Основы административной деятельности органов внутренних дел. Общая часть. Учебное пособие

документов, отражающих постановку проблемы, систему, средства и методы ее решения. Стратегическое управление предполагает воздействие на управляемые системы посредством существующих структур либо создания новых. Стратегические документы отражают анализ ситуации, ее оценку и выявление объективных проблем, постановку цели, выбор стратегических приоритетов, позволяющих достичь цели, механизмы и способы реализации поставленных задач, краткосрочные и долгосрочные перспективы решения проблемы. Стратегические документы охватывают достаточно продолжительный период, чтобы иметь возможность решать крупные стратегические задачи. Кроме того, они обладают вариантным характером, предусматривающим альтернативные сценарии на перспективный период в зависимости от тенденций изменения внутренних и внешних факторов.

Тактическое управление раскрывается в конкретных действиях по реализации стратегических установок. Эти действия должны основываться на данных регулярного анализа достигнутых результатов и их сравнения с обозначенными в стратегических документах целями. При необходимости изменения способов решения поставленной задачи тактическое управление обеспечивает своевременное корректирование действий, форм и методов разрешения ситуации. Такая потребность может возникнуть при выявлении неучтенных данных, непроверенной информации, получении дополнительных сведений об объекте управления, установлении новых обстоятельств.

Оперативное управление направлено на решение текущих задач. Оно обеспечивает своевременное реагирование на изменяющуюся ситуацию, точную и согласованную деятельность управляемого объекта по достижению поставленной цели.

Кроме того, ученые выделяют несколько моделей управления, среди которых наиболее значимыми являются координация и субординация 5.

Координация (с лат. – сорасположение) представляет собой модель управления, характеризующую горизонтальное упорядочение общественных отношений, субъекты которых находятся в равном положении. Например, службы и подразделения государственного органа, учреждения, предприятия, не находя-

5 Граждан В.Д. Указ. раб. – С.59.

11

щиеся в служебном подчинении друг у друга, но подчиненные одному общему руководителю, координируются им при решении общих задач. Государственные органы, учреждения, предприятия, деятельность которых регламентируется различными нормативными правовыми актами и направлена на выполнение своих характерных функций, при решении общих задач (например, при проведении комплексных оперативно-тактических учений среди правоохранительных органов, подготовке совместных нормативных правовых актов) подчинены координации.

Субординация (с лат. – соподчинение) представляет собой модель управления по организации вертикального упорядочения отношений между субъектами, один из которых находится в состоянии подчинения, является управляемым со стороны другого субъекта, занимающего позицию управляющего. Так, в деятельности государственного органа, учреждения, предприятия субординация раскрывается в должностном подчинении сотрудников, аппаратов, служб, подразделений вышестоящим должностным лицам, аппаратам, службам, подразделениям. При субординации реализуется управляющее воздействие, которое обуславливает выполнение управляемым объектом новых функций в зависимости от конкретной ситуации, объективных условий.

Кроме того, при анализе понятия «управление» важно установление назначения, сущности, объективного характера управляемого объекта, что позволит подойти к проблеме организации управления с научных позиций. Организация управления, представляющая собой систему мер структурного, функционального, кадрового, методологического воздействия, напрямую зависит от управляемого объекта. Как подчеркнул В.М. Марчук, управление – обоюдосторонний процесс6. Управление является сложным процессом, представляющим собой определенную последовательность управленческих операций или стадий. Каждая стадия является относительно самостоятельным этапом управленческого цикла и включает в себя сначала формулирование целей и постановку задач, подготовку и принятие решения, организацию его исполнения, контроль и учет. Затем на основе

6 См.: Марчук В.М. Основы научной организации государственного управления: Учеб. пособие. – Киев, 1979. – С.21.

12

информации о результатах ставятся новые задачи, и цикл процесса начинается снова.

