Основы административной деятельности органов внутренних дел. Общая часть. Учебное пособие

направленной на охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, профилактику правонарушений,

борьбу с преступностью. Они образуют систему, в которой и социально-правовые, и организационные принципы тесно связаны и взаимообусловлены, поскольку именно в совокупности обеспечивают эффективность административной деятельности органов внутренних дел.

§ 2.3 Функции административной деятельности органов внутренних дел

Административная деятельность органов внутренних дел раскрывается посредством функций, характеризующих ее особенности и направления. Содержание каждой функции определяется спецификой объекта административной деятельности, а также целями и задачами, стоящими перед органами внутренних дел. Наряду с этим содержание отдельных функций, свойственных для любого субъекта управления, остается постоянной. Выделяют общие, специальные (специализированные) и обеспечивающие функции административной деятельности органов внутренних дел.

К общим функциям относятся: учет, анализ, прогнозирование, планирование, организация, регулирование, контроль, согласование, взаимодействие, координация.

Учет – это систематический сбор сведений об оперативной обстановке, о факторах, влияющих на ее состояние и динамику изменения. Осуществляется учет путем регистрации данных, характеризующих состояние общественного порядка и общественной безопасности, влияющих на эффективность деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности и охране общественного порядка, профилактике правонарушений. Посредством учета обеспечивается информированность органов внутренних дел о закономерностях изменения оперативной обстановки, фиксируются и при необходимости корректируются методы и средства достижения поставленных целей, ведется статистика, характеризующая состояние общественной безопасности и общественного порядка.

Анализ является функцией административной деятельности, основанной на изучении, исследовании, осмыслении, разборе,

61

оценке, сравнении, сопоставлении информации, сведений, полученных в результате непосредственной деятельности органов внутренних дел и зафиксированных при осуществлении функции учета. Эффективность административной деятельности органов внутренних дел обеспечивается всесторонним изучением обстоятельств изменения оперативной обстановки, факторов, влияющих на ее состояние, средств и методов охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Благодаря анализу, как положительного опыта, так и допущенных ошибок, изучения их причинно-следственных связей улучшается качество работы, совершенствуется организационноправовое регулирование административной деятельности. Анализ позволяет получить объективную оценку реальной картины деятельности органов внутренних дел и в дальнейшем осуществлять другую функцию административной деятельности - прогнозирование.

Прогнозирование – это научно обоснованное предвидение обстоятельств, факторов, событий, влияющих на что-либо. Степень достоверности предполагаемых явлений обеспечивается объективной оценкой результатов деятельности органов внутренних дел по борьбе с преступностью, закономерностей, влияющих на изменения оперативной обстановки, качественного уровня решения поставленных задач. Особенность прогнозирования заключается в том, что оно на основе учета и анализа реальных результатов обосновывает получение новых, предполагаемых и, в отличие от предыдущих, ожидаемых результатов. Прогнозирование в административной деятельности органов внутренних дел состоит в определении направлений развития процессов, влияющих на состояние общественного порядка, общественной безопасности, личной безопасности граждан и иных объектом административной деятельности.

Планирование – выработка конкретного решения на определенный период времени, разработка программ развития и совершенствования системы органов внутренних дел, определение цели и задач указанных программ, установление сроков их реализации и ответственных лиц, обоснование целесообразности тех или иных мероприятий на перспективный период, определение порядка действий в конкретных ситуациях, направлений деятельности служб и подразделений органов внутренних дел.

62

Планирование как функция административной деятельности органов внутренних дел является научной и организационной деятельностью. Научный аспект раскрывается в аргументировании эффективности тех или иных путей достижения поставленных целей и получения предполагаемых результатов, обосновании гипотез и предложений. Организационный аспект предполагает порядок реализации разработанных программ, инструкций, способы решения поставленных задач.

Планирование деятельности органов внутренних дел раскрывается в составлении планов, содержащих конкретные задания, сроки их исполнения и непосредственных исполнителей. Одним из требований при составлении плана является его оперативность.

Оперативность плана заключается в содержащихся в нем вопросах, которые должны отражать наиболее актуальные на данный момент проблемы (рост преступности на обслуживаемой территории и факторы, влияющие на его динамику, результаты работы служб, аппаратов, подразделений органов внутренних дел, состояние общественного порядка, результативность деятельности отдельных служб и подразделений либо органа внутренних дел в целом, раскрываемость преступлений, эффективность осуществляемых профилактических мероприятий и т.д.). При этом оперативность предполагает не только актуальность отраженных в плане вопросов, но и быстрое реагирование служб и подразделений органов внутренних дел на возникающие проблемы.

