Основы административной деятельности органов внутренних дел. Общая часть. Учебное пособие

скому лицу помещений, территорий, находящихся там товаров, транспортных средств и иного имущества, а также соответствующих документов; изъятие документов, принадлежащих юридическому лицу; наложение ареста или изъятие товаров, транспортных средств и иного имущества, принадлежащих юридическому лицу.

Административно-предупредительные меры представляют собой способы и средства воздействия, применяемые в целях предупреждения правонарушений и наступления обстоятельств, угрожающих личной, имущественной и общественной безопасности. Эти меры имеют профилактическое значение и вводятся при наступлении особых условий. К ним могут быть отнесены такие меры, как введение карантина при эпидемиях, эпизоотиях, эпифотиях; принудительный снос строений, вышедших из срока эксплуатации и по техническому состоянию представляющих угрозу для безопасности жизни и здоровья граждан; прекращение движения транспорта в связи с угрозой безопасности дорожного движения и т.д.

Уголовно-правовое принуждение является реакцией субъекта управления на противоправные действия, за совершение которых действующим законодательством предусмотрено уголовное наказание. Так, в соответствии с Уголовным кодексом Республики Казахстан наказание является мерой государственного принуждения, назначаемой по приговору суда. Наказание применяется к лицу, признанному виновным в совершении преступления, и заключается в лишении или ограничении прав и свобод этого лица. Наказание применяется в целях восстановления социальной справедливости, а также исправления осужденного и предупреждения совершения новых преступлений, как осужденным, так и другими лицами.

К лицам, признанным виновными в совершении преступления, могут применяться следующие основные наказания: штраф; лишение права занимать определенную должность или заниматься определенной деятельностью; привлечение к общественным работам; исправительные работы; ограничение по воинской службе; ограничение свободы; арест; содержание в дисциплинарной воинской части; лишение свободы; смертная казнь. Кроме основных наказаний к осужденным могут применяться

31

дополнительные наказания, к которым относятся лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина, дипломатического ранга, квалификационного класса и государственных наград; конфискация имущества.

Гражданско-правовое принуждение заключается в возложении на объект управления обязанности возмещения материального ущерба, нанесенного его незаконными действиями. Размеры материального ущерба, порядок его возмещения определяются судом.

Дисциплинарное принуждение осуществляется в рамках служебных отношений субъекта и объекта управления. Оно выражается в применении уполномоченным должностным лицом одного из дисциплинарных взысканий, предусмотренных Трудовым кодексом Республики Казахстан: замечание; выговор; строгий выговор; расторжение трудового договора по инициативе работодателя. Применение иных дисциплинарных взысканий не допускается.

Выбор метода управления обусловлен его эффективностью при достижении цели управления, обоснованностью и практической значимостью, применимостью в конкретной ситуации и к конкретным объектам управления.

§ 1.5. Понятие управления в органах внутренних дел

Сущность управления в органах внутренних дел заключается в обеспечении эффективного функционирования единой системы органов внутренних дел, согласованного взаимодействия всех ее структурных элементов, в целенаправленном воздействии на службы, аппараты, подразделения для организации выполнения ими возложенных полномочий по решению поставленных задач.

Управление в органах внутренних дел является разновидностью социального управления единой целостной системой, состоящей из управляющей и управляемой подсистем. К примеру, структурные подразделения отдельного горрайоргана относительно самостоятельны в решении конкретных задач, выборе форм и методов реализации своих полномочий. Вместе с тем их согласованные действия, скоординированные совместные меро-

32

приятия, оперативное реагирование на изменения состояния правопорядка на обслуживаемой территории – все это является условием эффективной работы горрайоргана в целом. Обеспечение взаимодействия, координации, организации, руководства, методического обеспечения возлагается на специально созданные структурные подразделения (штабы, дежурные части) или отдельных должностных лиц, образующих управляющую подсистему. Управляемой же подсистемой в данном случае являются подразделения горрайоргана, действия которых координируются, организуются, контролируются. Совокупность указанных управляющей и управляемой подсистем самостоятельного горрайоргана образует целостную социальную систему.

Таким образом, поскольку каждый орган внутренних дел любого уровня обладает признаками, присущими системным образованиям, он является управляемой системой. Функциональное (целевое) назначение этой системы определяется кругом задач,

для выполнения которых собственно и создается орган внутренних дел22.

