Основы нормотворчества. Учебное пособие

регистрации, либо ссылки на них необходимо указывать их наименование, полное наименование федерального органа исполнительной власти, издавшего (принявшего) акт, дату издания (принятия), номер, а также регистрационный номер, присвоенный им Министерством юстиции РФ при государственной регистрации, и дату государственной регистрации.

Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству РФ, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти. В подписанном (утвержденном) нормативном правовом акте должны быть указаны: наименование органа (органов), издавшего акт; наименование вида акта и его название; дата подписания (утверждения) акта и его номер; наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

Нормативныйправовойакт,изданныйсовместносдругимифедеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.

В настоящее время государственная регистрация ведомственных нормативных правовых актов проводится в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. В дополнение к этим Правилам изданы Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Имеется также отдельная процедура государственной регистрации нормативных правовых актов, которые содержат условия эмиссии ценных бумаг субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг. Государственная регистрация указанных актов осуществляется Министерством финансов РФ.

На государственную регистрацию нормативные правовые акты направляют:

–– федеральные органы исполнительной власти (министерства РФ, государственные комитеты РФ, федеральные службы, федеральные комиссии, российские агентства, органы федерального надзора);

111

––иные органы и организации, нормативные правовые акты которых, в соответствии с законодательством РФ, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ (например, Центральный банк РФ).

Министерство юстиции РФ обладает полномочиями по осуществлению нормоконтроля нормативных правовых актов органов федеральной исполнительной власти. Однако оно не имеет права признавать противоречащие нормам Конституции РФ и иным федеральным законам нормативные акты управления недействующими (или незаконными).

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты: затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина; устанавливающие правовой статус организаций; имеющие межведомственный характер, т.е. содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти; содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими.

Не подлежат представлению на государственную регистрацию:

––индивидуальные правовые акты: акты персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т.п.); акты, действие которых исчерпывается однократным применением; акты, срок действия которых истек; акты оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);

––акты, которыми решения вышестоящих государственных органовдоводятсядосведенияоргановиорганизацийсистемыфедерального органа исполнительной власти;

––акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;

––технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-ква- лификационные справочники, формы статистического наблюдения

ит.п.), если они не содержат правовых норм;

––акты рекомендательного характера.

112

Врегистрации нормативного правового акта может быть отказано, если юридической экспертизой будет установлено несоответствие этого акта законодательству РФ.

Нормативный правовой акт может быть возвращен Министерством юстиции РФ без регистрации по просьбе федерального органаисполнительнойвласти,представившегоэтотактнагосударственнуюрегистрацию.Вэтомслучаефедеральныйорганисполнительной власти направляет в Министерство юстиции РФ соответствующее письмо, подписанное руководителем или заместителем руководителя федерального органа исполнительной власти.

При принятии решения о государственной регистрации нормативный правовой акт заносится в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

сприсвоением ему регистрационного номера.

Втечение суток после государственной регистрации подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Министерством юстиции РФ в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию.

При опубликовании и рассылке нормативного правового акта указаниенаномеридатугосударственнойрегистрацииявляетсяобязательным.

Акт, признанный Министерством юстиции РФ не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт, в определенном соответствующими органами исполнительной власти источнике. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.

Вслучае обнаружения несоответствия действующего нормативного правового акта, а также акта, содержащего правовые нормы и не прошедшего государственную регистрацию, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ Министерство юстиции РФ представляет в Правительство РФ предложение об отмене

113

или приостановлении действия такого акта с обоснованием и проектом соответствующего распоряжения.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат опубликованию в «Российской газете» в течение 10 дней после дня их регистрации, а также в «Бюллетене нормативныхактовфедеральныхоргановисполнительнойвласти»издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ, который издается не реже двух раз в месяц. Официальным также считается указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции РФ.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления в силу.

Нормотворчество в ФТС России1. В Федеральной таможенной службе России (ФТС России), был издан приказ от 01.12.2016 № 2266 «ОподготовкенормативныхправовыхактоввФедеральнойтаможенной службе» (вместе с «Правилами подготовки нормативных правовыхактовФедеральнойтаможеннойслужбыиихгосударственнойрегистрации», «Порядком разработки проектов нормативных правовых актов Минфина России в области таможенного дела», «Порядком организации работы в Федеральной таможенной службе по подготовке проектов федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и других актов, подлежащих рассмотрению в Правительстве Российской Федерации, а также проектов заключений, поправок, официальных отзывов на проекты федеральных законов»).