Организация – совокупность взаимосвязанных мероприятий

идействий, направленных на решение сформулированных задач

идостижение поставленных перед органами внутренних дел целей. В процессе реализации данной функции обеспечивается управленческое воздействие субъекта управления на объект управления, определенная упорядоченность, последовательность и системность в функциональном отношении. Организационная работа осуществляется в двух направлениях: внутри системы органов внутренних дел и вне служб, аппаратов, подразделений органов внутренних дел.

Сущность внутриорганизационной деятельности заключается в осуществлении следующих мероприятий: подбор и расстановка кадров, определение исполнителей конкретных управленче-

63

ских решений; подготовка, переподготовка, обучение сотрудников органов внутренних дел и их назначение на должности в соответствии с квалификацией. Организация основывается на функциональном анализе должностей и формулировании соответствующих функциональных обязанностей. Эта функция означает образование, реорганизацию, упразднение служб, аппаратов, подразделений и других субъектов, осуществляющих административную деятельность. Кроме того, организационная работа протекает в таких формах, как инструктирование, инспектирование, оказание методической и технической помощи, контролирование деятельности нижестоящих структур, применение мер дисциплинарного воздействии (поощрения, привлечения к дисциплинарной ответственности).

В организации деятельности служб и аппаратов органов внутренних дел необходим учет имеющихся сил и средств, всесторонний анализ оперативной обстановки на обслуживаемой территории, сведений об изменении оперативной обстановки, поступающих от различных служб органов внутренних дел, государственных органов, медицинских учреждений.

Внешнесистемная организационная деятельность заключается в складывающихся отношениях органов внутренних дел с гражданами, организациями, предприятиями, учреждениями, государственными органами. Эти отношения могут возникать по различным причинам: по фактам совершенных физическими или юридическим лицами правонарушений, рассмотрение которых является юрисдикцией органов внутренних дел; при обращении физических или юридических лиц в органы внутренних дел для получения разрешений на осуществление конкретного вида деятельности; при взаимодействии органов внутренних дел с иными правоохранительными органами по вопросам борьбы с преступностью, профилактики правонарушений, проведении совместных мероприятий; при сотрудничестве органов внутренних дел с гражданами, добровольно участвующими в охране общественного порядка и т.д.

Отношения, характерные для внутриорганизационной деятельности органов внутренних дел, складываются между участниками, находящимися в соподчиненном положении. Внешнесистемная организационная деятельность находит свое выражение в отношениях между несоподчиненными органами.

64

Регулирование – это действия, направленные на установление, изменение или прекращение отношений, складывающихся между субъектом и объектом управления. Регулирование обеспечивает согласованные действия при выполнении возложенных полномочий, оперативное реагирование на изменения оперативной обстановки, поставленных задач, субъективные и объективные факторы, влияющие на условия несения службы сотрудниками органов внутренних дел. Регулирование своевременно корректирует процесс решения поставленных задач и осуществляется посредством установления запретов, предписаний, рекомендаций, полномочий общего либо индивидуального характера. Через регулирование осуществляется непосредственное руководство деятельностью служб, аппаратов, подразделений, действий сотрудников органов внутренних дел.

Контроль – это функция административной деятельности, посредством которой осуществляется проверка результатов деятельности служб и аппаратов органов внутренних дел. Контроль позволяет выявить и сопоставить планируемые и фактически выполненные мероприятия; оценить их качество, эффективность; провести их анализ на соответствие установленным требованиям, правилам, нормам; выявить наиболее эффективные способы решения поставленных задач и достижения конечной цели. Наиболее распространенными формами контроля являются комплексные инспекторские проверки деятельности органов внутренних дел; контрольные проверки по устраненным замечаниям, выявленным в результате инспекторской проверки; целевые проверки отдельных аспектов деятельности; текущий оперативный контроль исполнения аппаратами, службами, подразделениями решений, указаний вышестоящих органов, руководителя органа внутренних дел; отчеты исполнителей на оперативных совещаниях и др.