Управляющая подсистема имеет организационную структуру управления, управленческий персонал и соответствующие средства управления. Применительно ко всей системе органов внутренних дел управляющей подсистемой являются, прежде всего, центральный и местный исполнительные органы, Министерство внутренних дел, департаменты внутренних дел и другие вышестоящие органы внутренних дел и их должностные лица, наделенные полномочиями осуществлять функции управления. Управляемая подсистема представляет собой совокупность нижестоящих органов внутренних дел, служб, аппаратов, подразделений и их должностных лиц, непосредственно осуществляющих функции, обусловленные управленческим воздействием.

Система управления органами внутренних дел характеризуется иерархическим построением, что обуславливает особенности управляющего воздействия. Управляющая и управляемая подсистемы в органах внутренних дел характерны как для раз-

22 См.: Основы управления в органах внутренних дел: Учеб. пособие /Под ред.

А.П. Коренева. – М., 1988. – С.40.

33

личных по иерархии органов внутренних дел, так и для одного территориального органа. В первом случае субъектом управления является вышестоящий орган внутренних дел, а объектом управления – нижестоящие органы внутренних дел. Во втором случае в качестве субъекта управления выступает начальник территориального органа внутренних дел и руководители его структурных подразделений, а объектом управления – личный состав данного территориального органа. Кроме того, управляющая подсистема может быть одновременно управляемой со стороны другой вышестоящей управляющей подсистемы. Особенно ярко это выражается в отношениях между органами внутренних дел, стоящими на разных уровнях иерархической системы, где органы наделены различной по объему компетенцией и более сложная вышестоящая система является субъектом управления по отношению к менее сложной – нижестоящей. Таким образом, каждый орган внутренних дел является одновременно управляемой и управляющей подсистемой, а также системой управления в целом.

Как было отмечено выше, система управления состоит из субъекта управления, объекта управления, прямой и обратной связи между ними. Существование принципов единоначалия и субординации в системе управления органами внутренних дел характеризует особенности прямых и обратных связей между субъектами и объектами управления. Информация, подлежащая исполнению, в виде распоряжений, приказов, указаний по соответствующим каналам связи передается от субъекта управления к объекту управления. Нередко такая информация проходит несколько инстанций, различные уровни управления, прежде чем попадает на непосредственное исполнение объектом управления. Подобная система связи обеспечивает согласованность деятельности многочисленных структурных подразделений в решении конкретных задач.

Что касается системы обратных связей, то упрощенный механизм ее действия позволит получить положительные результаты. Это объясняется тем, что своевременная информированность субъекта управления о деятельности объектов управления, их исполнительской дисциплины обеспечивает эффективность системы управления в целом. Координация действий, оператив-

34

ное реагирование на непредвиденные обстоятельства, корректировка сил и средств объекта управления – все это обеспечивается в процессе ускоренного получения информации.

Подобная система управления «субъект управления – информация – объект управления – результат» характерна как для внутриорганизационной деятельности органов внутренних дел, так и для особенностей их взаимодействия с гражданами, организациями, учреждениями. Объектом информации, поступающей по каналам прямой и обратной связи, являются общественный порядок и общественная безопасность. При этом качество управленческого воздействия органа внутренних дел как субъекта управления обусловлена характером его связи с внешней средой: чем большим объемом достоверной информации он располагает, тем выше эффективность его внутриорганизационной и внешнеуправленческой деятельности. Сведения о состоянии объекта управления и внешней среде, в которой он функционирует, составляют основу при подготовке управленческих решений. Отсутствие данных о состоянии преступности, динамике ее роста или снижения, причинах, влияющих на криминогенную ситуацию в данной местности не позволит принять научно обоснованное аргументированное управленческое решение. Информационное и аналитическое обеспечение охватывает как процесс управления в целом, так и каждую из ее стадий. Оптимизация функций управления, проводимая в рамках административной реформы в системе государственного управления в целом, и в органах внутренних дел, в частности, требует учета и анализа разнообразных социально-экономических и иных факторов при выработке управленческого решения. Организация планирования, учета и контроля невозможна без соответствующей информационной базы. Этим определяется значение информации и ее анализа в достижении конкретных целей управления, стоящих перед органами внутренних дел, каждым из его структурных подразделений.