Особое место и роль в управлении социальными системами имеют принципы управления, под которыми понимаются основные исходные положения, отражающие объективные закономерности управления, его тенденции и основные цели. В теории управления выделяют такие принципы, как основные (науч-

ные) и организационные. К основным принципам управления

относятся: объективность, конкретность целей, задач и функций, эффективность, стимулирование, актуальность (не только приоритет проблемы, но и наличие сил и средств, способных их разрешить), системный подход, территориально-отраслевой,

оптимальность и др. К организационным принципам управления

относятся: принцип дифференциации и фиксации функций и полномочий (компетенция органа и должностного лица); принцип ответственности должностных лиц и органов; принцип сочетания отраслевых и территориальных начал в управлении; принцип сочетания линейных и функциональных начал в управлении; принцип сочетания коллегиальности с единоначалием принятия решения7.

Таким образом, управление представляет собой целенаправленное, организующее, координирующее воздействие на деятельность управляемых объектов для достижения поставленной цели и решения соответствующих задач.

§ 1.2 Функции управления

Процесс управляющего воздействия раскрывается через функции управления, которые отличаются друг от друга по

предмету, содержанию и способу осуществления. Предмет функций управления определяет аспекты, которые подлежат управляющему воздействию. Содержание функций управления раскрывает сущность управляющего воздействия. Способ осуществления позволяет установить, каким образом осуществляется воздействие на управляемый объект для достижения цели управления.

7 См.: Четвериков В.С., Четвериков В.В. Основы управления в органах внутренних дел: Учеб. пособие. – М.: Новый юрист, 1997. – С.8-9.

13

Структура содержания управления определяет два направления классификации функций. В первом – основанием служат виды (формы), фазы (стадии) и элементы управляемой деятельности (объекты). Это основная деятельность, на которую направлено управленческое воздействие. Такие функции называются материальными. Материальные функции связаны с объектами управления и выделяются в зависимости от них: функции управления наукой (теоретическим познанием закономерностей природы и общества), техникой (владением комплексом материальных средств), производством (процессом создания материальных благ).

Второе направление классификации функций исходит из того, что управление – процесс, имеющий свою технологию. Управленческий процесс как организующая деятельность всегда происходит по определенной технологии. Основанием, критерием классификации функций управления в этом случае выступают этапы управленческой деятельности или стадии. Функции, связанные с процессом управления, называются технологическими функциями. К ним относятся: прогнозирование, планирование, сбор и анализ информации, подготовка и принятие управленческого решения, организация, регулирование и координация, контроль и оценка результатов управленческих действий8. Перечисленные функции являются основными функциями управления.

В зависимости от направленности воздействия выделяют внутренние и внешние функции управления.

Внутренние функции управления характеризуют сущность управления внутри управляющей системы. Они обусловлены иерархическим построением структур и звеньев субъектов управления. Все структуры и звенья внутри системы подчинены упорядочению, целевой ориентации и активизации действий. Каждый субъект управления, являясь элементом управляющей системы, в свою очередь осуществляет внутренние функции управления, воздействуя на деятельность нижестоящих струк-

8 См.: Марчук В.М. Указ. раб. – С.31-32.

14

тур. Объем таких функций зависит от уровня в иерархической системе субъекта управления.

Внешние функции управления отражают процесс воздействия субъектов управления на общественные отношения, складывающиеся между государством в лице соответствующих государственных органов, должностных лиц и гражданами, организациями, общественными объединениями, другими государственными органами. Внешние функции управления характеризуются вертикальным и горизонтальным направлением управляющего воздействия на управляемые объекты, а также особенностями деятельности данных объектов.

По содержанию и объему воздействия и внутренние, и внешние функции управления делятся на общие и специальные (специализированные).

К общим относятся функции управления, отражающие сущность управления, относящиеся к любому управленческому воздействию на управляемые объекты, характеризующие процессы взаимодействия между субъектами управления. К числу общих функций управления в юридической литературе предлагается относить анализ, планирование, прогнозирование, организацию, регулирование, координацию, контроль . Данные функции направлены на установление целей, способов, конкретных действий управляемого объекта для достижения оптимального результата процесса управления. Комплекс этих функций, широко используемых в государственном управлении, в администра- тивно-управленческой практике, позволяет наиболее эффективно и рационально с использованием научных основ совершенствовать принципы управления и сам процесс управленческой деятельности.

Специальные (специализированные) функции управления раскрывают сущность управленческого воздействия, обусловленного характером складывающихся общественных отношений, особенностью деятельности управляемых объектов, пределами полномочий субъектов управления. Специальные функции

Различными авторами предлагается развернутый либо сокращенный перечень общих функций управления. Представленные функции признаны большинством авторов в качестве общих функций управления.