Правила подготовки нормативных правовых актов ФТС России и их государственной регистрации определяют порядок подготовки,

1 Бакаева О.Ю. Таможенное право России: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 2003. 496 с.; Таможенное право: учебное пособие; под ред. В.Г. Драганова, М.М. Рассолова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. 639 с.; Тимошенко И.В. Таможенное право России. Ростов н/Д: Феникс, 2002. 512 с.

114

подписания (утверждения), отмены, признания утратившими силу, изменения нормативных правовых актов ФТС России, а также направления на государственную регистрацию в Минюст России, сопровождения прохождения государственной регистрации в Минюсте России, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов ФТС России.

Правилараспространяютсянанормативныеправовыеакты,издаваемые ФТС России, направленные на установление, изменение или отмену правовых норм.

Нормативные правовые акты ФТС России должны соответствовать Конституции РФ, федеральным законам, иным нормативным правовым актам РФ, международным договорам РФ, а также праву Евразийского экономического союза и издаваться в пределах компетенции ФТС России.

Региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты, а также структурные подразделения ФТС России издавать нормативные правовые акты не вправе.

Вотношении проекта нормативного правового акта ФТС России, регулирующего правоотношения, составляющие предметную область оценки регулирующего воздействия, может быть принято решение о проведении эксперимента, представляющего собой его временное применение в регионе деятельности отдельных таможенных органов РФ,вцеляхопределения возможныхположительныхи (или) отрицательных последствий введения нового правового регулирования. По результатам проведения эксперимента осуществляются подведение его итогов и оценка достижения целей, поставленных при разработке проекта нормативного правового акта.

Согласно выводам, полученным по итогам эксперимента, принимается решение об издании нормативного правового акта ФТС России, регламентирующего соответствующие правоотношения на всей территории РФ. Подготовка и направление на государственную регистрацию такого нормативного правового акта ФТС России осуществляются в соответствии с Правилами.

Вцелом технологическая последовательность нормотворческой деятельности ФТС России соответствует общепринятым Правилам, утвержденным постановлением Правительства РФ.

115

Вместе с тем, в силу специфики выполняемых функций ФТС России был принят Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Некоторыеаспектыэтогопроцессаоговоренытакжевпостановлении ПравительстваРФот23.04.2021№636«ОбутвержденииПоложения о Федеральной таможенной службе, внесении изменений в Положение о Министерстве финансов Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации».

Нормативные правовые акты ФТС России издаются, помимо указанных выше:

––на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, международных договоров РФ, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ;

––во исполнение решений коллегии ФТС России, поручений руководстваФТСРоссии,поинициативнымпредложениямподразделений ФТС России, таможенных органов РФ – в целях регламентации вопросов, предусмотренных законодательством РФ.

Нормативные правовые акты ФТС России могут быть:

––постоянно действующими, т.е. установленными без ограничения срока применения;

––временными, т.е. содержащими указание на действие в течение обозначенного временными рамками периода либо на действие до наступления определенного события.

Подготовка нормативных правовых актов ФТС России включает следующие этапы:

–– планирование подготовки нормативных правовых актов и проведение мероприятий по подготовке проекта нормативного правового акта;

––подготовку проекта нормативного правового акта;

––согласование проекта нормативного правового акта;

––направление нормативного правового акта подразделениемразработчикомвУправлениепосвязямсобщественностьюФТСРоссии для размещения на сайте ФТС России в сети «Интернет»;

116

––подписание (утверждение) нормативного правового акта и его регистрацию;

––направлениенормативногоправовогоактанагосударственную регистрацию в Министерство юстиции РФ;

––сопровождение прохождения государственной регистрации нормативного правового акта в Минюсте России;

––опубликование нормативных правовых актов (за исключением актов или отдельных положений с отметками «для служебного пользования», «секретно» и «совершенно секретно») и вступление их в силу.

Общее руководство процессом подготовки нормативных правовых актов ФТС России осуществляет руководитель ФТС России, не- посредственноеруководство–статс-секретарь–заместительруково- дителя ФТС России.

Планирование подготовки нормативных правовых актов ФТС России осуществляется уполномоченным руководителем подразделения ФТС России в виде полугодовых планов.

Срок подготовки проекта нормативного правового акта устанавливается в плане или в поручении должностных лиц, а при подготовке проекта и издания нормативного правового акта во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ не должен превышать одного месяца, если в этих актах не установлен другой срок.

Для подготовки проектов нормативных правовых актов, затрагивающих компетенцию различных подразделений ФТС России, по совместной инициативе подразделения, ответственного за подготовку проекта нормативного правового акта (подразделениеисполнитель), и подразделений, участвующих в подготовке проекта акта (подразделения-соисполнители), могут создаваться рабочие группы.