В литературе наряду с понятием «информация» используется термин «система информации», означающий совокупность различных видов информации о конкретных объектах и функциях управления. При этом предложено выделить ряд признаков, характеризующих систему информации органов внутренних дел

35

как аппарата управления: 1) она охватывает все необходимые виды информации, находящие применение в конкретной области управления; 2) о системе информации можно говорить в том случае, если имеют место двусторонние информационные связи: прямая и обратная; 3) наличие в системе управления определенной организации информационных потоков, связывающих как составляющие ее элементы, так и систему управления с внешней средой23.

Систему информации составляет совокупность сведений, характеризующих состояние оперативной обстановки, динамику роста или снижения совершаемых преступлений и их качественную характеристику, причины и условия, влияющие на состояние общественного порядка и иных данных, используемых

вуправленческой деятельности органов внутренних дел.

Вюридической литературе выделяют основные требования, предъявляемые к органам внутренних дел как системе управления: 1) детерминированность элементов системы; 2) динамичность системы; 3) наличие в системе управляющего параметра;

4) наличие в системе усилительного свойства; 5) наличие в системе минимум одной обратной связи24.

Детерминированность элементов системы характеризует взаимосвязь подсистем единой системы управления. Так, субъект управления (орган внутренних дел либо его структурное подразделение) обуславливает порядок и качественные характеристики деятельности объекта управления (нижестоящего органа внутренних дел, структурные подразделения органа внутренних дел), его организацию, порядок взаимодействия с другими элементами данной подсистемы (например, взаимодействие служб уголовного розыска и миграционной полиции).

Динамичность системы раскрывается в способности системы управления своевременно реагировать на изменяющуюся обстановку внешней среды. Например, это может быть связано с осложнением оперативной обстановки на определенном участке обслуживаемой территории, что вызывает необходимость про-

23См.: Основы управления в органах внутренних дел: Учеб. пособие /Под ред.

А.П. Коренева. – М., 1988. – С.69.

24См.: Там же. – С.43.

36

извести передислокацию сил и средств, обеспечивающих общественный порядок и общественную безопасность именно на данном участке. Или ухудшение криминогенной ситуации, вызванное ростом преступности среди несовершеннолетних, требует усиления кадрового, материально-технического обеспечения деятельности подразделений по делам несовершеннолетних. Таким образом, динамичность системы позволяет маневрировать в осуществлении управленческого воздействия, изменять в соответствии с внешними условиями методику и тактику обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.

Наличие в системе управляющего параметра означает не фактическое присутствие в системе управления субъекта управления, а определяет требования к его личностным и должностным характеристикам. Так, руководитель органа внутренних дел, структурного подразделения или иное должностное лицо, наделенное полномочиями осуществлять управленческие функции, должен быть компетентен в своей области, способен оперативно принимать управленческие решения, своевременно реагировать на факторы внешней среды, обуславливающие в дальнейшем особенности его управленческой деятельности, осуществлять организационное и методическое руководство деятельностью объекта управления (органа внутренних дел, его структурных подразделений, отдельных сотрудников, предприятий, учреждений, граждан), обеспечивать координацию и взаимодействие элементов единой системы управления. Любое управленческое решение должно быть законным, выполнимым, иметь организационный, материально-технический и кадровый потенциал реализации, согласованным с иными, ранее принятыми, управленческими решениями.

Наличие в системе усилительного свойства. Управленческое решение, пройдя по каналам прямых и обратных связей от субъекта к объекту управления, подвергается воздействию различных факторов (ведомственных, организационных, смысловых, географических), способных нивелировать их первоначальное значение. Это может быть вследствие географической отдаленности, к примеру, областного управления внутренних дел от территориальных отделов внутренних дел; рассогласованности действий между государственными органами различной ведом-

37

ственной принадлежности; несовершенства организационной упорядоченности и взаимодействия между различными органами внутренних дел либо структурными подразделениями одного органа внутренних дел; неверного толкования управленческого решения.

