Основы нормотворчества. Учебное пособие

ровать существо вопроса, который должен быть решен в проекте, а также общую цель предполагаемого правового регулирования.

Обычно локальный акт, который предлагается разработать, не являетсяпервымврегулированииподобныхотношений,поэтомубольшое значение имеет информация об уже действующих по данному вопросу, анализ их состояния, практики применения: принимались ли раньше акты по данной теме, если принимались, то каковы их эффективность и недостатки; как предлагаемый локальный нормативный акт впишется в действующее правовое регулирование и будет взаимодействовать с сопряженными ему актами и т.п.

В зависимости от состояния корпоративных актов, относящихся к теме проекта, нужно четко определить, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или необходимо подготовить новый.

Разработкапроектовновыхактовбезувязкисдействующимиможет привести к разбалансированности и внутренней противоречивости всей системы. Чтобы этого избежать, нужно подготовить перед началом разработки акта справку о действующем регулировании по соответствующему вопросу.

Необходимо также заранее спрогнозировать возможные последствия действия будущего нормативного акта, в том числе экономические, правовые, социальные и т.п., а также просчитать его ресурсозатратность1.

Разработка проекта акта. На этой стадии вырабатываются основные положения будущего акта, которые впоследствии смогут обеспечить достижение поставленных целей.

Структура и содержание отдельных локальных актов установлены Унифицированной системой организационно-распорядительной документации.

Работанадконкретнымпроектомактаначинаетсяспринятиясоответствующего решения, подкрепленного следующими основаниями:

–– поручением компетентного органа организации разработать проект;

1 Правотворчество (бакалавриат, магистратура): учебник / Е.Г. Антонова, А.В. Попова и др. М.: КноРус, 2020.

101

––законодательным или локальным актом, содержащим указание

опринятии корпоративного акта;

––нормотворческой инициативой.

Решение о подготовке проекта акта может предусматривать образование комиссий для выработки проекта и рассмотрения замечаний и предложений, высказанных в процессе его подготовки и обсуждения.

Разработку комплексных актов, затрагивающих интересы нескольких служб, ведет, как правило, юридическая служба организации, по сложным проектам создаются рабочие группы.

При разработке корпоративных актов кроме норм национального законодательства следует учитывать положения международно-пра- вовых актов.

Процессформированиясобственнойсистемынормативныхактов долженопиратьсянанаучнообоснованныепринципыихразработки.

Научность заключается в том, что подготовка нормативных актов имеет системный и комплексный характер, включает всесторонний анализ причин и последствий принимаемых решений, социаль- но-экономической, политической и иной ситуации, объективных потребностей общества и других факторов.

Законность ‒ любая новая норма права не должна противоречить действующему правовому акту большей юридической силы.

Профессионализм ‒ лица, осуществляющие правотворчество, должны обладать не только определенными знаниями, в том числе о правилах правотворчества, но и обладать определенными навыками подготовки и принятия правовых решений.

Демократизмпредполагаетлибонепосредственноеучастиеграждан в издании правовых норм, либо учет их интересов в издаваемых нормах права.

Научный принцип подразумевает также открытый и публичный характер правотворческой деятельности.

Отметим, что принцип законности выражается и в требовании непротиворечивости корпоративных актов друг другу, между ними должна быть иерархическая субординация в зависимости от юридической силы. Большей юридической силой обладают нормы объединения, затем предприятия и, наконец, структурных единиц предпри-

102

ятия. Юридическая сила зависит и от субъекта, принявшего корпоративный акт; исходя из этого, можно выявить следующую иерархию этих актов:

––принятые в порядке единоначалия руководителем организа-

ции;

––принятые советом директоров;

––принятые общим собранием коллектива, по вопросам, относящимся к его компетенции.

Если рассматривать корпоративные акты с точки зрения временной соподчиненности, то, при равной юридической силе и одинаковом предмете регулирования, приоритет имеют изданные позднее. Следующий акт отменяет предыдущий, а специальный акт имеет преимущество перед актом общего действия.

Обязательной предпосылкой высокого качества корпоративных актов является неукоснительное соблюдение правоустановительных норм.

