией законодательства; г) инкорпорацией.
4.Система законодательства представляет собой совокупность: а) источников права, которые являются формой выражения
правовых норм;
139
б) правовыхнорм,институтов,отраслей,разделенныхпопредметному признаку;
в) норм права, регулирующих определенный круг общественных отношений;
г) методов,посредствомкоторыхосуществляетсяправовоерегулирование.
5.Письменный документ, принятый управомоченным субъектом права, имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений, называется:
а) нормативным правовым актом; б) указом; в) приказом; г) законом;
д) распоряжением.
6.По юридической силе нормативные правовые акты различаются: а) законы и подзаконные акты; б) федеральные и региональные; в) постоянные и временные;
г) внешнего и внутреннего действия.
7.Основное отличие нормативного правового акта от иных правовых актов заключается в том, что он:
а) обеспечивается мерами государственного принуждения; б) представляет собой акт-документ компетентных государ-
ственных органов; в) имеет общий характер, действует непрерывно во времени;
г) издается законодательным органом государства.
8.Нормативный правовой акт не должен противоречить: а) деловым обыкновениям; б) Конституции РФ; в) федеральным законам; г) правовым обычаям;
д) нормам морали и нравственности.
140