Для преодоления подобных барьеров в системе управления в качестве усилительного свойства используются различные средства. Так, внедрение новейших технических средств связи и обеспечения несения службы, взаимодействия в режиме реального времени центральных и местных органов внутренних дел, проведение селекторных совещаний при участии всех руководителей центрального и областных аппаратов органов внутренних дел с использованием интерактивных технологий обеспечит нейтрализацию географического барьера. Решение проблемы ведомственной рассогласованности действий при исполнении управленческих решений обеспечивается установлением круга исполнителей по каждому конкретному вопросу, возложением на них соответствующих задач, обязанностей, определением ответственных лиц за соблюдение исполнительской дисциплины и достижение конечного результата. Эти же приемы и средства используются при организации взаимодействия различных служб и структурных подразделений органов внутренних дел. Четкое формулирование приказов, проведение качественного инструктажа, разъяснения и комментарии управленческих решений обеспечат единое их толкование и уяснение.

Таким образом, усилительное свойство системы управления органами внутренних дел выражается в способности этой системы учесть возможные препятствия на пути управленческого воздействия, принять меры их нейтрализации и обеспечить эффективный управленческий процесс.

Значение условия наличия в системе обратных связей под-

черкивается тем, что процесс управления основан на процессе обмена информацией, направляемой к объектам управления, а также поступающей от объектов управления по каналам обратной связи.

Источниками информации могут быть различные формы статистической отчетности о работе органов внутренних дел в целом и их отдельных подразделений, сведения иных правоохра-

38

нительных и государственных органов, предприятий, учреждений, различные обзоры, аналитические справки, материалы средств массовой информации, обращения граждан в форме заявлений, жалоб, предложений.

На основе анализа информации, которая должна соответствовать таким требованиям, как полнота и достоверность, субъект управления получает возможность правильно определять перспективные и текущие задачи, пути их решения, осуществлять распределение сил и средств, используемых при охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности. Комплексный анализ оперативной обстановки на обслуживаемой территории, анализ информации за определенный период времени (год, полугодие, квартал, месяц, сутки), обзор данных структурных подразделений органов внутренних дел составляют основное содержание аналитической работы, лежащей в основе управления в органах внутренних дел.

Текущая аналитическая работа отдельных служб и подразделений органов внутренних дел имеет те же цели, формы и методы, что и аналогичная работа органа внутренних дел в целом. При этом ее результаты, содержащие специфические вопросы, будут служить основой управленческой деятельности именно данного подразделения. Так, анализ деятельности служб административной полиции составляет основу дальнейшей работы органов внутренних дел по совершенствованию мер профилактики правонарушений, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, организации деятельности служб участковых инспекторов полиции, патрульной полиции, миграционной полиции, подразделений по делам несовершеннолетних и других служб, входящих в систему административной полиции. При анализе оперативной обстановки учитываются различные факторы внешней среды: социальноэкономические, демографические условия, в которых работают органы внутренних дел (промышленные города, узлы железнодорожного транспорта, административные центры или жилые районы города, сейсмические зоны или местности, подверженные действиям природных явлений, курортные местности и места массового отдыха, учебные заведения, миграционные процессы и т.д.).

39

Наряду с этим необходимо проанализировать данные, характеризующие состояние преступности и обеспечение общественного порядка: сравнить сведения о количестве преступлений, регистрируемых по линии уголовного розыска, определить период и процент их роста или снижения по городу, выделить долю преступлений, процент их роста или снижения в сельской или городской местности, на улицах или в других общественных местах, а также в местах несения службы патрульнопостовыми нарядами. Детальному анализу подвергаются правонарушения, совершаемые на улицах и в других общественных местах, что позволяет эффективнее использовать силы и средства, а также маневрировать ими в зависимости от изменения оперативной обстановки.

Текущий и комплексный анализ оперативной обстановки и ее оценка с учетом стоящих задач служат основой для подготовки аппаратами и подразделений органов внутренних дел различных управленческих решений. С передачей управленческих решений исполнителям начинается непосредственное исполнение управленческих решений, в процессе которого и обеспечивается охрана общественного порядка.

Вопросы для самопроверки

1.Свойства, характеризующие управление.

2.Виды управления общественными процессами.

3.Понятие и виды моделей управления.

4.Классификация функций управления.

5.Сущность общих и специальных функций управления.

6.Понятие управленческого решения и его признаки.

7.Стадии принятия управленческого решения.

8.Методы прямого и косвенного воздействия, применяемые в управленческой деятельности.

9.Понятие и специфика управления в органах внутренних дел.

Рекомендуемая литература

1.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. Изд. 2-е, доп. – М., 2004.

2.Венделин Л.Г. Процесс принятия решения. – Таллин, 1973.

40