Согласование (предварительное обсуждение) проекта. Для обеспечения качества принимаемых актов, обоснованности их применения важно обеспечить творческую, деловую обстановку в работе, их широкое, гласное обсуждение на основе анализа разных точек зрения.

Предварительное обсуждение проекта осуществляется с целью высказывания предложений, поправок и замечаний по его содержанию, оформлению.

В первую очередь проект акта должен быть направлен на правовуюэкспертизувюридическуюслужбуорганизации(еслитолькоона не является его разработчиком)1.

Правовая экспертиза предполагает оценку соответствия проекта не только нормам Конституции РФ и действующему федеральному

ирегиональному законодательству, но и локальным нормам. Также в ее задачи входит выявление обеспеченности проектируемых норм финансовыми, организационными и иными мерами, мерами ответственности и поощрения, соблюдения правил юридической техники.

1 Особенности локального (корпоративного) правотворчества [Электронный ре-

сурс]. URL: https://studme.org/201572/pravo/osobennosti_lokalnogo_korporativnogo_ pravotvorchestva (дата обращения: 10.11.2021).

103

По результатам правовой экспертизы оформляется заключение, выражающее аргументированную позицию по поставленным вопросам.

Ключевым моментом, который необходимо иметь в виду на стадии согласования, является максимальный учет общественного мнения, представляющего собой один из важных социальных факторов нормотворчества.

Доработка проекта и его визирование. По результатам обсуждения разработчик нормативного акта организует учет, обобщение

ианализпоступившихпредложений,атакжедоработкупроектавсоответствии с ними. После чего проект направляется на визирование, осуществляемое должностными лицами тех структурных подразделений, которые заинтересованы в принятии данного акта, а также теми, на кого его положения будут распространяться.

Визирование проекта может осуществляться как на последнем листе первого экземпляра проекта путем написания личной подписи (с ее расшифровкой) и даты, так и на оборотной стороне последнего листаилинаотдельномлистесогласования,прилагаемомукпроекту.

После того как проект окончательно доработан, отредактирован

изавизирован, нормотворческий процесс вступает в свой третий, заключительный этап – принятия и официального соглашения, последовательно проходящий две стадии – стадию принятия проекта акта

истадию вступления его в силу. В этот этап также входит регистрация и официальное оглашение (рассылка) принятого акта.

Принятие проекта (обсуждение, подписание, регистрация). Ха- рактернойособенностьюэтойстадииявляетсяеедоговорно-согласи- тельный принцип, поскольку корпоративные нормативные акты являются,какправило,соглашениями,заключаемымимеждуколлективом работников (в лице их представителей) и работодателем.

Корпоративный нормативный акт может приниматься:

––общим собранием коллектива в форме прямого непосредственного нормотворчества;

––представителями работников и работодателей в форме представительного нормотворчества: советом директоров, советом предприятия, профсоюзом ‒ органами, выражающими интересы как работников, так и работодателя, и одновременно осуществляющими контрольные или исполнительно-распорядительные функции;

104

–– единолично исполнительными структурами организации в форме опосредованного нормотворчества.

Отметим, что в самом общем виде правомочия по принятию локальных нормативных актов единолично исполнительным органом отражаются в уставе организации. Как правило, единолично руководителем решаются оперативные вопросы, требующие быстрой реакции, или специальные вопросы, требующие специальных знаний, опыта, а также текущие вопросы, не относящиеся к особо важным.

Акт считается окончательно принятым, если он подписан либо руководителеморганизации,либолицом,котороепринимаетданный акт своим решением, имея соответствующие полномочия.

Возможно подписание корпоративного акта, например коллективного договора, двумя сторонами – председателем профсоюзного комитета (органа, представляющего интересы работников) и руководителем организации (представителем собственника).

Ряд локальных актов обретает юридическую силу только после того, как их утвердят руководитель или должностные лица организации,вкомпетенциюкоторыхвходитрешениетехилииныхвопросов.

Обязательному утверждению подлежат:

––уставы;

––положения о представительствах, филиалах и структурных подразделениях организации;

––правила внутреннего распорядка;

––инструкции, в том числе должностные;

––расценки на проведение работ и оказание услуг и др.