15

конкретизируют общие функции в отношении определенного объекта управления. Общие функции реализуются посредством специальных функций.

По способу воздействия функции управления делятся на по- знавательно-аналитическую, оценочно-экспертную, прогнозноцелевую, морально-правовую, документационно-архивную 9.

Познавательно-аналитическая функция управления заклю-

чается в сборе информации об управляемом объекте, ее систематизации, обобщении и анализе. Данная функция является исходной в процессе управления и сопровождает все его этапы.

Оценочно-экспертная функция состоит в выработке оптимальных критериев оценок деятельности и сравнении свойств управляемых объектов, выявлении их значимости в системе общественных отношений.

Прогнозно-целевая функция управления заключается в составлении субъектом управления прогноза результатов управляющего воздействия при решении конкретной проблемы и его эффективности по достижению поставленной цели. Данная функция основывается на познании и оценивании особенностей управляемого объекта, которые позволят в перспективе сформулировать механизмы достижения конечных результатов. Важно, чтобы прогнозирование было обоснованным, основанным на достоверных данных, направленным на выработку социально значимой цели.

Морально-правовая функция связана с выработкой субъектом управления моральных, правовых норм для разрешения конкретной ситуации. Результатом предыдущих функций является принятие решения о способах и путях достижения поставленной цели. Выбор оптимальной модели поведения основан на правилах и нормах, регулирующих деятельность людей. Посредством морально-правовой функции управления формируется система регламентированных требований, предъявляемых к объектам управления в конкретных обстоятельствах.

Документационно-архивная функция управления заключается в выработке и использовании технологий накопления, систе-

9 Граждан В.Д. Указ. раб. – С. 84-111.

16

матизации, оформления и сохранения необходимой информации. Примером документационно-архивной функции управления является ведение делопроизводства.

Цели и функции управления взаимообусловлены, поскольку цели устанавливают, для чего осуществляется воздействие на волю субъекта, а функции – каким образом осуществляется данное воздействие. Каждая функция представляет определенный вид воздействия и дифференцируется на управленческие функции в зависимости от уровня субъекта управления. Так, в зависимости от субъекта управления различают: государственное управление, местное управление, общественное управление. Государство, являясь субъектом государственного управления, придает управлению свойство системности, которое имеет принципиальное значение. В сфере государственного управления в качестве управляющей подсистемы (субъекта управления) выступает совокупность органов, наделенных государственновластными, исполнительно-распорядительными полномочиями.

§ 1.3 Механизм реализации управления

Организующее воздействие на деятельность людей, на общественные отношения осуществляется при помощи разнообразных средств. Одним из основных средств управленческого воздействия является право. Механизм воздействия права в юридической литературе именуется механизмом правового регулирования. И.Я. Дюрягин использует понятие «юридический механизм управления»10. В зависимости от специфики цели, обусловленной объектом управления, проявляются особенности правовых средств и в целом механизма правового воздействия.

Право является средством организации деятельности объекта управления, устанавливает его полномочия, пределы должного и возможного поведения, определяет механизм реализации управленческих решений. Правовое регулирование общественных отношений не является самоцелью, а призвано обеспечить достижение конкретных результатов. В зависимости от регули-

10 См.: Дюрягин И.Я. Право и управление. – М.: Юридическая литература, 1981. – С.53.

17

руемой сферы общественных отношений и поставленной цели право обеспечивает процесс управления различными методами и формами воздействия. Организующее воздействие права выражается в установлении дозволений, запретов, реализация которых обеспечивается мерами убеждения, принуждения.

Право определяет внутреннюю управляющую подсистему, закрепляет процесс управленческого воздействия, является средством организации и совершенствования процесса управления, является гарантией его законности, обеспечения надлежащего выполнения управленческих функций компетентными органами управления.