Начальникподразделения-исполнителяилипоегопоручениюна- чальник отдела такого подразделения определяет должностное лицо, ответственное за подготовку проекта нормативного правового акта (ответственное должностное лицо), и срок подготовки основных положений проекта.

117

Ответственность за качество и проработанность проекта несет начальник подразделения-исполнителя, за соответствие законодательству РФ – начальник Правового управления.

Правовое управление:

––обеспечивает информацией подразделения ФТС России о принятых, отмененных, измененных, дополненных и утративших силу нормативных правовых актах;

––готовит по поручению статс-секретаря – заместителя руководителя ФТС России заключения о целесообразности подготовки нормативных правовых актов;

––участвует в подготовке проекта нормативного правового акта путем проверки акта на соответствие законодательству РФ;

––проводит антикоррупционную экспертизу нормативного правового акта;

––решает вопрос о необходимости государственной регистрации нормативного правового акта в Минюсте России.

В процессе работы над основными положениями проекта нормативного правового акта ответственное должностное лицо обязано собрать и изучить относящиеся к теме проекта все нормативноправовые материалы, а также практику применения соответствующих действующих нормативных правовых актов; зарубежное таможенное законодательство; научную литературу и материалы периодической печати; данные социологических и иных исследований, включая научные исследования РТА, если таковые проводились; информационные материалы, представляемые таможенными органами РФ.

Ответственное должностное лицо обязано обеспечить возможность ознакомления с такой информацией должностных лиц подраз- делений-соисполнителей.

Заместитель руководителя ФТС России, курирующий подразде- ление-исполнителя, принимает решение об одобрении основных положений либо возвращении их на доработку.

Проект нормативного правового акта должен иметь наименование вида акта, название. Текст проекта нормативного правового акта должен состоять из двух частей: вступительной (преамбула) и распорядительной.

118

Впреамбуле излагаются цели и мотивы издания нормативного правового акта. Если основанием для издания нормативного правового акта является федеральный конституционный закон, федеральный закон, Указ и (или) распоряжение Президента РФ, постановление и (или) распоряжение Правительства РФ, то в преамбуле указывается вид нормативного правового акта, дата, номер, название

иофициальный источник его опубликования (наименование издания, его номер и дата). Положения нормативного характера в преамбулу не включаются.

Враспорядительной части излагаются нормативные предписания, которые оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию.

Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.

Написание проекта нормативного правового акта должно отвечать следующим критериям:

–– логическое развитие темы правового регулирования; –– стройность и последовательность изложения норм (от общего

к частному, от наиболее важного к менее важному); –– логическая и грамматическая связанность текста; –– четкость и ясность излагаемых норм;

–– согласованность новых норм с параллельно действующими, увязкастеми,которыенеобходимоотменить,изменитьилидополнить; –– простота языка, исключение возможности различного понима-

ния и толкования текста.

При изложении текста нормативного правового акта используется юридическая лексика, применяемая в Таможенном кодексе ЕАЭС, которая имеет свою специфику и особенности, так не допускается:

–– использование в тексте нормативного правового акта абстрактных и декларативных формулировок;

–– применение образных сравнений, эпитетов, метафор; –– использование сокращений без их разъяснения в тексте проек-

та нормативного правового акта;

119

––различного рода рекомендации, цитаты из печатных изданий;

––включение в проект нормативного правового акта положений, которые могут способствовать проявлениям коррупции или стать непосредственной основой коррупционной практики, либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их.

Ссылка в проекте нормативного правового акта на иной нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, не прошедший государственную регистрацию, не допускается.

В проекте нормативного правового акта срок его действия определяется календарной датой. Допускается определение сроков указанием на событие, которое должно неизбежно наступить, или истечением периода времени. Для пояснения текста в целях его лучшего понимания, увязки с другими нормативными правовыми актами допускается использование сносок (примечаний), обозначаемых арабскими цифрами.

Во избежание повторов и показа взаимной связи составных частей проекта акта может применяться ссылка на другие его составные части, если иным путем невозможно обеспечить связанность составных частей проекта.

При наличии у нормативного правового акта приложений соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на них. Приложения оформляются согласно установленному порядку, в виде таблиц, графиков, карт, схем, образцов документов.

Организационные, материально-технические, финансовые, кадровые и другие вопросы, требующие решения для реализации положений нормативного правового акта, подлежащего государственнойрегистрациивМинюстеРоссии,регулируютсяпутемизданияотдельного правового акта (в форме приказа или распоряжения).

Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта, содержащего новые нормативные предписания, должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.

Для обеспечения контроля за исполнением нормативного правового акта, в его проекте определяется лицо, на которое возлагается

120