После подписания, а в предусмотренных случаях и утверждения, корпоративный акт подлежит обязательной регистрации, под которой понимают запись учетных данных о документе по установленной форме, фиксирующей факт его создания, отправления или получения. Таким образом, регистрация придает юридическую силу документу, подтверждая факт его создания или получения. Пока документ не зарегистрирован – он не оформлен, не учтен и формально еще не существует1.

1 Альбов А.П. и др.Правотворчество: учебное пособие для вузов / под ред. А.П. Альбова,С.В.Николюкина.М.:Юрайт,2021.С.254[Электронныйресурс]//Образовательная платворма Юрайт. URL: https://urait.ru/bcode/469563 (дата обращения: 29.10.2021).

105

По общему правилу делопроизводства все подписанные или утвержденные акты должны регистрироваться службой делопроизводства в день подписания или утверждения путем присвоения им регистрационного номера и проставления на них даты подписания или утверждения. Регистрация производится в пределах групп в зависимости от названия вида корпоративного нормативного акта, его автора (разработчика) и содержания. Например, отдельно регистрируются приказы руководителя, распоряжения руководителя, различные инструкциииположения.Порядковыерегистрационныеномераприсваиваются актам в пределах каждой регистрируемой группы.

Вступление в силу корпоративного нормативного акта. По общемуправилулокальныйактвступаетвсилусмоментаподписания,если в самом акте не установлено иное.

Относительно сроков и порядка введения в действие корпоративных актов, предусмотренных трудовым законодательством, определены следующие сроки вступления их в силу.

Статья 372 Трудового кодекса РФ устанавливает два общих срока вступления в законную силу указанных актов: пять дней – в случае согласия профсоюзного органа с проектом локального акта, и восемь дней – в случае его возражений. Статьи 103 и 162 определяют специальные сроки вступления в действие после извещения работников об измененииграфиковсменности(одинмесяц)инормтруда(двамесяца).

Вступление в законную силу корпоративного акта зависит от его влияния на содержание трудовых договоров работников. Если локальные нормы изменяют их существующие условия, то акт может вступить в силу не ранее чем через два месяца со дня письменного уведомления работников о его содержании.

Принятый акт действует бессрочно, если им не оговорено иное. Основаниями прекращения действия корпоративных актов явля-

ются:

––истечение срока действия, на который он был принят;

––принятие нового акта;

––признание акта утратившим силу;

––признание судом акта незаконным.

В отношении применения правил юридической техники к локальным(корпоративным)актам,важноотметитьследующее.Соднойсто-

106

роны, эти правила носят универсальный характер, и поэтому должны применяться ко всем актам, содержащим правовые нормы. С другой – в силу специфических особенностей многочисленных и разнообразных организаций, осуществляющих свою деятельность в различных сферах общественной жизни, локальные нормативные акты, безусловно, обладают и характерными, индивидуальными чертами, отражающими потребности той или иной отрасли.

Вопросы и задания для самоконтроля

1.В чем особенности подзаконного (ведомственного) нормотворчества в РФ? Каковы его субъекты?

2.Перечислите виды нормативных правовых актов, которые правомочны издавать федеральные органы исполнительной власти.

3.Какие документы прилагаются к проекту нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти?

4.Каковы специфические черты правотворчества субъектов РФ?

5.Перечислите этапы нормотворчества в муниципальных образованиях, дайте их характеристику.

6.Каков порядок разработки и принятия локальных нормативных актов?

Рекомендуемая литература по главе 5

1.Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное пра-

во: учебник для вузов. М., 2011.

2.Нечкин А.В. Правовая экспертиза нормативных актов: учебное пособие для вузов. М.: Юрайт, 2021.

3.Правотворчество(бакалавриат,магистратура):учебник/Е.Г.Антонова, А.В. Попова, Костылева Г.В. и др. М.: КноРус, 2020. 232 с.

4.Смирнова А.А. Обеспечение законности нормативно-правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ // Правоведение. 2003. № 3.

5.Тихомиров Ю.А. Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994.