Согласование – это обсуждение и выработка единого решения по тому или иному вопросу, выполнение которого возложено на несколько различных служб, аппаратов, структурных подразделений органов внутренних дел или получение от вышестоящего органа согласия на совершение каких-либо управленческих действий. При выработке наиболее важных вопросов либо выполнении действий, затрагивающих интересы иных исполнителей, согласование может носить обязательный характер.

65

Взаимодействие – согласование действий служб, аппаратов, структурных подразделений органов внутренних дел, не находящихся в служебном подчинении друг другу и выполняющих общую задачу. Взаимодействие может быть между управлениями внутренних дел разных областей, районов, районов города; между службами и подразделениями отдельных органов внутренних дел (например, отделы криминальной полиции, административной полиции разных районов взаимодействуют друг с другом при проведении каких-либо оперативнопрофилактических мероприятий); между сотрудниками различных подразделений, служб одного и того же органа внутренних дел (взаимодействие сотрудников криминальной полиции с участковыми инспекторами полиции, инспекторами миграционной полиции и т.д.). Взаимодействие выражается в совместном планировании конкретных действий, проведении мероприятий, обмене информацией.

Взаимодействие осуществляется в таких направлениях, как:

-взаимная информация о состоянии общественного порядка, о преступности, мерах, принимаемых для усиления борьбы с правонарушениями, профилактики;

-совместный анализ состояния общественного порядка на территории области, района, города; обобщение статистических данных по результатам работы каждого органа, службы, подразделения;

-выработка совместных мероприятий по обеспечению общественного порядка, усилению борьбы с преступностью и административными правонарушениями, посягающими на общественный порядок и общественную безопасность;

-совместное проведение запланированных мероприятий по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности.

Координация - это функция административной деятельности, выражающаяся в распределении между равноправными участниками управленческого процесса функциональных обязанностей, выработке единой тактики действий, установлении между ними взаимосвязи, порядка согласования тех или иных вопросов. В органах внутренних дел координация деятельностью отдельных подразделений, служб возложена на руководство орга-

66

на внутренних дел или специально уполномоченных сотрудников.

К специальным (специализированным) функциям административной деятельности органов внутренних дел относятся функции, обусловленные задачами органов внутренних дел. Это, прежде всего, охрана общественного порядка и обеспечение личной и общественной безопасности, в том числе в условиях чрезвычайного или военного положения; предупреждение, выявление, пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие и расследование преступлений, а также розыск преступников; осуществление в пределах компетенции, установленной законодательством, административного производства; исполнение административных взысканий; обеспечение правопорядка и поддержание режима содержания лиц в местах содержания административно арестованных; выявление и пресечение безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; государственный надзор и контроль за обеспечением безопасности дорожного движения; осуществление лицензионной и разрешительной деятельности; конвоирование арестованных и осужденных; осуществление визовой работы, контроль за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства правил пребывания на территории Республики Казахстан; осуществление режимных и охранных мероприятий на особо важных и особорежимных объектах, территориях Республики Казахстан и др.

Для реализации специальных функций в органах внутренних дел создаются надлежащие условия и предпосылки их осуществления. Это решение кадрового, материально-технического, финансового вопросов. Следовательно, к обеспечивающим функциям относятся: кадровая, материально-техническая, финансовая и иные функции, посредством которых обеспечивается деятельность всей системы органов внутренних дел, взаимодействие их служб и аппаратов; создаются условиях для сотрудников органов внутренних дел осуществлять свои должностные полномочия.

Следует отметить, что сферой реализации специальных функций является охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, борьба с преступностью, профилактика правонарушений (т.е. внешняя административная дея-

67

тельность), в то время как обеспечивающие функции реализуются внутри системы органов внутренних дел (внутриорганизационная административная деятельность).

Совокупность общих, специальных и обеспечивающих функций раскрывает содержание административной деятельности органов внутренних дел и характеризует организационную работу аппаратов и подразделений, осуществляющих охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. Эффективная организация их деятельности возможна лишь при условии реализации и взаимосвязи указанных функций. Так, без тщательного анализа оперативной обстановки невозможно оптимально использовать силы и средства, принимать наиболее правильные и эффективные меры по охране общественного порядка, профилактике правонарушений и борьбе с преступностью. Отсутствие четкого плана мероприятий снижает действенность и своевременность их проведения. Недостаток контроля может привести к серьезным упущениям в работе и к нарушениям законности.