Для оказания на соответствующие объекты управленческого воздействия субъекты управления используют правовые средства, обеспечивающие разработку и принятие правовых норм. На основе анализа полученной информации в пределах компетенции, с учетом согласований и взаимодействий с другими субъектами управления, разрабатываются управленческие решения (в форме нормативного правового акта), которые после установленной процедуры принятия и введения в действие передаются на исполнение. В этом выражается правотворческая деятельность. Правотворческие отношения занимают особое место в системе всех управленческих отношений. В процессе их реализации устанавливается, изменяется или полностью отменяется правовое регулирование управленческих общественных отношений. Они опосредуют задачи исполнительнораспорядительной деятельности. В своей совокупности правотворческие отношения раскрывают сущность правовой формы исполнительно-распорядительной деятельности субъектов управления.

Применение в своей деятельности действующих норм права, их распространение на объекты управления характеризуют правоприменительную деятельность субъектов управления. Сущность правоприменительной деятельности заключается в издании субъектом управления индивидуально-конкретных предписаний в отношении персонально определенных объектов управления. Так, субъект управления на основе правовых установок, содержащихся в нормативном правовом акте, в пределах своих полномочий принимает управленческое решение (правоприме-

18

нительный акт) по конкретному событию, факту, лицу. Данный правоприменительный акт обеспечивает реализацию норм права и является результатом управленческого воздействия на управляемые объекты, их действия, поведение. Способы, формы, методы правоприменительной деятельности субъектов управления зависят от компетенции органов государственного управления, их места в системе государственных органов, функций и полномочий, объектов управления и других факторов. Посредством правоприменительной деятельности осуществляется государст- венно-властное управленческое воздействие на индивидуально определенные объекты управления, организуется реализация правовых норм.

Управленческие решения с учетом их юридических свойств и особенностей разграничиваются на нормативные правовые и правоприменительные акты11. Нормативные правовые акты являются результатом правотворческой деятельности субъекта управления и главным средством правового воздействия на управляемые процессы. Они выполняют функции организации, упорядоченности общественных отношений, деятельности объектов управления. Правоприменительные акты являются правовой формой управленческого воздействия в отношении конкретных вопросов, действий, персонально определенных лиц. Они служат средством обеспечения нормативных правовых актов. Например, приказ руководителя высшего учебного заведения о зачислении абитуриентов является правоприменительным актом, обеспечивающим реализацию нормативных правовых актов о праве получения высшего образования.

И нормативные правовые, и правоприменительные акты, осуществляющие управленческое воздействие, содержат дозволения, запреты, предписания, ограничения, соблюдение которых обязательно для объектов управления. В этом состоит сущность реализации права.

Внешним выражением управления является управленческая деятельность. Управленческая деятельность и управление соот-

11 См.: Дюрягин И.Я. Указ. раб. – С.58.

19

носятся как форма и содержание12. Управленческая деятельность протекает в двух этапах: программирование воздействия и осуществление воздействия. На первом этапе формулируется цель воздействия, планируется его ход, вырабатываются методы воздействия. Второй этап управленческой деятельности представляет непосредственно управленческое воздействие на объект управления.

Не вдаваясь в подробности исследования специфики управленческой деятельности того или иного субъекта управления, можно выделить общие элементы структуры управления. К ним относятся разработка и принятие нормативных (правотворчество) и индивидуальных (правоприменение) правовых актов, опе- ративно-организационные мероприятия, инструктирование, консультирование, материально-техническое обеспечение и т.д. Эти действия зависят от назначения и сферы деятельности субъекта управления, его места в иерархии системы управления.

Нормотворчество и правоприменение являются правовыми формами управления, обусловливающими наступление или изменение юридических фактов. Это юридический способ выражения управленческого воздействия и ее организации, главным свойством которого является способность действовать, обусловливать определенные правовые последствия. Сущность правовой формы управления заключается в обеспечении должного оформления назначения и содержания управленческой деятельности, принимаемых управленческих решений, упорядоченности управленческого воздействия на управляемые объекты. Она вносит организованность в процесс управления, а принятым управленческим решениям придает обязательный характер и государственную гарантированность. Оперативноорганизационные мероприятия, инструктирование, консультирование, материально-техническое обеспечение раскрывают сущность неправовой формы управления. Их назначение состоит в создании условий по выполнению своих полномочий как субъектами, так и объектами управления.

12 См.: Марчук В.М. Основы научной организации государственного управления (административно-правовой аспект. Общая часть): Учеб. пособие. – Киев, 1979. – С.22.

20