107

Глава 6. ОСОБЕННОСТИ ВЕДОМСТВЕННОГО НОРМОТВОРЧЕСТВА В ФТС РОССИИ

Понятие и юридическая характеристика ведомственного нормотворчества. Технология подготовки ведомственных нормативных правовых актов. Нормотворчество в ФТС России.

Понятие и юридическая характеристика ведомственного нормотворчества. В современных условиях нормотворчество в РФ осуществляется не только законодательными органами, но и многочисленными субъектами исполнительной ветви власти. Нормотворческие функции в соответствии со своей компетенцией реализуют федеральные органы исполнительной власти – министерства, службы и агентства. При этом они не только участвуют в законодательном процессе при подготовке и прохождении процедуры согласованияпроектовзаконов,нормативныхактовПрезидентаиПравительства РФ, но и принимают различные по юридической силе и сфере действия нормы права.

Правовые акты управления являются наиболее распространенной юридической (административно-правовой) формой реализации задач,целейифункцийисполнительнойвласти,публичногоуправления (государственного управления и местного самоуправления).

Внастоящее время не существует единого определения понятия «ведомственное нормотворчество». Но с точки зрения большинства экспертов, под этим следует понимать осуществляемую на законодательно регламентированной либо делегированной основе деятельность компетентных лиц федеральных министерств и ведомств по разработке, изменению и/или отмене нормативных документов, направленныхнаорганизационноеобеспечениедействияположений нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой – законов, нормативных Указов Президента РФ или постановлений Правительства РФ.

Воснову любого нормотворчества, как уже говорилось, положены следующие принципы: законность, научность, техническое совершенство, демократизм, гуманизм, профессионализм, гласность, которые являются общими для всех видов этой деятельности.

108

Однако в деятельности федеральных органов исполнительной власти указанные принципы приобретают свою специфику и дополняются ведомственными единоначалием и субординацией.

Нормотворческий процесс органов исполнительной власти РФ можно представить как совокупность взаимосвязанных и реализуемых в строго определенной последовательности действий, обеспечивающих формирование, установление и исполнение законов, выраженных в принятии нормативного акта.

Юридически ведомственные нормативные правовые акты отличаются друг от друга следующим:

1.Постановление – документ, содержащий решение по важнейшему вопросу, принятый в рамках установленной процедуры и компетенции. Он является, как правило, нормативным по своему правовому содержанию.

2.Приказ–распорядительныйдокументфедеральногоорганаис- полнительной власти. Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей.

3.Распоряжение – распорядительный документ, принимаемый руководителем органа исполнительной власти по несложным (обычным) текущим вопросам практической управленческой деятельности. Распоряжения подписывает руководитель или по его указанию (поручению) его заместитель.

4.Правила – документ, в котором определяется порядок (процедура) осуществления специального вида управленческой деятельности, в т.ч. контрольной.

5.Инструкция – документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности органа власти. Инструкция принимается руководителем и устанавливает порядок исполнения законодательных актов, Указов Президента РФ, Постановлений Правительства РФ.

6.Положение – документ, в котором органами федеральной исполнительной власти устанавливаются статус органа исполнительной власти, его полномочия, компетенция, функции, задачи, права, обязанности, ответственность, взаимоотношения с другими органами, а также порядок осуществления как позитивной управленческой деятельности, так и юрисдикционного принуждения.

109

Важным процессуальным документом в системе публичного управления является протокол.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Технология подготовки ведомственных нормативных право-

вых актов. Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федеральногоорганаисполнительнойвластисучетомихфункцийикомпетенции. При этом определяется круг должностных лиц, ответственных за подготовку проекта, срок его подготовки, а при необходимости – организации,привлекаемыекэтойработе.Вподготовкепроектанормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти.

Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок.

Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативныхправовыхактов,втомчислеиздаваемыхсовместнонесколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.

Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и мотивов его принятия, то в проекте дается вступительная часть – преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются. Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию. Значительныепообъемунормативныеправовыеактымогутделитьсянаглавы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.

В случае воспроизведения в нормативном правовом акте отдельных положений иных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих государственной

110