§ 2.4 Формы административной деятельности органов внутренних дел

Функции административной деятельности реализуются в конкретных действиях органов внутренних дел. Такие действия выражаются в определенных формах, от использования которых в определенной мере зависит эффективность всей деятельности. Исходя из толкования понятия «содержание» как сущности че- го-либо, внутренней сути, смысла 31, содержание административной деятельности органов внутренних дел составляют особенности правоотношений, субъектом которых являются органы внутренних дел, по охране общественного порядка и обеспечению безопасности, профилактике правонарушений, пресечению, раскрытию правонарушений, обеспечению привлечения виновных к ответственности. Раскрывается, разъясняется содержание через формы – структуры, внешние способы выражения 32. Сре-

31См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М.: Русский язык, 1983. – С.661,

32См.: Там же. – С.761.

68

ди форм административной деятельности органов внутренних дел выделяют: а) принятие норм права; б) применение норм права; в) осуществление организационных действий; г) осуществление материально-технических действий.

Исходя из этого различают правовые, посредством которых фиксируются управленческие решения и действия, и неправовые или организационные формы административной деятельности органов внутренних дел по осуществлению определенных действий. Кроме того, выделяют также организационно-правовые формы, реализация которых придает легитимность управленческим решениям и действиям, поскольку устанавливают определенные организационные требования к их принятию и осуществлению. И.Я. Дерюгин называет их правовыми формами проце- дурно-процессуального характера 33. Их назначение состоит в том, чтобы обеспечить действие всех элементов управления и в целом весь его процесс, упорядоченность стадий управления и принятия управленческого решения, их законность и согласованность, а также должную правовую оформленность.

Правовыми формами административной деятельности являются соблюдение, исполнение и использование правовых норм. Соблюдение заключается в воздержании от совершения действий, запрещенных нормами права. Исполнение состоит в обязательном совершении действий, предписанных нормами права. Использование означает действие, совершаемое на основе норм права, с их точным соблюдением и применением.

Правовые формы административной деятельности реализуются при подготовке, принятии и исполнении управленческих решений и характеризуют действия, обусловливающие наступление юридических последствий. Важном, чтобы все управленческие действия, процедуры, аналитические данные, информационные сведения, решения, заключения и т.д. были документированы, должным образом обработаны и представлены в соответствующей правовой форме. К действиям, обеспечивающим реализацию правовой формы, относятся: подготовка, сбор, обработка материалов, сведений, отчетов о результатах деятель-

33 См.: Дюрягин И.Я. Право и управление. – М.: Юридическая литература, 1981. – С.61-62.

69

ности органов внутренних дел, ведение делопроизводства, прием и регистрация поступающей информации, обеспечение доведения сведений до исполнителей, учетно-статистическая работа.

От того, насколько достоверны и обоснованы сведения, инициирующие управленческие действия, раскрывающие содержание управленческих решений, зависит актуальность и эффективность административной деятельности. При этом необходима обязательная скоординированность принимаемого решения с действующими нормативными правовыми актами, имеющими юридическую силу на территории Республики Казахстан, согласованность с решениями, принимаемыми как внутри системы органов внутренних дел, так и за его пределами. Эти требования следует отнести к субъективной характеристике управленческих решений. Объективная же сторона раскрывается требованиями, выдвигаемыми ко всем управленческим решениям. Это, прежде всего, проработанность, обоснованность, соответствие требованиям по структурному построению определенного вида документа. В.Д. Граждан в качестве основных требований, характеризующих социальную значимость, обоснованность и эффективность управленческих решений, выделяет следующие: вопервых, по своему содержанию решение должно быть выполнимым, ставить лишь достижимую цель и исходить из реально располагаемых ресурсов и времени; во-вторых, содержать механизм реализации; в-третьих, располагать запасом устойчивости и гибкости по отношению к основным вариантам допущенных ошибок и нестабильности внешней среды 34. В этом заключается суть организационно-правовой формы административной деятельности.

Правовые формы административной деятельности подразде-

ляются на правотворческую и правоприменительную. В свою очередь правоприменительная деятельность делится на регулятивную и правоохранительную. Правотворческая деятельность органов внутренних дел заключается в разработке новых и совершенствования действующих нормативных правовых актов, отражающих вопросы борьбы с правонарушениями (преступле-

34 См.: Граждан В.Д. Указ. раб. – С.139-140.

70